3264/2014. (XI. 4.) AB határozat
3264/2014. (XI. 4.) AB határozat
alkotmányjogi panasz elutasításáról
2014.11.04.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panaszok tárgyában – dr. Balogh Elemér, dr. Juhász Imre, dr. Kiss László, dr. Lévay Miklós és dr. Paczolay Péter alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény – 1998. június 16-tól 2004. január 1-jéig hatályban volt – 25. § (2) bekezdése f) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a felszámolási eljárás során hitelezői igényként bejelentett, a felszámoló által besorolt és visszaigazolt adókövetelésnek az APEH által harmadik személy javára történt engedményezése esetén az adótartozás megfizetésének követeléséről szóló 2/2004. Polgári jogegységi határozat alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Fővárosi Ítélőtábla 11.Gf.40.149/2006/5. számú részítélete alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványt visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság Gf.VIII.30.101/2004/15. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványt visszautasítja.
5. Az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
I n d o k o l á s
I.
[1] 1. Az első indítványozó gazdasági társaság először a korábbi, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: korábbi Abtv.) 48. §-a alapján benyújtott alkotmányjogi panaszában kérte az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: régi Art.) – 1998. június 16-tól 2004. január 1-jéig hatályban volt – 25. § (2) bekezdése f) pontja, továbbá a felszámolási eljárás során hitelezői igényként bejelentett, a felszámoló által besorolt és visszaigazolt adókövetelésnek az APEH által harmadik személy javára történt engedményezése esetén az adótartozás megfizetésének követeléséről szóló 2/2004. Polgári jogegységi határozat (a továbbiakban: PJE.), valamint a Fővárosi Ítélőtábla 11.Gf.40.149/2006/5. számú részítélete alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
[2] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben az indítványozó keresetet terjesztett elő, amelyben 133 434 522 Ft és ennek járulékai megfizetésére kérte kötelezni az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. (a továbbiakban: ÁPV Rt.) alperest. Az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: APEH) a később felszámolási eljárás alá került részvénytársasággal (a továbbiakban: Rt.) mint adóssal szemben fennálló adókövetelését – több, közbeeső engedményezés útján – az indítványozó szerezte meg. Az indítványozó keresete jogalapjaként az engedményezési szerződést, valamint a gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI. törvény (a továbbiakban: korábbi Gt.) 328. § (2) bekezdésének konszernjogi szabályát jelölte meg, mivel az adós irányító részvénytársasága az ÁPV Rt. volt. Nézete szerint e szabály alapján az ÁPV Rt. az adós tartozásaiért helytállni köteles. Az indítványozó keresetét végül a Fővárosi Ítélőtábla mint másodfokú bíróság 11.Gf.40.149/2006/5. számú részítéletében – az APEH által engedményezet követelés tekintetében – elutasította. Az ítélet indokolása szerint – utalva a PJE.-re – a felszámolási eljárás során hitelezői igényként bejelentett, a felszámoló által besorolt és visszaigazolt adókövetelésnek az APEH által harmadik személy javára történt engedményezése esetén a kötelezett tartozásaiért a rá vonatkozó anyagi jogi szabályok szerint helytállni köteles (mögöttesen felelős) személytől az engedményes polgári peres eljárásban nem követelheti az adótartozás megfizetését, mivel a mögöttesen felelős személy – az adó megfizetésére kötelező határozat hiányában – nem válik az ilyen tartozás kötelezettjévé.
[3] A Fővárosi Ítélőtábla álláspontja szerint a polgári jogi engedményezés szabályai sajátosak abban az esetben, ha az átruházott követelés nem magánjogi, hanem közjogi (adójogi) jogviszonyban keletkezett, mivel az engedményezés hatósági jogkört nem keletkeztethet az engedményes javára. A felszámolással megszüntetett gazdasági társaság tartozásaiért a korábbi Gt. konszernjogi szabálya alapján irányítóként mögöttesen felelős személy az adótartozás tekintetében nem minősül adózónak, vagyis az adókövetelés érvényesítése csak az adóhatóság által lefolytatott adóigazgatási eljárásban lehetséges. Az adókövetelés engedményezésének tartalma a felszámolási eljárás hitelezői pozíciójában történő alanyváltozás, a kötelezetti pozícióban nem következik be alanyváltozás, tehát az engedményes az adótartozás címén fennállt követelést – az adó megfizetésére kötelező határozat hiányában – a mögöttes felelőssel szemben polgári peres úton nem érvényesítheti.
[4] Az indítványozó véleménye szerint a fenti ítéletben alkotmányellenes normát alkalmazott a Fővárosi Ítélőtábla. Az Art. perben alkalmazott 25. § (2) bekezdés f) pontja szerint, ha az adózó az esedékes adót nem fizette meg és azt tőle nem lehet behajtani, az adó megfizetésére határozattal kötelezhető a gazdasági társaság, a közös név alatt működő polgári jogi társaság adótartozásáért a rájuk vonatkozó szabályok szerint a helytállni köteles tag, vezető tisztségviselő, illetve szervezet, a jogi személy felelősségvállalásával működő vállalkozó esetében a felelősségvállaló, továbbá az a személy, amely (aki) a vállalkozás kötelezettségeiért törvény alapján felel. E törvényhely értelmezése sokáig nem volt egyöntetű, és a fenti jogegységi határozat – az indítványozó álláspontja szerint – alkotmányellenes módon egységesítette a gyakorlatot. A PJE.-ben megjelenő értelmezés alapján az adózónak nem minősülő, mögöttesen felelős személlyel szemben az adókövetelés érvényesítése kizárólag az adóhatóság által lefolytatott adóigazgatási eljárásban lehetséges, vagyis egy gazdasági társaság adókövetelése tekintetében a mögöttes felelősséget kizárólag adóhatósági határozat állapíthatja meg.
[5] Az indítványozó szerint a régi Art. 25. § (2) bekezdésének f) pontja és a PJE. a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvénynek (a továbbiakban: Alkotmány) a 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság-klauzulával, a 9. § (1) bekezdésébe foglalt köz- és magántulajdon egyenlőségének elvével, valamint a diszkrimináció tilalmát tiltó 70/A. § (1) bekezdésével ellentétes.
[6] Az indítványozó előadta, hogy keresete egyik jogalapjaként szolgáló, korábbi Gt.-beli konszernjogi szabályt, amely szerint az irányító társaság (ÁPV Rt.) a közvetlen irányítás alatt álló részvénytársaság (az Rt.) tartozásaiért közvetlenül felel, korlátozza az Art. támadott rendelkezése, mivel az adóhatósági határozat hiánya megszünteti a konszernjogi felelősséget. Ezáltal sérül a jogállamiság részét képező jogbiztonság elve, mivel a konszernjogi szabály alkalmazása nem egyértelmű. Az indítványozó az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének sérelmét abban látta, hogy az állami adókövetelések engedményezése ezekben az esetekben az állami tulajdonban levő irányító társaságot, az ÁPV Rt.-t hozzák kedvező helyzetbe.
[7] A diszkrimináció tilalmának sérelme azért valósult meg az indítványozó szerint, mert a joggyakorlat indokolhatatlan különbséget tesz a követelések, hitelezők és mögöttes felelősök között. A követeléseket egyrészt irreleváns módon felosztja adóból és nem adóból származó követelésekre, másrészt az adós cég hitelezőit felosztja olyanokra, akik felléphetnek a mögöttes felelőssel szemben és olyanokra, akik nem. Harmadrészt a mögöttes felelősöket is két csoportra osztja, hiszen azoknak, akik nem adózásból eredő adósságokért felelnek, helyt kell állniuk, míg azoknak, akik adótartozásért felelősek, attól függ a helytállási kötelezettségük, hogy az adóhatóság engedményezte-e az adótartozást vagy sem.
[8] A támadott törvényhely és a PJE. alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése mellett – az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatban foglaltakhoz hasonlóan – az indítványozó kérte a Fővárosi Ítélőtábla 11.Gf.40.149/2006/5. számú részítélete megsemmisítését, másodlagos indítványi kérelemként pedig alkotmányos követelmény kimondását.
[9] 2. Mivel 2012. január 1-jén az Alkotmány helyébe az Alaptörvény lépett, az Alkotmánybíróság XX/880-1/2012. számú végzésében felhívta az indítványozót, hogy nyilatkozzon arról, fenn kívánja-e tartani alkotmányjogi panaszát, és ha igen, nyilatkozzon arról is, mely alaptörvényi rendelkezést sért a támadott norma. A végzésre adott válaszában az indítványozó – az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése, 27. §-a és 73. § (1) bekezdése alapján fenntartva alkotmányjogi panasz eljárás iránti kérelmét – úgy nyilatkozott, hogy az eredeti alkotmányjogi panasz indítványban előadott indokokat fenntartja.
[10] Az indítvány-kiegészítésében előadottak szerint az indítványozó ügyében alkalmazott Art.-beli rendelkezés, valamint a PJE. ellentétes az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság-klauzulával, a köz- és magántulajdon egyenjogúságát együttesen biztosító M) cikkével, a XIII. cikkével és az általános egyenlőségi szabályt előíró XV. cikkével.
[11] Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) a Lánchíd Hitel és Faktor Zrt. kontra Magyarország (40381/05), 2012. november 2-án hozott ítéletben éppen a támadott Art.-beli norma és a PJE. alkalmazása miatt marasztalta el Magyarországot az Emberi jogok és alapvető szabadságok európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) 1. Kiegészítő Jegyzőkönyve 1. cikkébe foglalt tulajdonvédelmi rendelkezés megsértése miatt.
[12] Az indítvány-kiegészítésében felhívta a figyelmet arra, hogy a rendes bírósági eljárás ideje alatt hatályba lépett az APEH-nek a felszámolás alatt álló szervezetekkel szemben fennálló, a központi költségvetést, az elkülönített állami pénzalapokat, illetve a Nyugdíjbiztosítási és az Egészségbiztosítási Alapot megillető követeléseivel kapcsolatos engedményezési joga gyakorlására, valamint a követelések érvényesítésének intézményrendszerére vonatkozó jogszabályok módosításáról szóló 2005. évi LVI. törvény (a továbbiakban: Art.mód.). Az indítványozó, utalva a törvényjavaslat indokolására, hivatkozott arra, hogy az Art.-t felváltó új, az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 35. §-ának módosítása a PJE.-ben foglalt azon értelmezés kizárása érdekében volt szükséges, amely alapján az APEH hitelezői követeléseinek engedményese az anyagi jogi szabályok szerint helytállni köteles (mögöttesen felelős) személytől polgári peres eljárásban nem követelheti a tartozás megfizetését. A PJE. ugyanis gyakorlatilag érvényesíthetetlenné és értéktelenné tette az APEH hitelezői követelései közül azokat, amelyek kiegyenlítésére a felszámolási eljárásban a szükséges fedezet nem áll rendelkezésre.
[13] 3. A második indítványozó, egy felszámolás alatt lévő korlátolt felelősségű társaság (a továbbiakban: Kft.) ugyancsak a korábbi Abtv. 48. §-a alapján benyújtott alkotmányjogi panaszában kérte a régi Art. 25. § (2) bekezdés f) pontja, valamint a Legfelsőbb Bíróság Gf.VIII.30.101/2004/15. számú ítélete alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
[14] Az alkotmányjogi panaszra okot adó ügyben az indítványozó keresetet terjesztett elő, amelyben 2 020 306 980 Ft és ennek kamatai megfizetésére kérte kötelezni az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. alperest (a továbbiakban: ÁPV Rt.). Az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: APEH) a később felszámolási eljárás alá került vagyonkezelő Rt.-vel mint adóssal szemben fennálló fenti összegű követelést az indítványozóra engedményezte 10 000 000 Ft ellenében. Az indítványozó keresete jogalapjaként ebben az esetben is az engedményezési szerződést, valamint a korábbi Gt. 328. § (2) bekezdésének konszernjogi szabályát jelölte meg. Nézete szerint e szabály alapján, mint irányító társaság az ÁPV Rt. az adós tartozásaiért helytállni köteles. Az indítványozó keresetét a Legfelsőbb Bíróság mint másodfokú bíróság Gf.VIII.30.101/2004/15. számú jogerős ítéletében elutasította. Az ítélet indokolása szerint – ugyancsak utalva a PJE.-re – a felszámolási eljárás során hitelezői igényként bejelentett, a felszámoló által besorolt és visszaigazolt adókövetelésnek az APEH által harmadik személy javára történt engedményezése esetén a kötelezett tartozásaiért a rá vonatkozó anyagi jogi szabályok szerint helytállni köteles (mögöttesen felelős) személytől az engedményes polgári peres eljárásban nem követelheti az adótartozás megfizetését, mivel a mögöttesen felelős személy – az adó megfizetésére kötelező határozat hiányában – nem válik az ilyen tartozás kötelezettjévé. Az adózó helyett helytállni köteles ÁPV Rt.-vel szemben adófizetési kötelezettséget megállapító adóigazgatási eljárás nem folyt. Az engedményezett adókövetelés megfizetése iránt az adóhatóság a régi Art. 75. § (3) bekezdése szerinti határozatot nem hozott. Ebből következően, mivel az engedményező adóhatóság az alperessel szemben követeléssel nem rendelkezett, azt a felperesi indítványozóra nem engedményezhette a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 328. § (1) bekezdése és 329. § (1) bekezdése alapján.
[15] Az indítványozó véleménye szerint a fenti ítéletben is alkotmányellenes normát alkalmazott a Legfelsőbb Bíróság. Érvelése megegyezik az első indítványozó érvelésével: a régi Art. vitatott rendelkezésének értelmezése sokáig nem volt egyöntetű, és a PJE. – az indítványozó álláspontja szerint – alkotmányellenes módon egységesítette a gyakorlatot. A PJE.-ben megjelenő értelmezés alapján az adózónak nem minősülő, mögöttesen felelős személlyel szemben az adókövetelés érvényesítése kizárólag az adóhatóság által lefolytatott adóigazgatási eljárásban lehetséges, vagyis egy gazdasági társasági adókövetelése tekintetében a mögöttes felelősséget kizárólag adóhatósági határozat állapíthatja meg.
[16] Az indítványozó szerint a régi Art. perben alkalmazott 25. § (2) bekezdésének f) pontja, továbbá a PJE. – az első indítványozó által felhozott érvek alapján – az Alkotmány a 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság-klauzulával, a 9. § (1) bekezdésébe foglalt köz- és magántulajdon egyenlőségének elvével, valamint a diszkrimináció tilalmát tiltó 70/A. § (1) bekezdésével ellentétesek. A második indítványozó is előadta, hogy keresete egyik jogalapjaként szolgáló, korábbi Gt.-beli konszernjogi szabályt, amely szerint az irányító társaság (ÁPV Rt.) a közvetlen irányítás alatt álló részvénytársaság tartozásaiért közvetlenül felel, korlátozza az Art. támadott rendelkezése, mivel az adóhatósági határozat hiánya megszünteti a konszernjogi felelősséget. Ezáltal sérül a jogállamiság részét képező jogbiztonság elve, mivel a konszernjogi szabály alkalmazása nem egyértelmű. Az indítványozó az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének sérelmét abban látta, hogy az állami adókövetelések engedményezése ezekben az esetekben az állami tulajdonban levő irányító társaságot, az ÁPV Rt.-t hozzák kedvező helyzetbe. A diszkrimináció tilalmának sérelme körében a második indítványozó érvei megegyeznek az első indítványozó által felhozott érvekkel, és utalt az Art.mód. megalkotására is.
[17] A támadott törvényhely alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése mellett – az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatba foglaltakhoz hasonlóan – az indítványozó kérte a Legfelsőbb Bíróság Gf.VIII.30.101/2004/15. számú ítélete megsemmisítését, másodlagos indítványi kérelemként pedig alkotmányos követelmény kimondását.
[18] 4. Az indítványozó később előterjesztett indítvány-kiegészítésében – utólagos absztrakt normakontroll eljárásban – indítványozta a PJE. alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is. Az alkotmányjogi panasz indítványban felhozott érveken kívül a 827/B/2000. AB határozatra hivatkozott, amelyben az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy amennyiben a helyi képviselő-testület valamely közszolgáltatást saját vállalat létesítésével oldja meg, akkor kezesként nem hivatkozhat harmadik személlyel szemben a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szerinti azon tilalomra, amely szerint a vállalkozásokban az önkormányzat a vagyoni hozzájárulását meghaladó mértékű felelősséget nem vállalhat. Az indítványozó nézete szerint a fenti határozatban említett kezesi felelősség egyik alakzata a támadott PJE.-ben meghatározott felelősségi alakzatnak. Álláspontja szerint a PJE.-be foglalt jogértelmezés önálló normatartalommal rendelkezik, ellentmondva a jogalkotói szándéknak is.
[19] 5. Mivel 2012. január 1-jén az Alkotmány helyébe az Alaptörvény lépett, az Alkotmánybíróság XX/884-1/2012. számú végzésében felhívta az indítványozót, hogy nyilatkozzon arról, fenn kívánja-e tartani alkotmányjogi panaszát, és ha igen, nyilatkozzon arról is, mely alaptörvényi rendelkezést sért a támadott norma. A végzésre adott válaszában az indítványozó – az Abtv. 26. § (1) bekezdése, 27. §-a és 73. § (1) bekezdése alapján fenntartva alkotmányjogi panasz eljárás iránti kérelmét – úgy nyilatkozott, hogy az eredeti alkotmányjogi panasz indítványban előadott indokokat fenntartja.
[20] Az indítvány-kiegészítésében előadottak szerint a második indítványozó ügyében alkalmazott régi Art.-beli rendelkezés, valamint a PJE. is az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság-klauzulával, a köz- és magántulajdon egyenjogúságát együttesen biztosító M) cikkével, a XIII. cikkével és az általános egyenlőségi szabályt előíró XV. cikkével ellentétes.
[21] A második indítványozó is hivatkozott arra, hogy az EJEB a Lánchíd Hitel és Faktor Zrt. kontra Magyarország ügyben éppen a támadott régi Art.-beli norma és a PJE. alkalmazása miatt marasztalta el Magyarországot.
[22] 6. A tartalmilag egymással megegyező alkotmányossági kérdéseket felvető alkotmányjogi panaszokat – azok tárgyi összefüggése miatt – az Alkotmánybíróság az Abtv. 58. § (2) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendje 34. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
II.
[23] Az alkotmányjogi panaszok elbírálása során irányadó jogszabályi rendelkezések a következők:
[24] 1. Az Alaptörvénynek az alkotmányjogi panaszokban hivatkozott, illetve alkalmazott rendelkezései:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„M) cikk (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.”
„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”
[25] 2. A korábbi Gt. 328. § (2) bekezdése szerint:
„Az irányító részvénytársaság a közvetlen irányítása alatt álló részvénytársaság tartozásaiért korlátlanul felel.”
[26] 3. A régi Art. 25. § (2) bekezdés f) pontja:
„(2) Ha az adózó az esedékes adót nem fizette meg és azt tőle nem lehet behajtani, az adó megfizetésére határozattal kötelezhető:
[…]
f) a gazdasági társaság, a közös név alatt működő polgári jogi társaság adótartozásáért a rájuk vonatkozó szabályok szerint a helytállni köteles tag, vezető tisztségviselő, illetve szervezet, a jogi személy felelősségvállalásával működő vállalkozó esetében a felelősségvállaló, továbbá az a személy, amely (aki) a vállalkozás kötelezettségeiért törvény alapján felel, […]”.
[27] 4. A PJE. rendelkezései:
„2/2004. Polgári jogegységi határozat
a felszámolási eljárás során hitelezői igényként bejelentett, a felszámoló által besorolt és visszaigazolt adókövetelésnek az APEH által harmadik személy javára történt engedményezése esetén az adótartozás megfizetésének követeléséről
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának jogegységi tanácsa a 2004. március 25-én megtartott nem nyilvános ülésen a Legfelsőbb Bíróság Gf.I. tanácsa által kezdeményezett jogegységi eljárásban meghozta a következő
jogegységi határozatot:
A felszámolási eljárás során hitelezői igényként bejelentett, a felszámoló által besorolt és visszaigazolt adókövetelésnek az APEH által harmadik személy javára történt engedményezése esetén a kötelezett tartozásaiért a rá vonatkozó anyagi jogi szabályok szerint helytállni köteles (mögöttesen felelős) személytől az engedményes polgári peres eljárásban nem követelheti az adótartozás megfizetését, mivel a mögöttesen felelős személy – az adó megfizetésére kötelező határozat hiányában – nem válik az ilyen tartozás kötelezettjévé.”
III.
[28] Az alkotmányjogi panaszok az alábbiak szerint nem megalapozottak.
[29] Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1) bekezdésében foglaltak alapján mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz befogadható-e, vagyis megfelel-e az Abtv.-ben foglalt, a panaszok befogadhatóságára vonatkozó kritériumoknak.
[30] 1. Mindkét indítványozó a korábbi Abtv. 48. §-a alapján fordult az Alkotmánybírósághoz a Legfelsőbb Bíróság Gf.VIII.30.101/2004/15. számú ítéletével, valamint a Fővárosi Ítélőtábla 11Gf.40.149/2006/5. számú részítéletével kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Abtv. 74. §-ából az következik, hogy a jogalkotó csak az Abtv. hatálya lépését (2012. január 1-jét) követően nyitotta meg az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasz előterjesztésének lehetőségét, az azt megelőzően jogerősen lezárult eljárások tekintetében nem, így az indítványozók indítványozói jogosultsága e vonatkozásban nem állapítható meg, ezért a támadott bírói döntések felülvizsgálatát – az Abtv. 64. § b) pontja alapján – visszautasította.
[31] 2. Az Alkotmánybíróság – az Abtv. 64. § b) pontja alapján – ugyancsak visszautasította a támadott törvényhellyel és a PJE.-vel kapcsolatos alkotmányos követelmény kimondását, mivel ennek kezdeményezésére szintén nincsen jogosultságuk az indítványozóknak.
[32] 3. Az Abtv. 26. § (1) bekezdésére alapított alkotmányjogi panaszok az alábbiak miatt voltak befogadhatóak és érdemben elbírálhatóak.
[33] Az Abtv. 73. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság előtt az Abtv. hatálybalépésekor folyamatban lévő alkotmányjogi panaszok esetében az Alkotmánybíróság eljárását az Abtv. rendelkezései szerint le kell folytatni, ha az ügy az Alaptörvény rendelkezéseivel összefüggésben vizsgálható, és az indítványozó indítványozási jogosultsága az Abtv. rendelkezései alapján fennáll.
[34] Mindkét ügyben a korábbi Abtv. szerinti hatvan napos határidőn belül terjesztették elő az alkotmányjogi panaszt, és az Alaptörvény hatályba lépése miatt szükségessé vált indítvány-kiegészítések is határidőn belül kerültek előterjesztésre. Az indítványozók jogi képviselővel jártak el, akik képviseleti jogosultságukat igazolták. A panaszosok megjelölték az Abtv. azon rendelkezését, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására és az Alaptörvény megsértett rendelkezéseit is. A panaszosok megindokolták, hogy a támadott Art.-beli rendelkezés és a PJE. – nézetük szerint – miért ellentétes az Alaptörvény általuk felhívott rendelkezéseivel.
[35] Az Abtv. 26. § (1) bekezdésében szabályozott panasz esetében a panasz benyújtásának feltétele, hogy az alapjogsérelemnek a támadott jogszabályi rendelkezés bírósági alkalmazása során kell bekövetkeznie. Az indítványozók ügyében az Art. támadott szabályát, illetve a PJE.-t alkalmazták az ügyben eljárt bíróságok.
[36] Az indítványozók közvetlenül érintettnek tekinthetők, mivel az alkotmányjogi panaszra okot adó ügyekben félként szerepeltek. Emellett a rendes jogorvoslati jogukat is kimerítették, ezért e tekintetben a panaszok szintén megfelelnek az Abtv. 26. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, valamint alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést tartalmaztak.
IV.
[37] 1. Az Alkotmánybíróság több döntésében foglalkozott már az adótartozásért való mögöttes felelősség érvényesíthetőségének problémájával, így az engedményezett köztartozásokért való mögöttes felelősség (helytállás) kérdésével is. Ennek alkotmányossági mércéit legutóbb a 3/2014. (I. 21.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) foglalta össze, illetve alakította ki.
[39] 2. Az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a diszkrimináció tilalma körében sem a szükségesség-arányosság, sem az ésszerűség tesztjének nem felelt meg az a támadott szabályozás, amely lehetőséget adott az adóhatóságnak arra, hogy köztartozásokat engedményezzen az adó megfizetésére kötelező határozat hiányában, illetve arra, hogy az így engedményezett követeléseket az engedményesek a mögöttes felelősökkel szemben érvényesíthessék. A támadott szabályok azért tették szükségessé mindkét alkotmányossági mérce alkalmazását, mivel egyrészt az Art.-ből következő ügyféli jogokat érintettek, másrészt a jogorvoslathoz való jog, illetve az Alaptörvény XXVIII. cikke (1) bekezdésébe foglalt tisztességes eljáráshoz való jog részét képező törvényes bíróhoz való jog tekintetében eredményeztek különbségtételt. Ez utóbbi azzal volt igazolható, hogy az adótartozás érvényesítéséül szolgáló közigazgatási, illetve bírósági fórumrendszert nem előre meghatározott, nyilvános törvényi szabályok jelölték ki, hanem az aszerint alakult, hogy az adóhatóság – az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésébe foglalt tisztességes hatósági eljárás követelményével és az indokolási kötelezettségével ellentétesen – nyilvánosságot, valamint normatív mércét nélkülöző diszkrecionális döntésével engedményezte-e az adótartozást vagy sem.
[40] Bár a támadott szabályok kifejezetten nem zárták ki a fenti alapjogok, illetve törvényen alapuló ügyféli jogok gyakorlását, de azáltal, hogy az adóhatóság diszkrecionális hatáskörébe utalták az adókövetelés érvényesítésének módját (miszerint az az adóigazgatási eljárásban, vagy az engedményezést követő polgári peres úton való igényérvényesítés formájában történjék), a vizsgált normák mégis korlátozták a mögöttes felelősök fenti alapjogait, illetve az Art.-n alapuló ügyféli jogait, mégpedig olyan módon, amely nem volt elkerülhetetlenül szükséges.
[41] Az adóhatóság ugyanis – a közhatalom-gyakorlásra irányadó általános és az Alaptörvényből is fakadó indokolási kötelezettséggel ellentétesen – semmilyen normatív szemponthoz nem volt kötve akkor, amikor arról döntött, hogy az adott adókövetelésből származó bevételhez, vagy annak egy részéhez adóigazgatási eljárásban vagy az adótartozás engedményezése útján kíván hozzá jutni. Objektív okok hiányában a mögöttes felelősöket megillető, az Art.-n alapuló ügyféli jogok gyakorlása teljesen esetlegessé vált, így a mögöttesen felelős személyek közötti osztályozásra, különbségtételre lehetőséget adó szabályozás önkényessé vált, amely nem felelt meg az ésszerűségi tesztnek sem {Abh., Indokolás, [57]–[58]; [66]}.
[42] 3. Az Abh.-ban elbírált szabályok a tisztességes eljáráshoz való jog garanciáit sem tartalmazták, mivel nem volt törvényi szintű biztosíték arra, hogy egyazon alanyt terhelő (egyazon adótartozás megfizetésére kötelezett személy) különböző típusú adótartozásai milyen eljárásban kerülnek érvényesítésre (pl. a társadalombiztosítási köztartozás polgári, míg a személyi jövedelemadó tartozás közigazgatási úton kerül behajtásra). Ennek következtében az adóhatóság teljes, és mérlegelés nélküli diszkrecionális döntésén múlott az, hogy először a közigazgatási eljárásban ügyféli, majd a közigazgatási perben alperesi jogokat gyakorolhat az adó megfizetésére kötelezett, esetleg csak a polgári eljárásban egyfokú rendes jogorvoslat mellett és korlátozott mértékben vitathatta alperesként a köztartozás jogalapját és összegszerűségét.
[43] Az Abh. tehát egyrészt megállapította, hogy az új Art. 2005. július 10-től 2006. december 31-ig hatályos 35. § (3) bekezdésének alkalmazása alaptörvény-ellenes volt, másrészt megállapította az új Art. 35. § (3) bekezdésének alaptörvény-ellenességét és megsemmisítette azt.
V.
[44] 1. A jelen ügyben az Abh.-ban elbírált probléma másik vetülete jelentkezik. Itt az engedményesek kívánják az állami ígérvényre (engedményezésre) építve, az állam által megalkotott jogintézmény rendeltetésszerű, jogállami érvényesülésében bízva érvényesíteni követelésüket. Míg az Abh.-ban az engedményezett követelések mögöttes felelőseinek helyzetét, jogait vizsgálta az Alkotmánybíróság, addig a jelen ügyben olyan panaszosok fordultak a testülethez, akik a mögöttes felelősség érvényesíthetőségében, illetve a konszernjogi felelősségi szabályokban bízva vették meg a köztartozást magában foglaló, engedményezett követeléseket. Az indítványozók ügyében hozott bírói döntések szerint az Art. és a PJE. azért zárta ki a mögöttes felelősség érvényesítését, mert az adóhatóság külön adóigazgatási eljárásban hozott határozatban nem rendelkezett az irányító gazdasági társaság, az ÁPV Rt. mögöttes felelősségéről, így a mögöttes felelőssel szemben külön határozat hiányában az engedményezett követelések nem kerülhettek érvényesítésre.
[45] 2. Az indítványok kapcsán az Alkotmánybíróságnak állást kellett foglalnia: alaptörvény-ellenes-e a régi Art. támadott rendelkezése, és az azt értelmező PJE., mely szerint az engedményes polgári peres eljárásban nem követelheti az adótartozást megfizetését, mivel a mögöttesen felelős személy – az adó megfizetésére való kötelezés hiányában – nem válik az ilyen tartozás kötelezettjévé.
[46] 3. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy alaptörvény-ellenes az a törvényi rendelkezés, mely lehetőséget ad adóigazgatási eljárás lefolytatása nélkül engedményezett követelések polgári úton történő érvényesítésére a mögöttes felelőssel szemben. Ebből értelemszerűen következik, hogy a régi Art. támadott rendelkezése és a PJE. kielégíti az alkotmányossági követelményeket, mert éppen ezen jogszabályhely alkalmazása, illetve a jogegységi értelmezés révén érvényesülnek az Alaptörvényben biztosított alapjogok (tisztességes eljáráshoz való jog, törvényes bíróhoz való jog, jogorvoslati jog). A támadott norma és a PJE. alaptörvény-ellenességének kimondása és a konkrét ügyekben alkalmazásuk kizárása olyan eredményre vezetne, amelyek ellentétesek az Abh.-ban összegzett és kimunkált alkotmányossági követelményekkel.
[47] Nem hagyható figyelmen kívül már az Abh. meghozatalának során felmerült az az érv sem, mely szerint az Abh. rendelkező részében érintett jogszabályi rendelkezések a jogállamiság alkotmányos követelményeit tartalmazó – ezzel összefüggésben a hatóságok általi tisztességes eljáráshoz való jogot, ezen belül többek között a jogorvoslathoz való jogot biztosító – alaptörvényi (alkotmányi) előírásokba ütköztek. Ugyanis mindenkinek, akivel szemben hatósági döntés – jelesül: adóhatározat – születik, joga van ahhoz, hogy ezt a határozatot törvényes közigazgatási eljárásban, ügyféli státusát és jogainak gyakorlását biztosítva hozzák meg, és egyben így rendelkezésére álljon a közigazgatási jogorvoslat igénybevételének lehetősége is. Ez a követelmény a jogállamiság alkotmányos elvéből, Magyarország jogállami minőségének alaptörvényi tételéből önmagában következik. Ezt nem annullálhatja az adótartozásért való mögöttes felelősség ex lege előírása sem. Ez a törvényi felelősség ugyan anyagi jogi alapját képezi a mögöttes felelős adókötelezettségének, de ezt a mögöttes felelőst is megilletik mindazok az ügyféli jogok, melyek mellőzését az Abh. meghozatalát eredményező eljárás indítványozói kifogásolták.
[48] 4. Az indítványozók arra is hivatkoztak, hogy az EJEB a Lánchíd Hitel és Faktor Zrt. kontra Magyarország ügyben 2010. november 2-án hozott ítéletében elmarasztalta Magyarországot az Egyezmény 1. Kiegészítő Jegyzőkönyvének 1. Cikkében foglalt tulajdonhoz való jog sérelme miatt.
[49] Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az említett ügyben a vizsgálat tárgyát a közösség általános érdekeiből fakadó igények és az egyén alapvető jogaiból eredő követelmények egyensúlyának viszonya képezte, eltérően a jelen eljárástól, melynek tárgya az indítványozók által támadott törvényhely és a PJE. alkotmányossága. Az EJEB – 2010-ben befejeződött – hivatkozott eljárása nem vonhatta vizsgálatának körébe azokat a döntése után meghozott Abh. által a támadott törvényhely és PJE. tekintetében megállapított alkotmányossági követelményeket (diszkrimináció tilalma, tisztességes eljáráshoz való jog), melyeknek érvényesítése az államnak nemcsak az Alaptörvényből, hanem nemzetközi kötelezettségvállalásból eredő kötelezettsége. Mindezekből következően a hivatkozott eljárás az Alkotmánybíróság előtti jelen eljárással nem analóg.
[50] 5. Külön hangsúlyozza az Alkotmánybíróság: az Art.-ben szabályozott eljárásnak, hogy a mögöttes felelőssel szemben az Art.-ben előírt módon határozatot kell hozni, nemcsak az az indoka, hogy a mögöttes felelős élni tudjon az Alaptörvényben biztosított jogaival. Nyomatékosan kell figyelembe venni, hogy az adóbevételek az államot megillető bevételek. Az Alaptörvény 36. cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy a központi költségvetésről és az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak tartalmazniuk kell az állami kiadásokat és bevételeket. A (3) bekezdés értelmében a központi költségvetésről szóló törvény elfogadásával az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt az abban meghatározott bevételek beszedésére és kiadások teljesítésére. A 37. cikk (1) bekezdése kifejezetten kimondja, hogy a Kormány a központi költségvetést törvényesen és célszerűen, a közpénzek eredményes kezelésével és az átláthatóság biztosításával köteles végrehajtani.
[51] Ezen alaptörvényi rendelkezéseknek való megfelelés megköveteli, hogy a központi költségvetés bevételét képező adókövetelés esetében, amennyiben az adózó azt nem fizette meg, és tőle nem lehet behajtani, de van a törvény alapján az adótartozásért mögöttesen felelős személy, az adóhatóság határozattal állapítsa meg a mögöttesen felelős személyt. Ez alapján lehet csak célszerűen dönteni arról, hogy az adóhatóság a mögöttesen felelős személlyel szemben – a rendelkezésére álló eszközökkel élve – érvényesíti-e a követelést; vagy mérlegelve a behajtási eljárás kockázatait, az esetleges eredménytelenséget, úgy dönt; hogy a követelést engedményezi.
[52] Amíg adóhatósági határozattal nincs megállapítva a mögöttes felelős személye, nem lehet eleget tenni az Alaptörvényben előírt célszerű, eredményes és átlátható gazdálkodás követelményének. A jelen esetekben egyértelmű, hogy a mögöttes felelős ÁPV Rt.–vel szemben az államot megillető követelés érvényesítése az adóhatóság eszközrendszerével nem ütközött volna akadályba, másként fogalmazva: nem jelentett volna semmiféle kockázatot a követelés behajtása. Viszont a 2 milliárd forintot meghaladó adókövetelés engedményezése 10 millió Ft ellenében joggal vet fel kérdőjeleket a közpénzekkel való felelős gazdálkodás elvének érvényesülését illetően.
[53] 6. Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy az Art. támadott rendelkezése nem üresítette ki a régi Gt. konszernjogi felelősséget megállapító szabályát. Az Art. az államot megillető adókövetelések tekintetében kötötte egy külön hatósági aktus meghozatalához a mögöttes felelősség beálltát. Nem jelent diszkriminációt, ha az állam a saját követelései érvényesítését a saját tulajdonában levő társasággal szemben feltételhez köti. Ez a szabályozás semmiféle hátrányt nem jelent a magánjogi úton létrejött követeléseknek a régi Gt. szabályai alapján történő érvényesítése szempontjából. Az államot megillető adókövetelések ugyanis közjogi jogviszony alapján illetik meg az államot; a magánjogi követelések a másik csoportot alkotják. A közjogi jogviszony alapján létrejött adókövetelés is engedményezhető, azonban ehhez szükséges a mögöttes felelős megállapítása adóhatósági eljárásban, határozattal. Ennek hiányában azonban a mögöttes felelőssel szemben joghatályosan nem jön létre engedményezés, így a régi Gt. konszernjogi szabályainak alkalmazása fogalmilag kizárt. Jóllehet az engedményezésre alapított követelés kötelmi igény, de a joghatás kiváltására alkalmatlan ügylet következtében tulajdonjog alkotmányjogi értelemben vett sérelméről még e jog kiterjesztő értelmezése mellett sem lehet szó. Mindez azonban nem jelentheti azt, hogy a polgári jogi szabályok alapján az adóhatóságnak nem kell helytállnia azon összeg erejéig, amennyiért a követeléseket értékesítette.
[54] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a korábbi Art. – 1998. június 16-tól 2004. január 1-jéig hatályban volt – 25. § (2) bekezdése f) pontja és a PJE. alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványokat elutasította.
Budapest, 2014. október 27.
Dr. Paczolay Péter s. k., |
|||||||||||||
az Alkotmánybíróság elnöke |
|||||||||||||
|
|||||||||||||
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Balsai István s. k., |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k., |
||||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||||
|
|||||||||||||
|
Dr. Juhász Imre s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
||||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||||
|
|||||||||||||
|
Dr. Lévay Miklós s. k., |
Dr. Pokol Béla s. k., |
Dr. Salamon László s. k., |
||||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
előadó alkotmánybíró |
||||||||||
|
|||||||||||||
|
Dr. Stumpf István s. k., |
Dr. Sulyok Tamás s. k., |
Dr. Szívós Mária s. k., |
||||||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||||||
|
|||||||||||||
Dr. Varga Zs. András s. k., |
|||||||||||||
alkotmánybíró |
|||||||||||||
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró különvéleménye
[55] A határozatnak az alaptörvény-ellenesség (és az alkalmazási tilalom) megállapítására irányuló kérelmet elutasító rendelkezéseivel egyetértek, azonban a megsemmisítésre irányuló indítványi elem elutasítását – és így a határozatot magát – az alábbiak miatt nem tudom támogatni.
[56] 1. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság döntésének ki kell terjednie az indítványban – jelen esetben az alkotmányjogi panaszban – foglalt kérelmek mindegyikére (azaz ki kell meríteni a kérelmet). Az Abtv. 52. § (1b) bekezdésének f) pontja szerint akkor tekinthető határozottnak az indítvány, ha az kifejezett kérelmet tartalmaz a jogszabály, jogszabályi rendelkezés vagy a bírói döntés megsemmisítésére, illetve az Alkotmánybíróság döntésének tartalmára. Az alkotmányjogi panasz indítvány az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 25. § (2) bekezdés f) pontja és a 2/2004. Polgári jogegységi határozat (a továbbiakban: PJE.) alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányult.
[57] 2. Az Abtv. szabályait értelmezve megállapítható, hogy a jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmánybírósági eljárás tárgya főszabály szerint valamely hatályos jogszabály lehet [Abtv. 41. § (1) bekezdés]. Az Abtv. azonban lehetővé teszi a már hatályon kívül helyezett jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát is, de csak abban az esetben, ha a támadott jogszabályt a konkrét esetben még alkalmazni kellene [Abtv. 41. § (3) bekezdés]. Hatályon kívül helyezett jogszabály vizsgálata esetén értelemszerűen nincs helye a vizsgált (hatálytalan) jogszabályi rendelkezés megsemmisítésének, az alkotmánybírósági eljárás jogkövetkezménye tehát csak az alaptörvény-ellenesség megállapítása és az alkalmazási tilalom kimondása lehet.
[58] 3. A határozatnak – tekintettel a fentiekben foglaltakra – egyrészt ki kellett volna térnie annak ismertetésére, hogy az indítvány hatályon kívül helyezett jogszabályok (az alábbiakban kifejtettek szerint a jogegységi határozat is jogszabálynak minősül e körben) vizsgálatára irányul, mivel a régi Art. már az indítvány előterjesztésekor sem volt hatályban, a PJE.-t pedig 2014. március 3-án helyezte hatályon kívül az 1/2014. Polgári jogegységi határozat.
[59] Utalni kellett volna továbbá arra, hogy az Abtv. 37. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed a jogegységi határozatok Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára is, amelynek során az eljárásra és a jogkövetkezményekre a jogszabályok felülvizsgálatára vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
[60] Ezt követően az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítani, hogy jelen ügyben az Abtv. 41. § (3) bekezdése alapján csak a hatályon kívül helyezett jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangja vizsgálható, és ezért a megsemmisítésre irányuló kérelem tárgyában az eljárást okafogyottság címén meg kellett volna szüntetni [Abtv. 59. §, 65. §, Ügyrend 64. § (2) bekezdés, 67. § (2) bekezdés e) pont].
Budapest, 2014. október 27.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
I.
[61] A határozat rendelkező részi pontjaival – más indokolással – egyetértek, de azt gondolom, hogy a panaszosok jogsérelmének kompenzációja érdekében mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításának is helye lett volna.
II.
[62] A 3/2014. (I. 21.) AB határozat kellő indok nélküli felülbírálata és „alapjogok” biztosítása állami entitások részére
[63] 1. A határozat többségi Indokolásának V. pontja ([44]–[54] bekezdései) több helyen azt a látszatot kelti, mintha alkotmányos lehetőség lenne az adótartozás polgári jogi úton történő engedményezésére, s annak mindössze az a feltétele, hogy a mögöttes felelőssel szemben az adóhatóság az adó megfizetésére kötelező határozatot hozzon {így különösen az Indokolás [54] bekezdése szerint: „[a] közjogi jogviszony alapján létrejött adókövetelés is engedményezhető, azonban ehhez szükséges a mögöttes felelős megállapítása adóhatósági eljárásban, határozattal”}.
[64] Ezzel szemben a 3/2014. (I. 21.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) kifejezetten kizárta a köztartozások polgári jogi úton való engedményezésének alkotmányosságát, mivel a jogállamiság, a tisztességes hatósági és bírósági eljáráshoz való jog, valamint az egyenlő bánásmód követelménye nem érvényesül ezekben az esetekben. Az Abh. indokolása szerint: „[a]z adóhatóság ugyanis – a közhatalom-gyakorlásra irányadó, fent említett általános és az Alaptörvényből is fakadó indokolási kötelezettséggel ellentétesen – semmilyen normatív szemponthoz nincs kötve akkor, amikor arról dönt, hogy az adott adókövetelésből származó bevételhez vagy annak egy részéhez adóigazgatási eljárásban vagy az adótartozás engedményezése útján jut hozzá. Objektív okok hiányában a mögöttes felelősöket megillető, Art.-n alapuló ügyféli jogok gyakorlása teljesen esetlegessé válik, így a mögöttesen felelős személyek közötti osztályozásra, különbségtételre lehetőséget adó szabályozás önkényes.
[65] Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a fenti következtetéseket az sem befolyásolná érdemben – az igénybe vehető eltérő jogorvoslati fórumrendszerben rendelkezésre álló és eltérő jogorvoslati eszközök miatt (lásd a polgári és közigazgatási jogorvoslati eszközök különbözőségét) –, ha az adóhatóság – az indítványozók által is hiányolt – adó megfizetésére kötelező határozatot hozna vagy hozott volna, mivel önmagában az sem biztosítaná megkülönböztetés-mentesen az adó megfizetésére kötelezett mögöttes felelősök számára az érintett alapjogok, illetve Art.-n alapuló ügyféli jogok gyakorlását.” (Indokolás [66]–[67]).
[66] 2. Ezzel összefüggésben azt is hangsúlyozza a határozat többségi indokolása: ennek az Art.-ban szabályozott eljárásnak (t.i. a mögöttes felelőssel szemben az Art.-ban előírt módon határozatot kell hozni) az egyik indoka az, hogy a mögöttes felelős élni tudjon az Alaptörvényben biztosított jogaival, így többek között a tisztességes eljáráshoz való jogból eredő jogosítványokkal.
[67] Kiemelten fontos rámutatni, hogy a jelen ügy abban a döntő momentumban tér el az Abh.-ban elbírált ügy jogilag releváns körülményeitől, hogy itt a panaszos magánfél polgári jogi engedményezés keretében az adóhatóságtól olyan követelésekhez jutott, amelyek kötelezettje (és jelenlegi jogutódja) kizárólagos állami tulajdonban álló gazdasági társaság, az ÁPV Rt. volt [lásd a tartósan állami tulajdonban maradó vállalkozói vagyon kezeléséről és hasznosításáról szóló 1992. évi LIII. törvény 3. § (1) bekezdését, továbbá az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (a továbbiakban: Ávtv.) 18. § (1) bekezdését]. Az alkotmányjogi panasz benyújtói már csak azért is bízhattak az eredményes jogérvényesítésben, mert az Ávtv. 60. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a]z ÁPV Zrt. 2007. december 31-én megszűnik, jogai és kötelezettségei ezen időponttól az MNV Zrt.-re szállnak. A jogok és kötelezettségek átszállása nem minősül az ÁPV Zrt. által kötött szerződések módosításának. Az ÁPV Zrt.-vel szembeni követelések a jogutódlás szempontjából biztosítékokkal ellátott követeléseknek minősülnek.”.
[68] Az alkotmányosság egyik alaptétele, hogy – leszámítva az autonómiával rendelkező szervezeteket – az állami entitásoknak fogalmilag nincsenek alapjogaik, és – nézetem szerint – vonatkozik ez a kizárólagos állami tulajdonban álló gazdasági társaságokra is, azok alkotmányjogi értelemben ugyanis „állami szervnek” minősülnek {ehhez hasonlóan lásd a 23/2009. (III. 6.) AB határozatot, ABH 2009, 188. és a 3307/2012. (XI. 12.) AB végzést, Indokolás [7]–[9]}.
[69] A fentiek alapján tehát a határozat többségi indokolása – kellő alkotmányos alap, sőt, indokolás nélkül – felülbírálja az Abh. fenti megállapítását, mégpedig úgy, hogy „állami szervnek” biztosít alapjogot, amelynek az eredménye ráadásul az, hogy a panaszos magánfél tulajdonhoz való joga sérül (erről bővebben lásd az Indokolás [90]–[104] bekezdéseit).
III.
[70] A rendes bíróságok és az Alkotmánybíróság viszonya hatalommegosztási szempontból; a költségvetési gazdálkodás célszerűségi oldalának vizsgálata
[71] 1. Álláspontom szerint a határozat többségi indokolása számos olyan megállapítást tesz, amellyel elvonja a rendes bíróságok – az Alaptörvény hatalommegosztási klauzulájából és a 25. cikk (2) bekezdéséből eredő – hatáskörét, illetve olyan célszerűségi kérdésekben foglalt állást, amelynek eldöntése eddig nem tartozott az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
[72] A határozat többségi Indokolásának [53] bekezdése szerint „[a] jelen esetekben egyértelmű, hogy a mögöttes felelős ÁPV Rt.-vel szemben az államot megillető követelés érvényesítése az adóhatóság eszközrendszerével nem ütközött volna akadályba, másként fogalmazva: nem jelentett volna semmiféle kockázatot a követelés behajtása.”
[73] Ugyancsak e bekezdésben a határozat többségi indokolása azt az álláspontot fejti ki, hogy „[j]óllehet az engedményezésre alapított követelés kötelmi igény, de a joghatás kiváltására alkalmatlan ügylet következtében a tulajdonjog alkotmányjogi értelemben vett sérelméről még e jog kiterjesztő értelmezése mellett sem lehet szó. Mindez azonban nem jelentheti azt, hogy a polgári jogi szabályok alapján az adóhatóságnak nem kell helytállnia azon összeg erejéig, amennyiért a követeléseket értékesítette.”
[74] A fenti megállapítások olyan közigazgatási jogi (akadályba ütközött volna-e az érvényesíthetőség), polgári jogi (a helytállási kötelezettség tartalma és terjedelme), illetve célszerűségi kérdésekben való állásfoglalást jelentenek, amelyek megítélése – hatalommegosztási szempontból [lásd az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdését és a 25. cikk (2) bekezdését] – elsősorban a jogvitákban végső soron döntő rendes bíróságok és más állami szervek hatáskörébe tartozik {a célszerűségre lásd legutóbb a 20/2014. (VII. 3.) AB határozatot, Indokolás [250]}, nem pedig az Alkotmánybíróságéba.
[75] 2. A célszerűség kérdése azonban nem csak azzal kapcsolatban merül fel, hogy az adóhatóság, mint a végrehajtó hatalom alá tartozó szerv kockázatosnak minősítette-e a követelést (természetesen az ebben történő döntés sem alkotmánybírósági hatáskör, illetve ezt a mérlegelést lévén, hogy nem lehet alkotmányosan polgári jogi úton adótartozást engedményezni az Abh. kategorikusan kizárta).
[76] A határozat többségi Indokolásának [50] bekezdése kifejezetten felhívja az Alaptörvény 37. cikk (1) bekezdését, amely szerint „a Kormány a központi költségvetést törvényesen és célszerűen, a közpénzek eredményes kezelésével és az átláthatóság biztosításával köteles végrehajtani.” Ebből a rendelkezésből a határozat többségi indokolása azt – az Abh. idézett megállapításával teljesen ellentétes – normatív követelményt támasztja, hogy az adóhatóság határozatot hozzon a mögöttesen felelős személlyel szemben, és ennek alapján döntsön a követelés engedményezéséről.
[77] Újólag hangsúlyozom: az Abh. nem ebből az alaptörvényi rendelkezésből, hanem egyértelműen a jogállamiságból, a tisztességes hatósági és bírósági eljáráshoz való jogból, valamint az egyenlő bánásmód követelményéből vezette le a mögöttes felelőssel szembeni határozathozatal követelményét, és annak biztosítását, hogy az adótartozásból eredő követelést kizárólag közigazgatási, majd bírósági fórumrendszer előtt lehet érvényesíteni (Abh., Indokolás [44]–[79] bekezdései).
[78] Emlékeztetve az Abh.-hoz fűzött párhuzamos indokolásomban foglaltakra: nézetem szerint az Alaptörvény 37. cikk (1) bekezdése elsősorban a Kormánynak címzett alaptörvényi követelmény, olyan kötelezettség, amely teljesítésének vizsgálata nem az Alkotmánybíróság, hanem az Állami Számvevőszék vagy egyéb, nem alkotmányos szervek, így a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal feladat- és hatáskörébe tartozik [Alaptörvény 43. cikk (1) bekezdése; az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 63. § (1) bekezdése], a jelen ügyben az adóengedményezés központi költségvetési vetülete szempontjából releváns alaptörvényi rendelkezés a jogállamiság-klauzula és az N) cikk (Indokolás [98]–[105]).
IV.
[79] Az (ad malam partem) visszaható hatályú normák és precedensek, valamint a 11/2013. (V. 9.) AB határozat indok nélküli figyelmen kívül hagyása
[80] 1. Anélkül, hogy részletesen tárgyalnám a visszaható hatályú normák és precedensek problémáját (például: van-e különbség köztük, és ha igen, akkor különös tekintettel arra, hogy az ügyben támadott PJE. melyik csoportba tartozik), fontosnak tartom kiemelni, hogy a jelen ügyben az alapvető kérdés az, hogy a panaszos folyamatban levő ügyében a támadott Art.-beli szabály és PJE. együttes értelmezése és alkalmazása kizárta a tulajdonjogi igény érvényesítését. Az engedményezéskor ez a helyzet nem állt fenn, nyilván a panaszos ennek tudatában meg sem kötötte volna az ügyletet a kizárólagosan állami tulajdonban álló gazdasági társasággal. A szabályt megfogalmazó, normát alkotó bírói döntések (így a PJE.), a bírói precedensek szükségszerűen visszaható hatályúak (ex post facto természetűek) abban az esetben, ha a jogvitára okot adó eseménykor még nem léteztek. {A precedensek szükségszerűen visszaható hatályára mutatott rá már H. L. A. Hart „[a] jog fogalma” című könyvében (Herbert Lionel Adolphus Hart: A jog fogalma. Budapest, Osiris, 1995, 179.), és ez – mutatis mutandis – az alkotmánybírósági precedensbíráskodásra is irányadó, még akkor is, ha az alkotmánybírósági határozat nem ex tunc hatályú}.
[81] A problémát önmagában nem az okozza, hogy a támadott Art.-beli szabály és a PJE. együttes értelmezése és alkalmazása a panaszos folyamatban levő ügyében visszaható hatállyal történt, hanem az, hogy ez a panaszos magánfél számára hátrányos módon (ad malam partem) történt, és ennek a visszaható hatályú szabályalkalmazásnak az állam a haszonélvezője a panasz tárgyául szolgáló magánjogi vitában, mivel a szabályalkalmazás következményeként megszabadult egy magánjogi (helytállási) kötelezettségétől.
[82] 2. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 11/2013. (V. 9.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.2.) foglalkozott az állam mint közhatalom-gyakorló és tulajdonos elválasztásából eredő egyes alaptörvényi követelményekkel. E döntésében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy a törvényhozó az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény hatályba lépésekor nem alkotott átmeneti rendelkezéseket, és ennek következtében az állami tulajdonban álló erdőingatlanokra bejegyzett vagyoni értékű jogok jogosultjai az ingatlanok forgalomképtelenné nyilvánítása következtében megfelelő biztosíték nélkül maradtak.
[83] A határozat indokolása rámutatott, hogy „[a] piacgazdaság körülményei között következetesen el kell határolni egymástól az állam közhatalmi és tulajdonosi minőségét. A vagyoni viszonyokban az állam tulajdonosként szerepelve a gazdasági élet egyik alanyaként és nem közhatalmi funkciót gyakorló szervezetként jelenik meg, és ennek megfelelően kell minősíteni. Amikor tehát az állam félként magánjogi viszonyokban jelenik meg, a másik (vele szerződő) félhez képest mellérendelt, vele egyenjogú viszonyban van. Ebben az esetben nem élvezhet a közhatalma révén nagyobb védelmet a másik (vele szerződő) félhez képest” (Abh.2., Indokolás [37]).
[84] Az Abh.2. helyesen emelte ki a következőket is: „[j]elen ügy specialitását az adja, hogy a Magyar Államnak mint az ingatlan tulajdonosának és a jelzálogjogot alapító szerződés kötelezettjének a jogalanyisága is elválik egymástól. A Magyar Állam az ingatlan tulajdonosaként »dologi« adós, az állami gazdaság pedig, mint a kölcsönszerződés – és az annak biztosítására alapított jelzálogjog – kötelezettje »személyes« (kötelmi) adós. A kötelezetti pozíció ilyen szétválása azonban nem eredményezi egyik adós tekintetében sem a magánjogi jogalanyiság közjogivá alakulását, sem pedig a kötelezettség alóli szabadulást. A perbeli esetben azonban éppen erről volna szó, ha a Magyar Állam közhatalmi és tulajdonosi minősége összeolvadna, azaz egyazon szerződésben jogalkotó közhatalomként és »magánfélként« is eljárhatna, hiszen ezzel egyoldalúan felboríthatná az egyenjogúság és mellérendeltség magánjogi és a jogbiztonság közjogi (alaptörvényi) követelményét. […]
A Magyar Állam jelen esetben viszont törvényhozóként, közhatalomként eljárva az ingatlanok forgalomképtelenségének törvényi kimondásával mentesült a teljesítési kötelezettség alól azzal, hogy az árverés sikertelenségét – ellehetetlenülését – idézte elő. A törvényi előírás, ami a felek jogviszonyában jelentős módosulást eredményezett, a felektől független külső jogi tényként, közhatalmi aktusként értékelhető.” (Abh.2., Indokolás [38], [43])
[85] Az idézett Abh. a fentieken túlmenően is tett olyan megállapításokat, amelyek figyelembe vétele és alkalmazása – álláspontom szerint – megkerülhetetlen lett volna a mostani esetben is. „Jelen ügyben a jogalkotó az átmeneti szabályok megalkotásának elmulasztásával vagyoni értékű jogokat üresített ki visszaható hatállyal, anélkül, hogy új zálogtárgyról, más biztosítékról, illetve megfelelő fedezetről gondoskodott volna, és ezzel megsértette a vagyoni forgalom biztonságán túlmenően a jogállamiságból levezetett jogbiztonság követelményét is.
Igaz ugyan az a tény, hogy a jelzálogjogok formális törlésére nem került sor, azaz az ingatlan-nyilvántartásban azok továbbra is szerepelnek, azonban értékük »ellentételezése« ezek után kizárólag a zálogkötelezett egyoldalú döntésétől, (akár dologi adósi, akár törvényhozói-közhatalmi) döntésétől függ.
A forgalomképtelenség kimondásával – átmeneti szabályok beiktatásának hiányában – a Magyar Állam törvényhozói, azaz közhatalmi minőségében alkotott olyan szabályt, mellyel a magánfelek közötti viszonyában őt magát, mint tulajdonost (dologi adóst) terhelő kötelezettségét egyoldalúan megszüntette, ezzel súlyos érdek- és vagyoni sérelmet okozva a szerződés teljesítésében bízó, ellenérdekű félnek. Ez sérti a jogbiztonság alaptörvényi követelményét is, amit a törvényhozónak kell orvosolnia.” {Abh.2., Indokolás [43]–[46]].
[86] Nézetem szerint az Abh.2.-ből eredő fenti követelmények alkalmazása is elmaradt a jelen ügyben, amelynek okát egyrészt nem adja a határozat többségi indokolása, másrészt ennek eredményeként a panaszos tulajdoni igénye teljes mértékben kiüresedett (lásd a különvélemény [87]–[101] bekezdéseit).
V.
[87] Az Alaptörvény tulajdonvédelmi klauzulájának és a strasbourgi bíróság ítéletének megfelelő megoldást hozott-e a határozat rendelkező része?
[88] 1. A határozat többségi indokolása – összhangban az ügyben eljárt rendes bíróságok értelmezésével – kötelmi igényként ismeri el a panaszos engedményezésből eredő követelését, ám nem vonja le az ebből eredő következtetést: a panaszost megilleti az Alaptörvény tulajdoni (XIII. cikke szerinti) védelme – hiszen az Alkotmánybíróság működésének kezdete óta a vagyonjogi igényeket, így a kötelmi jogi követelésből eredő igényeket is alkotmányjogi értelemben vett tulajdonként kezelte [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.] –, így őt kompenzáció illeti meg ezen igény teljes mértékű kiüresedése miatt.
[89] Ezen túlmenően a határozat többségi indokolása amellett érvel, hogy az Egyezmény alkalmazása és értelmezése szempontjából el kell határolni a jelen ügyet a strasbourgi bíróság által eldöntött Lánchíd Faktor Zrt. kontra Magyarország ügytől. A határozat többségi indokolása szerint ennek oka, hogy (1) az említett ügyben a vizsgálat tárgyát a – határozat többségi indokolása által közelebbről meg nem határozott – „közösség általános érdekeiből fakadó igények és az egyén alapvető jogaiból eredő követelmények egyensúlyának viszonya képezte”, eltérően a jelen eljárástól, melynek tárgya az indítványozók által támadott törvényhely és PJE. alkotmányossága. A határozat többségi indokolása szerint a strasbourgi bíróság „– 2010-ben befejeződött – hivatkozott eljárása nem vonhatta vizsgálatának körébe azokat a döntése után meghozott Abh. által a támadott törvényhely és PJE. tekintetében megállapított alkotmányossági követelményeket (diszkrimináció tilalma, tisztességes eljáráshoz való jog), melyeknek érvényesítése az államnak nemcsak az Alaptörvényből, hanem nemzetközi kötelezettségvállalásból eredő kötelezettsége. Mindezekből következően a hivatkozott eljárás az Alkotmánybíróság előtti jelen eljárással nem analóg.”
[90] Az alábbiakban amellett érvelek, hogy – álláspontom szerint – az Alaptörvény tulajdonvédelmi klauzulájából (különös tekintettel arra, hogy állami szervnek nem lehetnek alapvető jogai), valamint az strasbourgi bíróság az Alkotmánybíróságra is kötelező fenti döntése helyes értelmezésének (tekintve, hogy a jelen ügy ugyanazt a jogkérdést veti fel, mint a strasbourgi bíróság döntése) az felelne meg, ha az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapított volna meg.
[91] 2. Előrebocsátom: az Alkotmánybíróságnak – minden más állami szervhez hasonlóan – hatásköreinek gyakorlása során figyelemmel kell lennie a nemzetközi jog és a belső jog közötti összhang megteremtésére [Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése]. Ezen túlmenően az Abtv. 46. §-a lehetőséget ad az Alkotmánybíróságnak – ex officio – annak vizsgálatára, hogy a konkrét ügy elbírálásával összefüggésben nem merül-e fel mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség.
[92] 3. Ahogyan az indítványozók is rámutattak, az EJEB a Lánchíd Hitel és Faktor Zrt. kontra Magyarország ügyben 2010. november 2-án hozott ítéletében elmarasztalta Magyarországot az Egyezmény 1. Kiegészítő Jegyzőkönyvének 1. Cikkében foglalt tulajdonhoz való jog sérelme miatt. Az indítványozókhoz hasonlóan a strasbourgi ügyben is a panaszos megszerezte két gazdasági társaságnak az adóhatóság felé fennálló tartozását, mely többségében adó- és társadalombiztosítási tartozásokból állt. Az adós gazdasági társaságok fizetésképtelenné váltak, és ezért a panaszos pert indított az ÁPV Rt. ellen, az ugyanis az alkalmazandó korábbi Gt. 328. §-a szerint mögöttes felelősséget viselt a tartozásokért. Az indítványozók ügyéhez hasonlóan ebben az esetben is a Legfelsőbb Bíróság a PJE.-re figyelemmel értelmezte a régi Art.-t, és arra a következtetésre jutott, hogy a jogvita tárgyát képező köztartozások kikényszerítésének feltétele az lett volna, ha az adóhatóság külön határozatban rendelkezik az ÁPV Rt. mögöttes felelősségéről.
[93] A strasbourgi bíróság hangsúlyozta, hogy egy követelés csak akkor esik a tulajdonjog védelmének tárgyi hatálya alá, ha megfelelően megalapozott ahhoz, hogy bíróság előtt kikényszeríthető legyen. A strasbourgi bíróság ezt az elvet alkalmazva úgy találta, hogy az ügy tárgyát képező engedményezett követelések elég konkrétak voltak ahhoz, hogy tulajdonnak minősüljenek. A testület álláspontja szerint önmagában az, hogy a hazai bíróságok az ügyet a korábbi Art. és a PJE. alapján döntötték el oly módon, hogy az kizárta a panaszos követelésének kikényszeríthetőségét, még nem vonja ki az érintett követeléseket az Egyezmény tárgyi hatálya alól (ahogyan a határozat többségi indokolása is elismeri az engedményezésből eredő jogokat kötelmi igényként).
[94] A strasbourgi bíróság az ügy érdemét tekintve megállapította, hogy az adóhatóság, amikor köztartozásokat engedményezett, belépett a polgári jog területére és rá ezért általánosan az eladóra vonatkozó polgári jogi szabályok érvényesek. Az érintett köztartozások ezután további polgári jogi tranzakciók tárgyai voltak, és az állami tulajdonú ÁPV Rt.-t terhelő mögöttes felelősség normál esetben biztosíthatta volna azok behajthatóságát. A magyar bíróságok azon jogértelmezése, mely az említett köztatozásokat nem tekintette kikényszeríthetőnek, teljesen megfosztotta őket az értéküktől, annak dacára, hogy a panaszosnak jogos várománya volt ezen követelések tekintetében. Az érvényesíthetőség teljes hiánya viszont a panaszos tulajdonjoga aránytalan korlátozásának minősült, az EJEB ezért megállapította az Egyezmény 1. Kiegészítő Jegyzőkönyve 1. Cikkének sérelmét.
[95] 4. Nézetem szerint az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben nincsen oka arra, hogy eltérjen attól a tartalomtól, amelyet az EJEB döntései értelmezés útján az Egyezmény 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. Cikkének tulajdonítottak az ottani engedményezésekkel összefüggésben. Ezek tárgyai olyan adóhatósági követelések voltak, amelyek kötelezettje állami tulajdonú gazdasági társaság közvetlen irányítása alatt állt. Emlékeztetek rá: az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján egyes alapjogok esetében az Alaptörvény ugyanúgy fogalmazza meg az alapjog lényegi tartalmát, mint valamely nemzetközi szerződés, és ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság által nyújtott alapjogvédelem szintje semmiképpen sem lehet alacsonyabb, mint a nemzetközi jogvédelem szintje, így a strasbourgi bíróság által garantált jogvédelmi szint {legutóbb a 36/2013. (XII. 5.) AB határozatban, Indokolás [26]}.
[96] 5. Az Alaptörvény autonóm tulajdon-koncepciójából kiindulva az engedményezett követelések alkotmányjogi értelemben és az Egyezmény értelmében vett tulajdoni igényt keletkeztettek az engedményesek oldalán. Az ellenérték fejében történő engedményezés aktusával – ahogyan arra a strasbourgi testület is rámutatott – az állam képviseletében eljáró adóhatóság belépett a magánjog területére, miközben az állami tulajdonban álló gazdasági társasággal szemben a tulajdoni igény érvényesítését alkotmányossági szempontból egyébként helytálló tartalmú normatív állami aktus, a PJE. megalkotása és a támadott Art.-beli szabállyal való alkalmazása zárta ki. Jelen ügyben tehát azért nem kerülhetne sor a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség és a támadott Art.-beli szabály, valamint a PJE. közötti összhang Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének f) pontja és az Abtv. 42. §-a szerinti megteremtésére, mivel – az Abh.-ból következően – e hatáskör gyakorlásából eredő következmények alkalmazása alaptörvény-ellenes helyzetet teremtene.
[97] 6. Az Alkotmánybíróságnak ugyanakkor figyelemmel kellene lennie arra, hogy a strasbourgi bíróság az Egyezmény alapján olyan, a magyar államot kötelező döntést hozott, amelynek tényállása megegyezik a jelen ügy tényállásával: az alkotmányjogi panaszok benyújtóinak egyezményi és alaptörvényi értelemben vett tulajdonhoz való joga azáltal sérült, hogy normatív állami közrehatás eredményeként tulajdoni igényük érvényesíthetetlenné vált, tartalmában kiüresedett. Az Art. és a PJE. együttes értelmezése és alkalmazása állami oldalról és eredményében kisajátításnak minősült, hiszen az állam mint magánjogi jogalany egyik gazdasági társasága ennek révén kompenzáció nélkül szabadult egy magánjogi helytállási kötelezettségétől (a mögöttes felelősként való helytállásától). Tehát az állam – immunitást biztosítva magának – a kereskedő tógáját önkényesen cserélte fel a fejedelem ornátusára. Ezzel egyrészt nemzetközi szerződésből eredő jogalkotói feladat elmulasztása valósult meg, másrészt az állam nem tett eleget az Alaptörvény XIII. cikkének (1) bekezdésébe foglalt tulajdonvédelmi klauzulából eredő objektív, intézményvédelmi kötelezettségének sem, mivel az indítványozók alkotmányjogi értelemben vett tulajdoni igényeinek érvényesítési feltételei teljes egészében hiányoztak, és ezzel a tulajdonhoz való joguk teljes egészében kiüresedett, a tulajdonosoknak csupán a nudum ius maradt. Mindeközben a hatásukban kisajátító állami normatív aktusok (lásd a „szabályozással történő kisajátítás”, a „regulatory taking” eseteit) nem feleltek meg az Alaptörvény XIII. cikkének (2) bekezdésébe foglalt feltételeknek sem. E rendelkezés alapján kisajátításra csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett kerülhetett volna sor.
[98] Az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra is, hogy Magyarország az Egyezmény alapján vállalta, hogy gondoskodik az egyedi ügyekben felmerült jogsértések orvoslásáról, és, ha szükséges, általános intézkedéseket hoz hasonló jogsértések elkerülése érdekében. A Kormány jelentése szerint az Art.mód. megalkotása elégséges eszköz volt arra, hogy hasonló jogsértések ne következzenek be, és megnyitotta az utat az alkotmányjogi panasz alapjául is szolgáló ügyekben a jogérvényesítésre [lásd az Egyezmény 46. Cikkét; a Kormány jelentését: Action Report of 2 August 2011; a Miniszteri Bizottság határozatát: Resolution CM/ResDH(2012)90]. A Kormány jelentésében foglaltakkal szemben ugyanakkor az Abh.-ban részben alaptörvény-ellenesnek nyilvánított és megsemmisített – és a hatályos Art.-be inkorporált – Art.mód.-nak nem volt visszaható hatálya, rendelkezéseit csak a hatályba lépését követően engedményezett adóhatósági követelésekre lehetett alkalmazni, tehát alkalmatlan volt a korábban engedményezett adóhatósági követelések érvényesítésére, így az alkotmányjogi panaszra okot adó, illetve az azokhoz hasonló ügyekben a jogsérelmek (általános) orvoslására.
[99] 7. Az Abtv. 46. § (1) bekezdése szerint „[h]a az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.” A (2) bekezdés a) és c) pontjai alapján jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztása valósul meg, illetve ha a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos.
[100] Mivel a konkrét esetekben az Egyezmény 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. Cikkének és az Alaptörvény XIII. cikke védelmének hatálya alatt álló, az állam magánjogi jogalanyiságával (mögöttes felelősségével) összefüggő tulajdoni igények – az állam javára történő – kompenzáció nélküli kiüresítése (nudum ius-szá tétele) normatív állami aktusokkal történt, ezért ennek a sérelemnek a reparálása törvényhozási hatáskörbe tartozna.
[101] Erre figyelemmel az Alkotmánybíróságnak – hivatalból eljárva – meg kellett volna állapítania, hogy az Országgyűlés az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdését, XIII. cikkét, valamint az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény 1. Kiegészítő jegyzőkönyv 1. Cikkét sértő, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy nem kártalanította azokat, akik engedményezés keretében az adóhatóságtól olyan követelésekhez jutottak, amelyek kötelezettje állami tulajdonú gazdasági társaság közvetlen irányítása alatt állt, és amelyek érvényesítését az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény – 1998. június 16-tól 2004. január 1-jéig hatályban volt – 25. § (2) bekezdése f) pontja, valamint a felszámolási eljárás során hitelezői igényként bejelentett, a felszámoló által besorolt és visszaigazolt adókövetelésnek az APEH által harmadik személy javára történt engedményezése esetén az adótartozás megfizetésének követeléséről szóló 2/2004. Polgári jogegységi határozat együttes értelmezése és alkalmazása kizárta.
Budapest, 2014. október 27.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
[102] A különvéleményhez csatlakozom:
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Lévay Miklós s. k., |
Dr. Paczolay Péter s. k., |
|||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|||
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/880/2012.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás