3076/2013. (III. 27.) AB határozat

alkotmányjogi panasz elutasításáról

2013.03.27.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában Dr. Holló András, Dr. Balogh Elemér, Dr. Bragyova András, Dr. Kiss László, Dr. Kovács Péter, Dr. Lévay Miklós és Dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével meghozta a következő

h a t á r o z a t o t :

Az Alkotmánybíróság a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 185. § (1) bekezdésének „és elnökhelyettesének” szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja.

I n d o k o l á s

[1] Dr. Erményi Lajos, a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának volt elnökhelyettese alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz.

[2] Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján benyújtott alkotmányjogi panaszában a 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 185. § (1) bekezdésébe foglalt, a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettesére vonatkozó rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását és hatályba lépésére visszaható hatályú megsemmisítését kezdeményezte.

[3] A panaszost a köztársasági elnök – az Alkotmány 48. § (1) bekezdése, valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: régi Bszi.) 69. § (1) bekezdése, illetve 70. § (1) bekezdése alapján a Legfelsőbb Bíróság Teljes Ülésének támogatásával, a Legfelsőbb Bíróság elnökének jelölésére – 155/2009. (XI. 13.) KE határozatában 2009. november 15. napjától hat évre kinevezte a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettesévé. E kinevezés szerint elnökhelyettesi megbízatása 2015. november 15. napjáig szólt. Ezt a megbízatást szüntette meg 2012. január 1-jével a Bszi. támadott 185. § (1) bekezdése azzal, hogy kimondta: a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettesének megbízatása az Alaptörvény hatályba lépésével megszűnik.

[4] A panaszban kifejtett álláspont szerint a vitatott rendelkezés sérti az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdését, XV. cikkének (2) bekezdését és XXVIII. cikkének (7) bekezdését.

[5] Az indítványozó kifejti, hogy a Bszi. 185. § (1) bekezdésében a törvényhozó az elnökhelyettesi megbízatás megszüntetésének olyan módját választotta, amelyet sem a régi Bszi. nem ismert, s a jövőre nézve a Bszi. sem ismer el. A tisztséget konkrétan betöltő elnökhelyettes eltávolításának e módja szerinte több okból is sérti a jogállamiság elvét. Álláspontja alátámasztására hivatkozik az Alkotmánybíróság gyakorlatára, amelyet a ciklusokon átívelő megbízatású vezető tisztségviselők megbízatásának a kinevezésben meghatározott időtartam lejárta előtt törvényi rendelkezéssel való megszüntetésével összefüggésben alakított ki. [7/2004. (III. 24.) AB határozat, az 5/2007. (II. 27.) AB határozat, valamint a 183/2010. (X. 28.) AB határozat] Rámutat az indítvány arra is, hogy a Bszi. hatályba lépése előtt létrejött jogviszonyba való beavatkozás sérti a visszamenőleges jogalkotás tilalmát is. Az indítványozó kifejti, hogy az ítélkezési tevékenység tekintetében a Kúria a Legfelsőbb Bíróság jogutódja. A Bszi. hatálybalépésével azontúl, hogy az elnevezése változott, a Kúria szervezetében, feladataiban és ezzel együtt az elnökhelyettes jogi helyzetében nem következtek be olyan jelentős változások, amelyek az elnökhelyettes megbízatásának megszüntetését indokolnák.

[6] Az elnökhelyettesi megbízatás ex lege megszűntetése – a panaszos álláspontja szerint – sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot, mert kizárja azt, hogy az érintett a döntés ellen jogorvoslattal éljen.

[7] A Bszi. 187. § úgy rendelkezik, hogy a 2012. január 1. napját megelőzően kinevezett bírósági vezetők megbízatása – a 185. § (1) bekezdésben foglalt kivétellel – a kinevezésben meghatározott időtartamra szól. A Bszi. tehát különbséget tesz a bírósági vezetők között, a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettese hátrányára, amelynek az indítványozó álláspontja szerint alkotmányos indoka nincs. A Bszi. 185. § (1) bekezdésének az elnökhelyettes megbízatásának megszűnésére vonatkozó szabálya így sérti az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség követelményét is.

II.

[8] Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését:

[9] 1) Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:

„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”

„XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”

„XXVIII. cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”

[10] 2) A Bszi. vitatott szabálya:

„185. § (1) Az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak (a továbbiakban: OIT) és tagjainak, az OIT elnökének, a Legfelsőbb Bíróság elnökének és elnökhelyettesének, valamint az OIT Hivatala hivatalvezetőjének és hivatalvezető-helyettesének megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.”

III.

[11] Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az eljárás alapjául szolgáló beadvány megfelel-e az alkotmányjogi panasszal szemben az Alaptörvény, valamint az Abtv. által támasztott követelményeknek.

[12] 1. Az indítványozó saját ügyében jár el. Az Abtv. 51. § (3) bekezdés harmadik mondata szerint a jogi szakvizsgával rendelkező személy saját ügyében jogi képviselő nélkül is eljárhat. Az indítványozó kúriai tanácselnök, a Legfelsőbb Bíróság volt elnökhelyettese, így külön bizonyítás nélkül is megállapítható, hogy saját ügyében jogi képviselő nélkül is jogosult eljárni.

[13] 2. A panasz megfelel az Abtv. 52. § (1) bekezdésében az indítványokkal szemben támasztott tartalmi követelményeknek.

[14] Az indítványozó a panaszban megjelöli az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést. Pontosan megjelöli a vitatott jogszabályi rendelkezést és azt, hogy a vitatott szabály mely Alaptörvényben szabályozott jogát sérti. Részletesen indokolja a vitatott szabály alaptörvény-ellenességét. Álláspontja szerint a Bszi. vitatott szabálya sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, a XV. cikk (2) bekezdését és a XXVIII. cikk (7) bekezdését. A panasz kifejezett kérelmet tartalmaz az alaptörvény-ellenesnek ítélt szabály megsemmisítésére.

[15] 3. Az Abtv. 30. § szerint az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján benyújtott panaszt a vitatott jogszabály hatályba lépésétől számított 180 napon belül kell benyújtani. A Bszi. 2012. január 1-jén lépett hatályba. A panasz 2012. február 7-én – tehát a törvényi határidőn belül – érkezett az Alkotmánybírósághoz.

[16] 4. Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26–27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti feltételeket.

[17] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése a panasz tartami feltételeit a következőképpen határozza meg:

„(2) Az (1) bekezdéstől eltérően, az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha

a) az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és

b) nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.”

[18] A panaszban vitatott szabály szerint a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettesének megbízatása ex lege szűnt meg. A törvény érintett rendelkezése egyedi ügyben, meghatározott személy vezetői megbízatásának megszűnéséről döntött, a panaszolt jogsérelem tehát közvetlenül a törvényi szabályozás alapján, bírói döntés nélkül következett be. E döntés ellen jogorvoslatnak helye nincs.

[19] Panasszal az élhet, akinek Alaptörvényben biztosított jogát az egyedi ügyben alkalmazott, illetőleg hatályosuló jogszabályi rendelkezés sérti. Azaz a panasz befogadhatóságának feltétele az érintettség, nevezetesen az, hogy panaszos által alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabály a panaszos személyét, konkrét jogviszonyát közvetlenül és ténylegesen érintő rendelkezést állapít meg, s ennek következtében a panaszos alapjogai sérülnek. Az indítványozó a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettese volt, akinek vezetői megbízatása a vitatott törvényi szabály alapján 2012. január 1-jén megszűnt. Így közvetlen és tényleges érintettsége nem vitatható.

[20] A panasz alapvető jelentőségű alkotmányossági kérdést érint. Az Alkotmánybíróság már több határozatában állást foglalt abban a kérdésben, hogy alkotmányosnak tekinthető-e egyedi vezetői megbízatásoknak – a kinevezésben meghatározott határidő lejárta előtt – törvényben történő megszüntetése [7/2004. (III. 24.) AB határozat, 5/2007. (II. 27.) AB határozat, 183/2010. (X. 28.) AB határozat]. E határozataiban – eltérő indokok alapján – alkotmányellenesnek ítélte ezt a jogalkotási gyakorlatot, illetőleg állást foglalt abban a kérdésben, hogy az ilyen törvényi rendelkezés mely feltételek mellett tekinthető alkotmányosnak. Erre tekintettel alkotmányjogi jelentőséggel bír az, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezései alapján is állást foglaljon e törvényhozási gyakorlat alkotmányosságáról. Így a panasz az Abtv. 29. §-ában szabályozott követelménynek is megfelel.

IV.

[21] Az Alkotmánybíróság három – az indítványban is felhívott – határozatában vizsgálta a ciklusokon átívelő, határozott időtartamú vezetői megbízatások idő előtt, törvénnyel való megszüntetésének alkotmányosságát.

[22] 1. Elsőként a 7/2004. (III. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.1.) a köztársasági elnök indítványa alapján „a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról” szóló, az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján elfogadott törvény 38. §-ának alkotmányosságát vizsgálta. A törvény 38. § (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a törvény hatályba lépésének napján a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: PSzÁF) hivatalban lévő elnökének és elnökhelyettesének megbízatása és köztisztviselői jogviszonya megszűnik.

[23] E határozatában – az Országgyűlés szervezetalakítási szabadságára, valamint arra tekintettel, hogy a PSzÁF a határozat meghozatalakor Kormány alá rendelt államigazgatási szerv volt, jogállását nem az Alkotmány szabályozta – az Alkotmánybíróság nem ítélte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétesnek önmagában azt, hogy törvény egyedi döntésben rendelkezett a hivatalban levő vezetők elmozdításáról, mert a szervezet átalakításának következtében – az addig egyszemélyi felelős vezetés alatt álló PSzÁF-t a támadott törvény testületi vezetésű szervvé alakította át – maga az elnöki, elnökhelyettesi tisztség szűnt meg. Döntése során tekintettel volt arra is, hogy a PSzÁF a határozat meghozatalakor kormány alá rendelt államigazgatási szerv volt, jogállását nem az Alkotmány szabályozta, így átszervezése az Országgyűlés szervezetalakítási szabadsága körébe tartozó kérdés volt. A vitatott szabályozás alkotmányellenességét a jogbiztonság sérelme alapján azért állapította meg, mert az új szervezeti modell felállásáig terjedő átmeneti időben nem volt biztosított a szervezet rendeltetését jelentő hatósági feladatok ellátásának folyamatossága. E határozatában az Alkotmánybíróság különbséget tett az Alkotmányban nevesített tisztségviselők, az alkotmányos szervek vezetői és a Kormány alárendeltségében működő szervek vezetői között. Rámutatott arra, hogy „[a]z Alkotmányban nevesített tisztségviselők (pl. köztársasági elnök, alkotmánybírák, Állami Számvevőszék elnöke, Legfelsőbb Bíróság elnöke, legfőbb ügyész) ciklusokon átívelő megbízatási időtartama a demokratikus jogállam működésének olyan biztosítéka, amely az ügyek vitelének folyamatosságához fűződő érdeken túlmutat.

Más a helyzet azonban a kormányzati alárendeltségben működő szervek vezetői esetében, minthogy ezen szervek létrehozása nem alkotmányos kötelezettség, a már létrehozott szervek megszüntetésére vagy átalakítására is lehetőség van. A elnöke, de több más országos hatáskörű szerv vezetője esetében a kormányzati ciklusváltástól elszakított megbízatási időtartam csupán a szakmai munka, a hatósági tevékenység folyamatosságát, zökkenőmentességét segíti elő. Ebből következően a hatéves megbízatási időtartam megváltoztatása sem lenne alkotmányellenes.” (ABH 2004, 98, 111–112.)

[24] 2. Az 5/2007. (II. 27.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.2.) alkotmányellenesnek ítélte a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény 85. § (10) bekezdését, amely a Magyar Energia Hivatal elnökének és elnökhelyettesének határozott időre szóló jogviszonyát szüntette meg a megbízatási idő lejárta előtt. Az Alkotmánybíróság e határozatban kifejtett álláspontja szerint a vizsgált konkrét jogviszonyt törvényi rendelkezéssel megszüntető aktus sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. E határozatában két indok alapján állapította meg a jogállamiság sérelmét. Egyrészt – mivel a törvény egyedi döntéssel korábban létrejött jogviszonyokba avatkozott be – megállapította a visszamenőleges jogalkotás tilalmának megsértését. A visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával kapcsolatban hivatkozott az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatra, amely rámutatott: „[k]övetkezetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatályba léptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.” (ABH 1994, 316, 324.)

[25] Másrészt – a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatban kifejtett – jogalkotói hatalommal való visszaélés tilalmára hivatkozással állapította meg a vitatott rendelkezés alkotmányellenességét. „[M]ivel a joggal való visszaélés tilalmának forrása az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely intézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel.” [31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240, 245–246.]

[26] Az Alkotmánybíróság az Abh.2.-ben a fenti megállapításra hivatkozással rámutatott arra: „a jogalkotás diszfunkcionális, ha a jogalkotó normatív szabályozási tárgykörben (s kétségkívül ilyennek minősül a Hivatal elnöke és elnökhelyettese megbízatási jogviszonyának tartama) egyedi döntést hoz. […] Ha a jogalkotó a hatályos jogszabály alkalmazását, vagy a jogszabály normatív módon történő módosítását kerüli meg az egyedi döntés jogszabályi formába öntésével, a megoldás visszaélésszerűvé válik. A konkrét jogviszonyokat ezzel a módszerrel megszüntető jogszabályi rendelkezés [itt: a GET. 85. § (10) bekezdése] tartalmában jogalkalmazói (munkáltatói egyoldalú jognyilatkozatot helyettesítő) aktus, amely ellen viszont (tekintettel a jogszabályi formára) az érintettek jogorvoslattal nem élhetnek.

Az állami vezetők határozott tartamú megbízatási jogviszonya idejének lerövidítésére csak a törvényben meghatározott objektív vagy szubjektív okok (lemondás, halál, illetőleg összeférhetetlenség megállapítása, továbbá valamely nevesített felmentési jogcím alkalmazása, valamint a megbízatásra közvetlenül kiható egyéb ok, így például szervezet-átalakítás) alapján kerülhet sor.

Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a GET. 85. § (10) bekezdése szerinti egyedi esetre szabott, jogszabályi formába öltöztetett döntés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvének szerves részét képező jogbiztonságot.” (ABH 2007, 120, 126.)

[27] 3. A 183/2010. (X. 28.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.3.) az Alkotmánybíróság ugyancsak a köztársasági elnök indítványa alapján megállapította, hogy a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés által 2010. július 5-én elfogadott törvény (a továbbiakban: Törvény) 2. § (1) bekezdésének második mondata alkotmányellenes. A Törvény 1. §-a új szabályokat alkotott a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) elnöke, valamint elnökhelyettesei megbízatásának megszűnéséről. E körben az elnökhelyettesi megbízatás megszűnésének új eseteként szabályozta azt, hogy megszűnik az elnökhelyettes megbízatása akkor, ha az elnök megbízatása a kinevezési időtartam lejárta miatt szűnik meg. A 2. § (1) bekezdésének alkotmányellenesnek ítélt második mondata kimondta, hogy a Törvény rendelkezéseit a hatálybalépésekor érvényben levő kinevezésekre is alkalmazni kell. E szabályozás a Törvény hatálybalépésekor hivatalban levő elnökhelyettesek megbízatását a kinevezésükben meghatározott idő előtt megszűntette. Az új megszűnési jogcím alkalmazása fennálló jogviszonyokra visszaható hatállyal gyakorlatilag egyedi döntést öltöztetett jogszabályi formába. E határozatában utalt arra is, hogy a GVH jogállása – a Kormánytól független autonóm államigazgatási szervként való megszervezése – az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében szabályozott versenyszabadság védelmét szolgálja és a GVH elnöke, elnökhelyettesei, valamint a Versenytanács tagjai megbízatásának a kormányzati ciklusváltásoktól való elszakítása a GVH autonómiáját védő garanciarendszer részét képezi.

[28] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság sérelme alapján megállapította a szabályozás alkotmányellenességét.

[29] Mindazonáltal az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a korábban elbírált három ügy és jelen ügy között lényeges különbségek vannak. A korábbi döntések esetében Kormány alá rendelt, illetőleg a Kormánytól független államigazgatási szervek határozott időre kinevezett tisztségviselői vezetői megbízásának határozott időtartam lejárta előtti törvény általi megszűntetéséről volt szó, jelen esetben pedig az igazságszolgáltatás szervezeti rendszerébe tartozó szerv vezető tisztségviselője vezetői megbízásának a megszűntetéséről. Nem elhanyagolható különbség az a tény sem, hogy a korábban vizsgált ügyek közül két esetben a szabályozás következményeként az érintett vezetők közszolgálati jogviszonya – nem csak a vezetői megbízatása – szűnt meg, míg a most vizsgált esetben a panaszos bírói szolgálati jogviszonyát a támadott norma nem szüntette meg, csak vezetői beosztását.

[30] 1. A panaszban kifogásolt törvényi rendelkezés önálló államhatalmi ág, az igazságszolgáltatás szervezeti rendszerébe tartozó olyan szerv vezető tisztségviselőjének megbízatását szüntette meg, amelynek jogállását az Alaptörvény szabályozza.

[31] A Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettese az igazságszolgáltatás egyik vezető tisztségviselője volt, akinek megbízatásáról az Alkotmány 48. § (1) bekezdése rendelkezett. Az Alkotmány e szabálya úgy szólt, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettesét a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A régi Bszi. 69. § (1) bekezdése alapján a kinevezés határozott időre, 6 évre szólt. A hatalommegosztás Alkotmányban kialakított rendszerének eleme volt az, hogy az Alkotmány a legfelső bírói fórum vezetőinek kinevezését kiemelte a bírósági vezetők kinevezésének általános rendjéből és a vezetői megbízatásukról való döntést egy másik hatalmi ág, az elnök esetében az Országgyűlés, az elnökhelyettes tekintetében pedig az államfő, a köztársasági elnök hatáskörébe utalta. Az igazságszolgáltatás, mint az államszervezeten belül elkülönült hatalmi ág önállóságának egyik alkotmányos garanciáját jelentette, hogy a régi Bszi. a bírósági vezetők vezetői megbízatásának időtartamát a törvény a Kormány megbízatásától eltérő, kormányzati cikluson átnyúló határozott időtartamban határozta meg.

[32] Az Alaptörvény és a Bszi. a vezetők kinevezésének ezt a rendjét a Kúria tekintetében is fenntartotta. Az Alaptörvény a Kúria elnökhelyettesének kinevezéséről és felmentéséről nem rendelkezik, de a Bszi. a Kúria elnökhelyetteseinek megbízatásáról is korábbiaknak megfelelő szabályozást tartalmaz. A Bszi. 128. § (1) bekezdése szerint a Kúria elnökhelyetteseit a Kúria elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és megbízatásuk a 127. § (1) bekezdése alapján határozott időre, 6 évre szól. E szabályozásnak megfelelően az elnökhelyettesi megbízatás megszűnésének megállapítása, egyoldalú állami aktussal való megszüntetése, a felmentés is államfői hatáskör [ld.: 176/1991. (IX. 4.) KE határozat].

[33] A régi Bszi. 73. §-a, illetőleg az új Bszi. 138. §-a alapján a bírósági vezetői tisztség alapvetően a határozott idő elteltével szűnik meg. De megszűnhet korábban is: lemondással, közös megegyezéssel, a bírói tisztség megszűnésével és abban az esetben, ha a vezetői vizsgálat a vezető alkalmatlanságát állapítja meg, felmentéssel.

[34] 2. Az Alkotmánybíróság korábban kialakult gyakorlatát figyelembe véve megállapítható, hogy a testület bizonyos feltételek fennállása esetén nem tartotta önmagában alkotmányellenesnek azt a törvényhozói megoldást, amely a határozott tartamú vezetői megbízások idejét jogalkotás útján rövidítette le. Így az Alkotmánybíróság az Abh.2.-ben kimondta: „Az állami vezetők határozott tartamú megbízatási jogviszonya idejének lerövidítésére csak a törvényben meghatározott objektív vagy szubjektív okok (lemondás, halál, illetőleg összeférhetetlenség megállapítása, továbbá valamely nevesített felmentési jogcím alkalmazása, valamint a megbízatásra közvetlenül kiható egyéb ok, így például szervezet-átalakítás) alapján kerülhet sor” (ABH 2007, 120, 126.). Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a szervezet-átalakításon túl még az adott szervezet funkcióinak, azaz feladat- és hatásköreinek jelentősebb megváltozása is megalapozhat, indokolttá tehet törvényhozói beavatkozást, hiszen a hivatalban lévő vezető kiválasztásánál értelemszerűen nem lehettek tekintettel a megváltozott kompetenciákból adódó alkalmassági, megfelelőségi szempontokra, ugyanakkor nem zárható ki, hogy az új funkciók ellátása más szemléletű, felkészültségű, szakmai előélettel és gyakorlattal rendelkező személyt igényel.

[35] Ennek alapján ebben az ügyben az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy az Alaptörvény hatálybalépésének következtében történt-e olyan, a legfőbb bírói fórumot érintő szervezeti, hatásköri változás, amely az elnökhelyettes megbízatásának határidő előtti megszüntetését indokolja.

[36] A Legfelsőbb Bíróság elnevezése Kúriára változott. Az Alaptörvény és a Bszi. gyökeresen átalakította a bírósági rendszer központi igazgatását. Az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseinek (a továbbiakban: Aár.) 11. cikke szervezetileg és személyileg elválasztotta egymástól az ítélkezési tevékenység szakmai és a bírósági szervezet szervi igazgatását. Kimondja, hogy a Legfelsőbb Bíróság, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács és elnöke jogutódja az ítélkezési tevékenység tekintetében a Kúria, a bíróságok igazgatása tekintetében – sarkalatos törvényben meghatározott kivétellel – az Országos Bírósági Hivatal elnöke. Az igazságszolgáltatási szervezet központi igazgatásának erre az átalakítására tekintettel mondja ki az Aár. 11. cikkének (2) bekezdése, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnöke, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöke és tagjai megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik. Az Aár.-nak ez a szabálya – annak ellenére, hogy az elnökhelyettes megbízatását az Alkotmány rendezte – nem tartalmaz rendelkezést az elnökhelyettes megbízatásának megszűnéséről.

[37] Az Alaptörvény és a Bszi. hatálybalépésével változott, kiszélesedett a Kúria feladat- és hatásköre. A Kúria új hatásköröket kapott. Közvetlenül az Alaptörvény rendelkezései alapján hatáskörébe került a helyi önkormányzatok rendeletei feletti törvényességi kontroll gyakorlása, valamint az eljárás akkor, ha a helyi önkormányzat törvényben szabályozott jogalkotási kötelezettségét elmulasztja. A Bszi. pedig önálló fejezetben szabályozza a Kúria önkormányzati tanácsára vonatkozó normákat, továbbá az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás és a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása miatti nemperes eljárás részletes szabályait.

[38] Kiszélesedett a Kúria feladat- és hatásköre a jogalkalmazás egységének biztosításában. A jogegységi határozat elfogadása mellett a Kúria feladata az elvi bírósági határozatok és elvi bírósági döntések közzététele és a jogerősen lezárult ügyek alapján a joggyakorlat elemzése.

[39] Azzal, hogy a Kúria egyik fő feladatává vált a joggyakorlat egységének biztosítása, a Kúria elnökének felelősségi körébe került a Kúria belső igazgatása mellett az igazságszolgáltatás egészét érintően, az ítélkezési gyakorlat figyelemmel kísérésének, továbbfejlesztésének, egységesítésének szakmai vezetése is.

[40] A Bszi. az egységes bírósági jogalkalmazás elősegítéséről szóló önálló fejezetében a régi Bszi.-hez képest jóval részletesebben, mélyre hatóbban szabályozza a régi Bszi.-ben részben már meglévő feladatokat és megállapít jelentős új feladat- és hatásköröket mind a bírói szervezet, mind pedig a vezető tisztségviselők számára. Ebben az eljárásban addig, amíg a régi Bszi. két esetben említette a Legfelsőbb Bíróság elnökét, addig a hatályos Bszi. tizenhárom konkrét feladat- és hatáskör címzettjeként jelöli meg a Kúria elnökét vagy elnökhelyettesét. Így az ítélőtábla elnökének a Kúria elnökét kell tájékoztatnia, ha a vezetése vagy felügyelete alatt álló bíróságok valamelyikén elvi jelentőségű döntés született, elvi kérdésben ellentétes gyakorlat alakult ki, vagy ellentétes elvi alapokon nyugvó jogerős határozatokat hoztak, a törvényszék elnökének, kollégiumvezetőjének, a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium kollégiumvezetőjének közigazgatási és munkaügyi ügyekben ugyanilyen tájékoztatási kötelezettsége van közvetlenül a Kúria elnöke részére. Az elvi bírósági döntés közzétételét a Kúria elnökénél kell javasolni, az OBH elnöke a Kúria elnökénél kezdeményezi jogegységi eljárás lefolytatását.

[41] A Kúria elnöke határozza meg minden évben a joggyakorlat elemző csoport által vizsgálandó tárgyköröket és ő nevezi ki – vizsgálati tárgykörönként – a csoport vezetőjét és tagjait is. Amennyiben a vizsgálat eredményeként jogalkotás kezdeményezése válik szükségessé, ezt a Kúria elnöke kezdeményezheti az OBH elnökénél. A Kúria elnöke kezdeményezi az elvi közzétételi tanácsnál a feltételeknek megfelelő bírósági határozat elvi bírósági döntésként való közzétételét. A Kúria elnökének javaslatára le kell folytatni a jogegységi eljárást, jogegységi tanácsot pedig – az elnökhelyettes, a kollégium vezetője vagy helyettese mellett – a Kúria elnöke vezethet. Olyan jogegységi tanács elnöke, amely több szakágú jogegységi tanács kompetenciáját érintő ügyben dönt, csak a Kúria elnöke vagy elnökhelyettese lehet. Amennyiben a jogegységi eljárás célja valamely korábban meghozott jogegységi határozat megváltoztatása vagy hatályon kívül helyezése, illetve a joggyakorlat továbbfejlesztése érdekében szükséges elvi kérdés eldöntése, az ügyet tárgyaló jogegységi tanács elnöke csak a Kúria elnöke vagy elnökhelyettese lehet.

[42] A felsorolt, jelentősen kibővült feladatkör tekintetében a Bszi. 123. § (2) bekezdése kimondja, hogy „a Kúria elnökhelyettese a Kúria elnökét […] teljes jogkörrel helyettesíti.” Ebből nyilvánvaló, hogy a bírósági szervezetrendszer átalakítása nem csupán a Kúria elnökének, hanem közvetve az elnökhelyettesnek a feladatkörét is jelentős mértékben érinti. A teljes jogkörű helyettesítésből – amely az elnök bármely okból történő akadályoztatása esetén (ami bármikor előfordulhat), illetőleg ha a tisztség nincs betöltve – az is következik, hogy az elnök és helyettese között állandó és szoros munkakapcsolat kell, hogy legyen. A helyettesítési jogkörön túlmenően a Bszi. 123. § (2) bekezdése értelmében az elnökhelyettes „ellátja a bíróság szervezeti és működési szabályzata szerint hatáskörébe utalt feladatokat.” Ez a törvényi felhatalmazás lehetővé teszi, hogy a Kúria elnökének a törvényben részletezett feladatköre egyes elemeit az elnökhelyettes folyamatosan ellássa, és ezzel az elnököt tehermentesítse.

[43] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a bírósági szervezetrendszer teljes körű átalakítása, a Kúria és elnökének feladat és hatásköreit érintő jelentős változások az elnök jogi helyzetét nagymértékben módosították a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettesének kinevezése idején fennállott helyzethez képest. Mindezek természetszerűleg jártak együtt az elnökhelyettesi funkció, feladat és hatáskör változásaival.

[44] Ezeknek a változásoknak a tükrében fokozott jelentősége van annak a bizalmi viszonynak, melyet az elnökhelyettes kinevezésére vonatkozó korábbi alkotmányi és a jelenlegi törvényi szabályok kifejezésre juttatnak.

[45] Következésképpen az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a korábbi vezetői megbízatás határidő előtti törvényi megszűntetéséhez ezek a változások kellő indokul szolgálnak.

[46] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a panaszt elutasította.

Budapest, 2013. március 19.

Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke

			Dr. Balogh Elemér s. k.,						Dr. Balsai István s. k.,
						alkotmánybíró					alkotmánybíró

	Dr. Bragyova András s. k.,							Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
						alkotmánybíró					alkotmánybíró

				Dr. Holló András s. k.,						Dr. Kiss László s. k.,
						alkotmánybíró					alkotmánybíró

				Dr. Kovács Péter s. k.,			Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
						alkotmánybíró					alkotmánybíró

				Dr. Lévay Miklós s. k.,						Dr. Pokol Béla s. k.,
						alkotmánybíró					alkotmánybíró

		Dr. Salamon László s. k.,							Dr. Stumpf István s. k.,
						alkotmánybíró					alkotmánybíró

				Dr. Szalay Péter s. k.,					Dr. Szívós Mária s. k.,
					előadó alkotmánybíró						alkotmánybíró

Dr. Holló András alkotmánybíró
különvéleménye

[47] Az alkotmányjogi panasz elutasításával nem értek egyet.

[48] 1. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján vizsgálnia kellett volna, és meg kellett volna állapítania a vitatott szabály alkotmányellenességét az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság alapján.

[49] Az indítványozó panaszát az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján nyújtotta be, amely feltételeit tekintve, megegyezik az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (régi Abtv.) 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasszal.

[50] Az Alkotmánybíróságnak a régi Abtv. 48. §-a alapján, az Alkotmánnyal összefüggésben kialakított gyakorlata az volt, hogy az alkotmányjogi panaszokat csak valamely Alkotmányban biztosított jog sérelemére való hivatkozás esetén bírálta el érdemben. A jogbiztonság követelményének sérelmére való hivatkozást alapvetően két esetben, a visszaható hatályú jogalkotásra és a felkészülési idő hiányára alapított indítványok esetén vizsgálta (összefoglalóan: 1140/D/2006. AB végzés, ABH 2008, 3578, 3580.).

[51] Az Alaptörvény hatályba lépését követően a 3062/2012. (VII. 26.) AB határozatában vizsgálta ezt a kérdést, és korábbi gyakorlatának fenntartása mellett foglalt állást az Alkotmánybíróság akkor, amikor kimondta, hogy az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból levezetett, a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára alapított panaszt érdemben vizsgálja (Indokolás [89]–[91]).

[52] 1.1. Az Alkotmánybíróság több – a határozat által is felhívott – határozatában vizsgálta a ciklusokon átívelő, határozott időtartamú egyedi vezetői megbízatások idő előtt, törvénnyel való megszüntetésének az alkotmányosságát.

[53] Az Alkotmánybíróság e határozataiban rámutatott arra, hogy ez a jogi megoldás két okból is sérti az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságot. Egyrészt ellentétes a jogállamiság elvével – joggal való visszaélést jelent – az, hogy a törvényhozó alaptörvényi felhatalmazás nélkül egyedi ügyekben dönt, törvényben rendelkezik egyedi jogviszonyok megszüntetéséről, másrészt ez a jogi megoldás sérti a jogbiztonságot, mert a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik.

[54] Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a végrehajtó hatalom részét képező, a Kormány alá rendelt, illetőleg a Kormánytól független államigazgatási szervek határozott időtartamra kinevezett vezetőinek megbízatását a határozott időtartam lejárta előtt megszüntető törvényi szabályok alkotmányosságát vizsgálta. Olyan szervek vezető tisztségviselőinek vezetői megbízatását érintő törvényi rendelkezés alkotmányosságáról ítélt, amelyek jogállásáról az Alkotmány nem rendelkezett, így amelyek jogállásáról, szervezetéről az Országgyűlés szervezetalakítási szabadsága körében szabadon dönthetett.

[55] 1.2. Álláspontom szerint a jelen ügyben a jogállamisággal összefüggésben az alkotmányossági probléma másként merül fel. A panaszban kifogásolt törvényi rendelkezés önálló államhatalmi ág, az igazságszolgáltatás szervezeti rendszerébe tartozó, olyan szerv vezető tisztségviselőjének megbízatását szüntette meg, amelynek jogállását az Alaptörvény szabályozza.

[56] A Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettese az igazságszolgáltatás egyik vezető tisztségviselője volt, akinek megbízatásáról az Alkotmány 48. § (1) bekezdése rendelkezett. Az Alkotmány e szabálya úgy szólt, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettesét a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A kinevezés a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: régi Bszi.) 69. § (1) bekezdése alapján határozott időre, 6 évre szólt. A hatalommegosztás Alkotmányban kialakított rendszerének eleme volt az, hogy az Alkotmány a legfelső bírói fórum vezetőinek kinevezését kiemelte a bírósági vezetők kinevezésének általános rendjéből és a vezetői megbízatásukról való döntést egy másik hatalmi ág, az elnök esetében az Országgyűlés, az elnökhelyettes tekintetében pedig az államfő, a köztársasági elnök hatáskörébe utalta. Az igazságszolgáltatás, mint az államszervezeten belül elkülönült hatalmi ág önállóságának egyik alkotmányos garanciáját jelentette, hogy a régi Bszi. a bírósági vezetők vezetői megbízatásának időtartamát a kormány megbízatásától eltérő, kormányzati cikluson átnyúló határozott időtartamban határozta meg.

[57] Az Alaptörvény és a Bszi. a vezetők kinevezésének ezt a rendjét a Kúria tekintetében is fenntartotta. Az Alaptörvény a Kúria elnökhelyettesének kinevezéséről és felmentéséről nem rendelkezik, de a Bszi. a Kúria elnökhelyetteseinek megbízatásáról is korábbiaknak megfelelő szabályozást tartalmaz.

[58] Az Alaptörvény 25. cikkének (7) bekezdése arra hatalmazza fel az Országgyűlést, hogy sarkalatos törvényben határozza meg a bíróságok szervezetének és igazgatásának részletes szabályait. Az Alaptörvény a bíróságokkal kapcsolatosan jogi szabályozásra, általános magatartási szabályok megállapítására ad hatáskört. A parlamentnek – a Kúria elnökének az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés e) pontjában szabályozott kinevezésén túl – nincs felhatalmazása arra, hogy a bírósági szervezettel kapcsolatos egyedi ügyekben döntést hozzon. A Bszi. 185. § (1) bekezdésében az Országgyűlés nem jogot alkotott, hanem egyedi döntést hozott, konkrét jogviszony megszüntetéséről döntött azzal, hogy a Legfelsőbb Bíróság hivatalban levő elnökhelyettesének határozott időre szóló vezetői megbízatását, a kinevezésben foglalt időtartam lejárta előtt – a törvény erejénél fogva – megszüntette. Ezzel a döntésével az Országgyűlés felülvizsgálta, megváltoztatta a köztársasági elnök 155/2009. (XI. 13.) KE határozatát. A köztársasági elnök hatáskörébe tartozó kérdésben döntött, és ezzel beavatkozott egy a Bszi. hatályba lépése előtt, 2009-ben létrejött konkrét jogviszonyba.

[59] Következetes alkotmánybírósági gyakorlat alakult ki abban a tekintetben, hogy valamely jogszabályi rendelkezés nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba [visszaható hatályú jogalkotás tilalma] ütközőnek, ha azt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezését – erre irányuló kifejezett előírás szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.].

[60] Az Alkotmánybíróság ezt a gyakorlatát az Alaptörvény hatályba lépését követően is irányadónak tekinti {ld.: 3062/2012 (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [89]; 32/2012. (VII. 4.) AB határozat, Indokolás [51].}

[61] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az, hogy az Országgyűlés a kinevező okiratban meghatározott határidő letelte előtt megszüntette a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettesének vezetői jogviszonyát, a jogviszony tartalmának visszaható hatályú módosítását jelenti.

[62] Álláspontom szerint a legfőbb bírói szerv vezető tisztségviselőjének a tisztségéből ilyen módon történő eltávolítása az Alaptörvényben kialakított hatalommegosztás garanciarendszerének gyengítését jelenti és a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik, így sérti az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét.

[63] 2. Az indítványozó a panaszában azzal is érvelt, hogy az alkotmányellenes törvényi rendelkezés alkalmazása következtében az Alaptörvény XXVIII. cikkének (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való joga sérült azáltal, hogy a döntést törvényi formában fogadta el az Országgyűlés, így vezetői megbíztatásának egyoldalú állami aktussal való megszüntetése ellen a jogorvoslat lehetősége nem biztosított.

[64] Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben rámutatott arra, hogy „[a] jogviszonyokat ezzel a módszerrel megszüntető jogszabályi rendelkezés […] tartalmában jogalkalmazói (a munkáltatói egyoldalú jognyilatkozatot helyettesítő) aktus, amely ellen viszont (tekintettel a jogszabályi formára) az érintettek jogorvoslattal nem élhetnek.” (ABH 2007, 120, 126.)

[65] A régi Bszi. 74/A. § (2) bekezdése, valamint a Bszi. 140. § (2) bekezdése, abban az esetben, ha a bírósági vezető vezetői jogviszonya egyoldalú állami döntéssel, felmentéssel (ld.: Bszi. 140. § (1) bekezdésében szabályozott vezetői alkalmatlanság miatti felmentés) szűnik meg, lehetőséget ad arra, hogy az érintett jogorvoslatért forduljon a szolgálati bírósághoz. A törvényi forma kizárja a jogorvoslat lehetőségét, így az érintett vezető jogorvoslathoz való joga sérült.

[66] 3. A panasz elutasítását a többségi határozat – az Abh.1-ben alkalmazott megoldásra figyelemmel – azzal indokolja, hogy az igazságszolgáltatás szervezetében, a Kúria feladat- és hatáskörében, valamint a Kúria elnökének személyében beállott Alaptörvényen alapuló változások kellő alkotmányos indoknak tekinthetők ahhoz, hogy a törvényhozó törvényben döntsön a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyettese vezetői megbízatásának határidő előtti megszűnéséről.

[67] Az igazságszolgáltatás szervezetének, a Kúria feladat- és hatáskörének, valamint az elnök személyének az Alaptörvényben, az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseiben, és a Bszi.-ben szabályozott változása az elnökhelyettes jogi helyzetét alapvetően nem érintette. Az elnökhelyettesi státus nem szűnt meg. Az elnökhelyettes a régi Bszi. alapján is csak a Legfelsőbb Bírósággal kapcsolatos igazgatási feladataiban helyettesítette a Legfelsőbb Bíróság elnökét, az OIT elnöki teendők körére ez a helyettesítési jogkör nem terjedt ki. Az elnökhelyettes helye a legfőbb bírói szerv szervezetén belül nem változott. A Bszi. 123. § (2) bekezdése az elnökhelyettes feladat- és hatáskörét a régi Bszi. 65. §-ában foglaltakkal azonosan határozza meg:

„123. § (2) A Kúria elnökhelyettese a Kúria elnökét akadályoztatása esetén – ideértve azt az esetet is, ha a tisztség nincs betöltve, kivéve a 115. § (4) bekezdését – teljes jogkörrel helyettesíti, és ellátja a bíróság szervezeti és működési szabályzata szerint hatáskörébe utalt igazgatási feladatokat.”

[68] Így, azok – a határozatban megjelölt – szervezeti, feladat- és hatáskörbéli változások, amelyek a panasz elutasításának alapjául szolgáltak, álláspontom szerint nem elegendőek ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság nyilvánvaló alaptörvény-ellenesség megállapításától eltekintsen.

[69] Megjegyzem: az, hogy bírói tisztéből való felmentése jogellenességének megállapítása iránt – a panaszos keresete alapján – bírói eljárás van folyamatban, nem jelentheti akadályát a jelen panasz érdemi elbírálásának. Abban a perben a bíróság egy munkajogi jogvitában a szolgálati jogviszony megszüntetésének törvényességét vizsgálja. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott panasz közjogi, alkotmányossági probléma elbírálására irányul. Az alkotmányellenesség megállapítása és az alkotmányellenesnek ítélt rendelkezés megsemmisítése nem szükségképpen vezet az eredeti állapot helyreállításához. Az Abtv. 45. § (3) bekezdése alapján a megsemmisítés jogkövetkezménye általános szabályként az, hogy „[a] jogszabály megsemmisítése […] nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.”

Budapest, 2013. március 19.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró