23/2013. (IX. 25.) AB határozat

a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény 14. § (1) és (2) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, további rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány elutasításáról, valamint alkotmányjogi panaszok elutasításáról és visszautasításáról

2013.09.25.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panaszok tárgyában – dr. Dienes-Oehm Egon és dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balogh Elemér, dr. Bragyova András, dr. Kiss László, dr. Kovács Péter és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény 14. § (1) és (2) bekezdése alaptörvény-ellenes, ezért azokat megsemmisíti.

A megsemmisített törvényi rendelkezések e határozatnak a Magyar Közlönyben történt közzétételét követő napon vesztik hatályukat.

2. Az Alkotmánybíróság a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény 3. § (2) bekezdés b) pontja, 4. § (1)–(4) bekezdései, 5. § (1)–(2) bekezdései, (3) bekezdés c) pontja és (4) bekezdése, 18. § (1) bekezdésében a „4. § (2) bekezdése szerinti csökkentés nélküli” szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat és indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény 14. § (3)–(7) bekezdései, valamint 17. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

4. Az Alkotmánybíróság a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvénnyel összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alapörvény-ellenesség megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában az eljárást megszünteti.

5. Az Alkotmánybíróság a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény 2. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

I n d o k o l á s

[1] 1.1. Elsőként jogi képviselőjük útján 13 volt országgyűlési képviselő fordult alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz.

[2] Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján indítványozták a korhatár előtti nyugdíjak megszűnéséről, a korhatár előtti öregségi ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény [a továbbiakban: Knymt.] 1. § c) pontjának ci) alpontjára tekintettel annak megállapítását, hogy a 4. § (1) bekezdés b) pontjának „a (2) bekezdés szerint számított és” szövegrésze, a 4. § (2)–(4) bekezdése, valamint a 18. § (1) bekezdésének „a 4. § (2) bekezdése szerinti csökkentés nélküli” szövegrésze ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, II. cikkével, XIII. cikkével, XV. cikkének (1) és (2) bekezdésével, valamint a XIX. cikkben foglaltakkal. A támadott rendelkezéseket hatálybalépésükre visszamenőlegesen kérték megsemmisíteni, illetve ex nunc hatályú megsemmisítés esetére kérték annak megállapítását, hogy a megsemmisített rendelkezések az alkotmányjogi panaszt benyújtók ügyeiben nem alkalmazhatóak.

[3] Az indítványozók álláspontja szerint alapvető jogukat érinti a támadott szabályozás az Alaptörvény szociális biztonságot garantáló rendelkezésével összefüggésben. A Knymt. 4. § (2) bekezdése értelmében az országgyűlési képviselők javadalmazásáról szóló 1990. évi LVI. törvény 2012. január 1-jét megelőzően hatályos rendelkezései alapján megállapított öregségi nyugdíjban részesülő, az öregségi nyugdíjkorhatárt be nem töltött személy számára járó öregségi nyugdíjat csökkentett összegben kell meghatározni. 2012. január 1-jétől a személyi jövedelemadó mértékével csökkentett összeget, mint korhatár előtti ellátást kapják. A változásról határozatot az egyes érintettekre nézve nem hoztak, a törvény közvetlenül hatályosult, mert továbbfolyósításról rendelkezett.

[4] Az indítványozók ezzel kapcsolatban úgy vélik, hogy a jogalkotó a csökkentés mértékének meghatározásakor önkényesen nem járhatott volna el. A Knymt. viszont éppen ezt tette, hiszen a nyugdíj biztosítási elemével semmilyen összefüggésben nem álló személyijövedelemadó-kulcsnak megfelelő arányban rendeli csökkenteni a nyugdíj összegét, függetlenül az életkortól, a szolgálati időtől vagy más, a nyugdíjszámításban releváns szemponttól. Mindez ellentétes a tulajdonhoz való joggal és a jogállamiságból fakadóan a jogbiztonság követelményével.

[5] A fenti sérelmeken túlmenően az indítványozók a diszkrimináció tilalmába való ütközést is állították. Ennek keretében arra hivatkoztak, hogy valamennyi, a tevékenységüket főállásban ellátó képviselők számára (legyenek azok országgyűlési képviselők vagy európai parlamenti képviselők, illetve polgármesterek) az általánosnál alacsonyabb nyugdíjkorhatárt állapítottak meg az egyes jogállási törvények. E szabályozás indoka szerintük az volt, hogy a nyugdíjkorhatárhoz közel álló személyek számára a pályamódosítás méltánytalan terhet jelentett volna. A Knymt. 4. § (2) bekezdése éppen azért diszkriminatív, mert kizárólag az országgyűlési képviselők esetében írja elő az ellátás összegének csökkentését. Ez az ésszerű indok nélküli különbségtétel sérti az Alaptörvény XV. cikkében foglaltakat. További diszkriminációnak tartják az indítványozók, hogy míg a „szolgálati járadékosok” (azok a személyek, akik 2012. január 1-jétől korábbi szolgálati nyugdíjuk helyett szolgálati járandóság ellátásban részesülnek) 57 éves korukig kapnak csökkentett összeget, addig a volt országgyűlési képviselőknél az öregségi korhatár eléréséig érvényesül a csökkentés. Végezetül arra is rámutattak, hogy míg az előrehozott öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött személyeknél általános szabály a korábbi ellátási összeg változatlanul hagyása más jogcímen (korhatár előtti ellátás) történő kifizetés mellett, addig a volt országgyűlési képviselő az ugyanolyan jogcímen folyósított ellátást csökkentett összegben kapja.

[6] 1.2. A későbbiekben ugyanazon jogi képviselő útján, az 1.1. pont alatt ismertetett, azzal egyező tartalommal még további két volt országgyűlési képviselő nyújtott be alkotmányjogi panaszt.

[7] 2.1. Öt magánszemély jogi képviselőik útján azonos tartalmú, de külön-külön benyújtott alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz.

[8] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján indítványozták a Knymt. 5. § (1), (2) és (4) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapítását és a támadott rendelkezések megsemmisítését. Véleményük szerint a szolgálati nyugdíj szolgálati járandósággá való átalakítása ellentétes az Alaptörvény XIII. cikkével és XV. cikk (2) bekezdésével.

[9] Utaltak arra, hogy a XIII. cikk szigorú szabályokat tartalmaz a tulajdonhoz való jog védelmével kapcsolatban. A kötelező járulékfizetésből szerintük személyes és előre meghatározott igény származik, ezért a szolgálati nyugdíj szerzett jogként illeti meg őket, a megszerzett jogosultságot pedig igazságtalanságra hivatkozva nem lehet elvonni. Úgy vélik, hogy a járulék fejében járó szolgáltatás, mint szerzett jog megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása alapjogi sérelmet okoz.

[10] A hátrányos megkülönböztetéssel összefüggésben elsőként arra mutatnak rá, hogy míg rájuk nézve korlátozást vezet be a támadott szabályozás, addig az általános öregségi nyugdíjra jogosultak tulajdonhoz való joga érintetlen marad. További megkülönböztetésnek tekintik, hogy míg a 2011. december 31-ig 57. életévüket betöltött személyek szolgálati nyugdíjasok maradhattak, addig az ennél fiatalabbaknak csak szolgálati járandóságot folyósítanak. Ez a fajta megkülönböztetés szerintük azért önkényes és ezáltal alaptörvény-ellenes, mert a vonatkozó törvényi előírások összevetése után nem állapítható meg az egységes – mindenkire irányadó – hivatásos szolgálati felső korhatár.

[11] 2.2. A későbbiekben jogi képviselőik útján, illetőleg ügyvédek saját jogon a 2.1. pont alatt ismertetett, azzal egyező tartalommal további 27 magánszemély összesen 19 alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz.

[12] 2.3. Egy indítványozó alkotmányjogi panaszában a Knymt. 3. § (2) bekezdés b) pontját, 5. § (1) bekezdését, illetve (3) bekezdés c) pontját támadta az Alaptörvény II. cikke, XV. cikk (2) bekezdése és XIX. cikk (4) bekezdése alapján. Előadása szerint az első két említett rendelkezésben a jogalkotó önkényesen határozta meg a születési évekhez kötött feltételt, mely nem áll összhangban a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) szerinti öregségi nyugdíjkorhatárral. Kifogásolta a hátrányos megkülönböztetést az állománynak az életkorukra tekintettel rendelkezési állományba helyezett hivatásos tagjai (akik teljes, személyi jövedelemadóval nem csökkentett összegű öregségi nyugdíjnak megfelelő illetményre jogosultak) és a hivatásos állományba már nem tartozó személyek között. Az 5. § (3) bekezdés c) pontját azért tartotta diszkriminatívnak, mert az indokolatlan megkülönböztetést tesz az önkéntes tartalékosok között. Mulasztásban megnyilvánuló alapörvény-ellenesség megállapítását is kérte az Alkotmánybíróságtól a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvénnyel (a továbbiakban: Hjt.) összefüggésben a B) cikk (1) bekezdése alapján. Ezt az indítványi kérelmét azonban utóbb visszavonta.

[13] 3.1. Két magánszemély jogi képviselőik útján azonos tartalmú, de külön-külön benyújtott alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz.

[14] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján indítványozták a Knymt. 4. § (1), (2) és (4) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapítását és a támadott rendelkezések megsemmisítését. A hivatkozott jogszabályi rendelkezések körében a 4. § (1)–(3) bekezdéseit jelölték meg. Ugyanakkor érintettségük csak a 4. § (1) bekezdése körében szabályozott, a korhatár előtti ellátás általános szabályait tartalmazó rendelkezés tekintetében áll meg.

[15] Véleményük szerint a számukra korábban megállapított korengedményes öregségi nyugdíjnak [ld. Knymt. 1. § c) pont ce) alpontja] korhatár előtti ellátássá átalakítása (ekként való továbbfolyósításának közvetlenül hatályosuló törvényi elrendelése) ellentétes az Alaptörvény XIII. cikkével, XV. cikk (2) bekezdésével, valamint a XIX. cikk (1) és (4) bekezdésével. Konkrét rendelkezés megjelölése nélkül utaltak még a jogállamiság elvére, a jogbiztonság követelményére, valamint a szerzett jogok védelmére is. Kifejtették, hogy az ellátás összegszerűségének változatlanul hagyása ellenére a korhatár előtti nyugellátási forma a jelenlegi ellátásnál jóval biztonságosabb volt, törvény alapján megszerzett jogaik védelmét sokkal nagyobb mértékben biztosította.

[16] 3.2. A későbbiekben még egy, jogi szakvizsgával rendelkező magánszemély a 3.1. pont alatt ismertetett, ahhoz hasonló tartalmú alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz.

[17] A Knymt. 4. § (1) bekezdésén túlmenően a 2. § (4) bekezdését is támadta, de erre a – tartalmában utaló rendelkezésre – indokolást az indítvány nem tartalmaz.

[18] Az alkotmányjogi panaszos a korhatár előtti ellátással kapcsolatban az Alaptörvényen belül a XIII. cikkre, valamint a XV. cikk (2) bekezdésére hivatkozott. A hátrányos megkülönböztetés körében szerinte az alapvető kérdés a következő: van-e olyan legitim cél, amelynek érvényre juttatása más módon nem érhető el, csak úgy, hogy az általános öregségi nyugdíjra jogosultak és az 1950. évben vagy azt követően született korengedményes nyugdíj-jogosultak között – a tulajdonhoz való jogukkal összefüggésben – a törvényi szabályozás különbséget tesz.

[19] 4. A fentebb ismertetett alkotmányjogi panaszokat benyújtó magánszemélyeken túlmenően az alapvető jogok biztosa (a továbbiakban: alapjogi biztos) is az Alkotmánybírósághoz fordult a Knymt. ügyében.

[20] Az Abtv. 24. § (2) bekezdésében meghatározott jogkörében az alapjogi biztos utólagos normakontroll-kérelmében indítványozta a Knymt. 4. § (2) és (3) bekezdéseinek, továbbá az 5. § (2) bekezdés első mondatának, illetőleg (4) bekezdésének, valamint a 17. § (2) bekezdésének megsemmisítését, mivel azok szerinte ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (jogállamiság elve). Indítványozta ezeken túlmenően a Knymt. 14. §-ának megsemmisítését is, mert ez a szabályozás álláspontja szerint sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, a XIX. cikkét (szociális biztonsághoz való jog), valamint a VI. cikk (2) bekezdését (személyes adatok védelméhez való jog).

[21] A felhívott jogszabályi rendelkezések Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára irányuló határozott kérelmén túlmenően az alapjogi biztos az Alkotmánybíróság figyelmébe ajánlotta annak vizsgálatát, hogy a Knymt.-ben meghatározott új szabályozási koncepció bevezetése során érvényesültek-e a jogállamiság elvéből következő bizalomvédelemre vonatkozó alkotmányossági követelmények, vagy jogalkotói mulasztás áll-e fenn.

[22] Az alapjogi biztos tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy közel 30 magánszemély, valamint két társadalmi szervezet beadványban kérte a Knymt. Alaptörvénnyel való összhangja vizsgálatának kezdeményezését. A beadványozók szerint a támadott törvény egésze, illetőleg egyes rendelkezései nem felelnek meg a jogállamiság elvének és a jogbiztonság követelményének, ellentétesek a szerzett jogok védelmével és számos alapjogot sértenek. A beadványokban elsősorban a korábbi szolgálati nyugdíjak járandósággá alakítását és megadóztatását, valamint a szolgálati járandóság szünetelésének és megvonásának lehetőségét kifogásolták.

[23] Az alapjogi biztos a beadványokban jelzett alkotmányossági problémákat áttekintve arra a következtetésre jutott, hogy a Knymt. elfogadásával, illetve egyes rendelkezéseivel kapcsolatban súlyos alkotmányossági aggályok merülnek fel.

[24] 4.1. Indítványát az alábbiak előrebocsátásával indokolta:

[25] Álláspontja szerint a szolgálati járandóság személyi jövedelemadóval történő csökkentése érinti ugyan a költségvetést, de kizárólag annak bevételi oldalát, s ezen túlmenően a felülvizsgálat nem vonná maga után a költségvetési gazdálkodás jelentős mértékű módosítását. Ezért úgy véli, hogy az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésének az Alkotmánybíróság hatáskörét korlátozó szabálya erre az ügyre nem terjed ki.

[26] A Knymt. rendelkezéseit a korábbi szabályozással összevetve, az alapjogi biztos arra a következtetésre jutott, hogy jelentősen, rövid időn belül, az új jogszabályi környezetre való felkészülést lehetővé tevő szabályok hiányában változtak a korhatár előtti ellátások jogszabályi keretei. Az új ellátási formákról az alapjogi biztos szerint megállapítható, hogy az elnevezésükben történt változtatás ellenére – tartalmukat, funkciójukat, hatásukat tekintve – ténylegesen nyugellátásnak minősülnek. A Knymt. 2. § (2) bekezdése is a nyugellátással, nyugdíjjal azonos fogalmi körbe tartózóként kezeli ezeket az új jogintézményeket. Az alapjogi biztos erre vonatkozóan utalt arra az alkotmánybírósági gyakorlatra, miszerint valamely ellátást alkotmányossági szempontból nem elnevezése, hanem tartalma alapján kell megítélni. Ebből következően indítványát a szolidaritási elemből fakadóan a szerzett jogok védelemben részesítésre kívánta alapozni. Hivatkozott arra, hogy a szerzett jogok védelme a jogállamiság legfontosabb részét képező jogbiztonság alapján áll fenn.

[27] A korhatár előtti öregségi nyugdíjak alapvető szabályait megváltoztató törvényi rendelkezéseknek az alapjogi biztos szerint eleget kell tenniük a bizalomvédelemből fakadó követelményeknek. Ezzel összefüggésben felhívta az Alkotmánybíróság figyelmét a jogalkotói mulasztás kérdésének vizsgálatára amiatt, hogy az új ellátási rendszer megfelelő garanciákat tartalmaz-e a bevezetés időszerűségére, az átmenet biztosítására.

[28] 4.2. A támadott törvény egyes rendelkezéseit érintően az alábbi részletes indokolást adta indítványa alátámasztására:

[29] 4.2.1. A Knymt. 4. § (2) bekezdését (a volt országgyűlési képviselők a személyi jövedelemadó összegével csökkentett ellátást kapnak) azért tartja az alapjogi biztos alaptörvény-ellenesnek, mert a B) cikk (1) bekezdésével ellentétesen von el szerzett jogot. Szerinte ugyanis a biztosítás szabályai alapján számított nominális nyugdíj sérthetetlen: sem egyedi döntéssel, sem jogalkotással a nyugdíjösszeg nem csökkenthető. Úgy véli, e körbe vonandó a nyugdíjat terhelő közterhek súlyosítási tilalma is, mert a szerzett jogok védelme szempontjából ugyanazon megítélés alá esik a nyugdíj összegének csökkentése, mint a nyugdíjat terhelő új elvonás megállapítása.

[30] 4.2.2. A Knymt. 14. § (1)–(2) bekezdésével összefüggésben, vagyis a szolgálati járandóság folyósításának szüneteltetése kapcsán az alapjogi biztos mindenekelőtt hangsúlyozta, hogy a rendelkezés büntetőjogi szankció, olyan „mellékbüntetés”, amelyet minden esetben alkalmazni kell, ha az érintett meghatározott bűncselekményeket elkövetett. Utalt arra, hogy a szolgálati járandóság nem ex gratia juttatás, hanem biztosítási alapon járó juttatás, funkcióját tekintve nyugellátás. amelyre a jogosultnak törvényen alapuló alanyi joga van.

[31] A kifogásolt rendelkezés nem teszi a szünetelés feltételévé, hogy az elkövető cselekménye összefüggjön akár szolgálati jogviszonyával, akár a szolgálati járandósággal. Az alapjogi biztos erre hivatkozva úgy véli, hogy önkényes az a szabályozás, amely meghatározott bűncselekmények elkövetése automatikus jogkövetkezményeként határozza meg a folyósítás szüneteltetését. Szerinte ugyanis a korábbi biztosítási jogviszony fennállását feltételező szolgálati járandóság a nyugellátási szabályok alapján jár szabadságvesztés (előzetes letartóztatás) idejére is. Az alapjogi biztos szerint az ezt figyelmen kívül hagyó rendelkezés sérti a szociális biztonsághoz való jogot.

[32] A Knymt. 14. §-ának további rendelkezéseit adatvédelmi szempontból tartotta aggályosnak az alapjogi biztos arra tekintettel, hogy a szüneteltetési szabályozás megsemmisítésével megszűnik az a legitim cél, amely alapján személyes adat, és különösen a bűnügyi személyes adat kezelése, továbbítása, azzal kapcsolatos bármilyen adatkezelési művelet végzése jogszerű lenne. A bűnügyi nyilvántartó szerv, a központi személyügyi nyilvántartást kezelő szerv, valamint a nyugdíjmegállapító, illetőleg nyugdíjfolyósító szerv közötti adattovábbítás így csupán a készletező adatkezelést szolgálja, vagyis a személyes adatok általános, egyedi cél nélküli korlátozása nem felel meg az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglaltaknak.

[33] 4.2.3. Végezetül az alapjogi biztos kitér a Knymt. által szabályozott és megállapított ellátások megszüntetésének szabályozására is. Szerinte indokolatlan korlátozás mutatkozik abban, ha a jogosult „feketén dolgozik”, ellátása megszüntetését helyezi kilátásba a Knymt. 17. §-a. Ezzel összefüggésben arra utal, hogy a jogállamiság elvéből következően valamely jogszabály megsértéséért nem alkalmazható olyan szankció, amely nincs összefüggésben az elkövetett jogsértéssel. A Knymt. alapján járó juttatás és a bejelentés nélküli foglalkoztatásból fakadó adóelkerülés között a legtávolabbi összefüggés sem mutatható ki. Az alapjogi biztos szerint ez a fajta szabályozás negatív értékítéletet tartalmaz, amelynek a puszta léte nem hatalmazhatja fel a jogalkotót a szerzett jog oltalma alatt álló nyugellátás szankcióként történő elvonására.

[34] 5. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a panaszok és az indítvány benyújtását követően a Knymt. egyes vizsgált rendelkezései módosultak. A felvetett alkotmányossági kérdéseket ezek a változások azonban érdemben nem befolyásolják, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az elbíráláskor hatályos rendelkezések tekintetében folytatta le.

II.

[35] 1. Az Alaptörvénynek az indítványokban hivatkozott rendelkezései:

„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”

„II. cikk Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”

„VI. cikk [...] (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.”

„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.

(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”

„XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.

(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”

„XIX. cikk (1) Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.

(2) Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.

(3) Törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthatja.

(4) Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő. Törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja.”

[36] 2. A Knymt. indítványozók által támadott, elbíráláskor hatályos rendelkezései:

„2. § (4) Ha e törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, a korengedményes nyugdíj és a helyébe lépő korhatár előtti ellátás folyósítására és megszüntetésére, valamint a munkáltató fizetési kötelezettségére és a visszatérítésre az öregségi nyugdíjra vonatkozó szabályokon túl a korengedményes nyugdíjazásról szóló 181/1996. (XII. 6.) Korm. rendelet és a korengedményes nyugdíjba vonulás lehetőségének meghosszabbításáról szóló 283/2009. (XII. 11.) Korm. rendelet 2011. december 31-én hatályos rendelkezéseit is megfelelően kell alkalmazni.”

„3. § (2) 2012. január 1-jétől – a 2012. januári nyugdíjemelés mértékével növelt összegben – öregségi nyugdíjként kell továbbfolyósítani

[...]

b) az 1954. évben vagy azt megelőzően született, szolgálati nyugdíjban részesülő személynek a szolgálati nyugdíja csökkentések nélküli teljes összegét,

[...]

az öregségi nyugdíj szüneteltetésére vonatkozó szabályok figyelembevételével.”

„4. § (1) 2012. január 1-jétől – a 3. § (2) bekezdés c) pontja szerinti eset, a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény 49/B. § (2) bekezdése szerinti eset és az előadó-művészeti szervezetek támogatásáról és sajátos foglalkoztatási szabályairól szóló 2008. évi XCIX. törvény 43/A. § (2) bekezdése szerinti eset kivételével – az 1950. évben vagy azt követően született,

a) az 1. § c) pont ca)–ch) alpontja szerinti korhatár előtti öregségi nyugdíjban részesülő személynek a korhatár előtti öregségi nyugdíját a 2012. januári nyugdíjemelés mértékével növelt összegben,

b) az 1. § c) pont ci) alpontja szerinti korhatár előtti öregségi nyugdíjban részesülő személynek a korhatár előtti öregségi nyugdíját a (2) bekezdés szerint számított és a 2012. januári nyugdíjemelés mértékével növelt összegben,

korhatár előtti ellátásként kell továbbfolyósítani az 5. alcímben foglaltak figyelembevételével.

(2) Az 1. § c) pont ci) alpontja szerinti korhatár előtti öregségi nyugdíj helyébe lépő korhatár előtti ellátás továbbfolyósított összegét úgy kell meghatározni, hogy a jogosultnak 2011 decemberére járó, az 1. § c) pont ci) alpontja szerinti korhatár előtti öregségi nyugdíj havi összegét csökkenteni kell a személyi jövedelemadó mértékével.

(3) Ha a személyi jövedelemadó mértéke megváltozik, a (2) bekezdés szerint csökkentett korhatár előtti ellátás folyósított összegét módosítani kell.

(4) Ha a (2) bekezdés szerint csökkentett korhatár előtti ellátásban részesülő személy a személyi jövedelemadóról szóló törvényben meghatározott családi kedvezmény igénybevételére, illetve – a jogosultat megillető családi kedvezmény – megosztással történő érvényesítésére jogosult vagy összevont adóalapba tartozó jövedelem szerzése esetén jogosult lenne, de a családi kedvezmény az összevont adóalapba tartozó jövedelem adóalapja terhére – házastárssal, élettárssal megosztva sem – nem vagy csak részben érvényesíthető, az állami adóhatóság igazolása alapján a családi kedvezményre vagy annak adóalap-kedvezményként nem érvényesíthető részére az adó mértékével megállapított összeg a korhatár előtti ellátás (2) bekezdés szerinti csökkentésével szemben érvényesíthető.

5. § (1) 2012. január 1-jétől – a 3. § (2) bekezdés c) pontja szerinti eset kivételével – az 1955. évben vagy azt követően született, szolgálati nyugdíjban részesülő személynek a szolgálati nyugdíját a (2) és (3) bekezdés szerint számított és a 2012. januári nyugdíjemelés mértékével növelt összegben szolgálati járandóságként kell továbbfolyósítani az 5. alcímben foglaltak figyelembevételével.

(2) A szolgálati járandóság továbbfolyósított összegét úgy kell meghatározni, hogy a jogosultnak 2011 decemberére járó szolgálati nyugdíj havi összegét – a (3) bekezdésben foglalt kivételekkel – csökkenteni kell a személyi jövedelemadó mértékével. A szolgálati járandóság összege nem csökkenhet

a) a 2012. január 1-jét megelőzően hatályos szabályok alapján csökkentett összegben folyósított szolgálati nyugdíj esetén a 2011. december 31-én hatályos kötelező legkisebb munkabér 150 százalékának a szolgálati nyugdíj – 2012. január 1-jét megelőzően hatályos szabályok szerinti – csökkentési mértékének megfelelően csökkentett összege alá,

b) a 2012. január 1-jét megelőzően hatályos szabályok alapján teljes összegben folyósított szolgálati nyugdíj esetén a 2011. december 31-én hatályos kötelező legkisebb munkabér 150 százaléka alá,

ha a jogosult 2011 decemberére járó szolgálati nyugdíjának havi összege ezt az összeget meghaladta.

(3) A (2) bekezdés alapján nem csökkenthető a szolgálati járandóság összege, ha

[...]

c) a jogosult önkéntes tartalékos szerződést kötött, a szerződés megkötését követő hónap első napjától a szerződés megszűnése hónapjának utolsó napjáig.”

(4) Ha a személyi jövedelemadó mértéke megváltozik, a (2) bekezdés szerint csökkentett szolgálati járandóság folyósított összegét módosítani kell.”

„14. § (1) A szolgálati járandóság folyósítását szüneteltetni kell, ha a jogosult a szolgálati jogviszonyának időtartama alatt

a) öt évig terjedő vagy ennél súlyosabb szabadságvesztéssel büntetendő szándékos bűncselekményt, vagy

b) öt évet el nem érő szabadságvesztéssel büntetendő

bb) szándékos testi sértés [a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 164. § (3) bekezdés], személyi szabadság megsértése [Btk. 194. § (1) bekezdés], emberkereskedelem [Btk. 192. § (1) bekezdés], vesztegetés [Btk. 290. § (1) és (4) bekezdés], vesztegetés elfogadása [Btk. 291. § (1) bekezdés], hivatali vesztegetés [Btk. 293. § (1) és (3) bekezdés], befolyás vásárlása (Btk. 298. §), hivatali visszaélés (Btk. 305. §) vagy embercsempészés [Btk. 353. § (1) bekezdés] bűncselekményt követett el, és az elítéléshez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alól nem mentesült.

(2) A szolgálati járandóság folyósítását

a) a 9. § alapján jogosult személy esetén, ha a jogosult már a szolgálati járandóságot megállapító határozat jogerőre emelkedésekor az (1) bekezdés szerinti, az elítéléshez fűződő hátrányos jogkövetkezmények hatálya alatt állt, a szolgálati járandóság kezdő napjától,

b) az a) pontban nem említett esetben az (1) bekezdés szerinti szüneteltetési oknak a nyugdíjfolyósító szerv általi megállapítását követő hónap első napjától kell szüneteltetni.

(3) Az (1) bekezdés szerinti szüneteltetési ok megállapítása céljából

a) a nyugdíjmegállapító szerv a szolgálati járandóság megállapítására irányuló eljárása során elektronikus úton továbbítja a jogosult természetes személyazonosító adatait,

b) a nyugdíjfolyósító szerv havonta elektronikus úton továbbítja a szolgálati járandóságban részesülő személyek természetes személyazonosító adatait a bűnügyi nyilvántartó szervnek.

(4) A bűnügyi nyilvántartó szerv a (3) bekezdésben meghatározott személyek természetes személyazonosító adatait összeveti a bűntettesek nyilvántartásában kezelt adatokkal. Ha az összevetés alapján a bűnügyi nyilvántartó szerv azt állapítja meg, hogy a (3) bekezdésben meghatározott személy az (1) bekezdés szerinti bűncselekményt követett el, és az elítéléshez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alól nem mentesült, e tényt, a bűncselekmény vagy bűncselekmények elkövetésének idejét, valamint az érintett természetes személyazonosító adatait továbbítja a Hszt. 199. §-ában meghatározott, valamint a Magyar Honvédség központi személyügyi nyilvántartását kezelő szerv részére (a továbbiakban együtt: központi személyügyi nyilvántartást kezelő szerv).

(5) A központi személyügyi nyilvántartást kezelő szerv a bűnügyi nyilvántartó szervtől átvett adatokat összeveti az általa kezelt központi személyügyi nyilvántartás adattartalmával. Ha az összevetés alapján a központi személyügyi nyilvántartást kezelő szerv azt állapítja meg, hogy a (3) bekezdésben meghatározott személy az (1) bekezdésben meghatározott bűncselekményt a szolgálati viszonyának időtartama alatt követte el, és az elítéléshez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alól nem mentesült, e tényről, valamint az érintett személy természetes személyazonosító adatairól tájékoztatja a (3) bekezdés a) pontja szerinti esetben a nyugdíjmegállapító szervet, a (3) bekezdés b) pontja szerinti esetben pedig a nyugdíjfolyósító szervet.

(6) A (3)–(5) bekezdés alapján átvett személyes adatokat a bűnügyi nyilvántartó szerv, illetve a központi személyügyi nyilvántartást kezelő szerv – az adattovábbítási kötelezettségének teljesítését követően haladéktalanul – törli.

(7) A szolgálati járandóság folyósításának az (1) bekezdés szerinti szüneteltetése esetén a szolgálati járandóság a jogosult kérelmére és csak akkor folyósítható újból, ha a jogosult a bűnügyi nyilvántartó szerv által kiállított hatósági bizonyítvánnyal igazolja, hogy az (1) bekezdésben szüneteltetési ok már nem áll fenn.”

„17. § (2) Ha a korhatár előtti ellátásban vagy szolgálati járandóságban részesülő személy foglalkoztatására a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítéséhez szükséges jognyilatkozat hiányában került sor,

a) a nyugdíjmegállapító szerv a korhatár előtti ellátást, illetve a szolgálati járandóságot a jogsértést megállapító határozat jogerőre emelkedését követő hónaptól megszünteti, és

b) a jogosultnak – ha a jogosult a korhatár előtti ellátásban, illetve a szolgálati járandóságban kevesebb, mint egy éve részesül – a folyósított korhatár előtti ellátás, illetve szolgálati járandóság teljes összegének megfelelő összeget, egyéb esetben a korhatár előtti ellátásnak, illetve a szolgálati járandóságnak a megszüntetést megelőző egy évben folyósított összegének megfelelő összeget kell fizetnie.”

„18. § (1) Ha a korhatár előtti ellátásban részesülő személy az öregségi nyugdíjkorhatárt betölti, az öregségi nyugdíjkorhatár betöltésének napjától a korhatár előtti ellátásnak a 4. § (2) bekezdése szerinti csökkentés nélküli összegét öregségi nyugdíjként kell továbbfolyósítani.”

III.

[37] 1. Az Alkotmánybíróság teljes ülése az Abtv.-ben és Ügyrendjében foglaltak alapján a I/1.1.; I/2.1. és a I/3.1. pontban ismertetett alkotmányjogi panaszok befogadásáról már – a befogadhatóság előzetes vizsgálata során – korábban döntött. A befogadott panaszok tartalmát tekintve megállapítható, hogy azok a speciális (volt országgyűlési képviselőkre vonatkozó) korhatár előtti ellátásról, a szolgálati járandóságról, valamint az általános szabályok szerinti korhatár előtti ellátásról szólnak.

[38] A befogadásról szóló döntését az Alkotmánybíróság az alábbiakra alapozta:

[39] 1.1. Az Abtv. 30. §-a szerint az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján benyújtott panaszt a vitatott jogszabály hatályba lépésétől számított 180 napon belül kell benyújtani. Ezt a határidőt valamennyi alkotmányjogi panasz esetében betartották. Az alkotmányjogi panaszok megfelelnek az Abtv. 52. § (1)–(2) bekezdésében támasztott feltételeknek, mivel tartalmazzák az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti, az Alkotmánybíróság hatáskörére, az eljárás folytatását megalapozó rendelkezésre vonatkozó indokolást, valamint tartalmaznak határozott kérelmet és a támadott rendelkezés alaptörvény-elleneségére vonatkozó részletes okfejtést, továbbá a panaszok kifejezett kérelmet fogalmaznak meg az alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabályi rendelkezések megsemmisítésére.

[40] 1.2. Az Alkotmánybíróság a befogadhatóság tartalmi vizsgálata során megállapította, hogy valamennyi panaszos jogosultnak és érintettnek számít. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint alkotmányjogi panasszal az fordulhat az Alkotmánybírósághoz, akinek alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül jogsérelme következett be és jogorvoslati jogát kimerítette, vagy az számára nem biztosított. Ebben a vonatkozásban tehát annak a feltételnek kell teljesülnie, hogy a vitatott jogszabály közvetlenül egyedi, konkrét jogviszonyokat érint. A Knymt. 2. § (5) bekezdése értelmében a 3. § (2) bekezdése, a 4. § (1) és (3) bekezdése, az 5. § (1) és (4) bekezdése, valamint a 18. § (1) és (2) bekezdése szerinti esetekben a nyugdíjfolyósító szerv hivatalból jár el, és a továbbfolyósításról, illetve a korhatár előtti ellátás, szolgálati járandóság folyósított összegének módosításáról nem hoz külön döntést. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy egyedi hatósági döntés hiányában – egyszerűen ún. továbbfolyósításról van szó – valóban közvetlenül a jogszabály tartalmazza a döntést, ami valamennyi egyedi ügyben hatósági aktus közbejötte nélkül érvényesül. Az Alkotmánybíróság minden egyes alkotmányjogi panaszos esetében vizsgálta a személyes érintettséget, amit a panaszosok által előterjesztett, a nyugdíjbiztosítási szerv által kiállított igazolás alapján hiánytalanul és kétséget kizáróan megállapított.

[41] 1.3. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az alkotmányjogi panaszok megfelelnek az Abtv. 29. §-ában foglalt azon feltételnek is, miszerint alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést kell felvetniük. A panaszok a már megállapított és folyósított nyugdíjak egyfajta szociális ellátássá alakítását sérelmezik, továbbá részben a nyugdíjösszeg nominál értéken való csökkentését kifogásolják, valamint a diszkrimináció tilalmába való ütközést állítják. Az ügy tehát az időskori megélhetést biztosítani hivatott állami nyugdíjrendszer szempontjából alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdések elbírálására irányul.

[42] 2. Az Alkotmánybíróság fentiekben ismertetett, az alkotmányjogi panaszok befogadhatóságának előzetes vizsgálata nyomán hozott döntését követően további, a Knymt. ugyanazon rendelkezéseit sérelmező alkotmányjogi panaszok érkeztek az Alkotmánybíróságra. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság elvégezte a további beérkezett számos panaszügyben (ld. I/1.2.; I/2.2., I/2.3. és I/3.2. pontban ismertetett panaszokat) a személyes érintettség vizsgálatát, s megállapította, hogy azok mindegyike hiánytalanul és kétséget kizáróan megfelel a befogadhatósági kritériumoknak, így azokat kivétel nélkül befogadta.

[43] 3. Az Abtv. 58. § (2) bekezdése alapján, a támadott rendelkezések azonosságára, illetőleg azok összefüggésére tekintettel az Alkotmánybíróság elrendelte a határozat mellékletében ügyszám szerint felsorolt alkotmányjogi panaszok és az alapjogi biztos indítványának egyesítését. Az egyesítés következtében valamennyi ügyet a jelen határozatával bírálja el az Alkotmánybíróság.

IV.

[44] 1. Az ügy érdemi vizsgálatát megelőzően az Alkotmánybíróság elemezte a korhatár előtti nyugdíjak csökkentésének, megszüntetésének, illetőleg szociális járadékká átalakításának alkotmányos alapjait, az erre irányuló alkotmányozói szándékot és felhatalmazást.

[45] 1.1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapította, hogy a fenntartható gazdasági fejlődés és a fokozatosan romló demográfiai helyzet a szociális biztonság felfogásának és alkotmányos szabályozásának új alaptörvényi megfogalmazásához vezetett. A korábbi Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése által kinyilvánított elbánást (amelyet számosan „állampolgári jognak” tekintettek, és amelyet az állam a valóságban csak egyre alacsonyabb szinten volt képes nyújtani, aminek még így is jelentős szerepe volt az ország eladósodásában) a 2011. április 18-án elfogadott Alaptörvény a valós lehetőségekhez igazította. Az Alaptörvény XIX. cikkének (1) bekezdése szerint: „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson.”

[46] Az alapvetően megváltozott gazdasági körülmények az államháztartás működési elvét illetően szintén új helyzetet és alaptörvényi rendelkezéseket eredményeztek.

[47] A gazdasági viszonyok, a pénzügyi és gazdasági válság által elmélyített államháztartási szükséghelyzetben elkerülhetetlen volt az államadósság csökkentése, mint elsődleges rövidtávú államcél megjelölése. Ennek számos – rendes körülmények között – méltányos és jogos igényt és törekvést alá kellett rendelni. Az Alaptörvény N) cikkének (1) bekezdése alapján „Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti.”

[48] 1.2. Az itt hivatkozott és az Alaptörvény N) cikkével hangsúlyossá tett kényszerű paradigma-váltás érthető módon elsősorban vonatkozott az állami kiadások növekedésében meghatározó szerepet játszó nyugdíjrendszerre. A nyugdíjrendszer 2010-ben megkezdett folyamatos átalakításának egyik vezérlő elve és egyúttal főszabálya az, hogy nyugellátás az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött személyeket illetheti meg, az „ex gratia” jellegű juttatások a megváltozott helyzetben nem vagy csak korlátozottan tarthatók fenn.

[49] a) A folyamatban az első alkotmányozói lépés a korábbi Alkotmánynak – az ekkor már elfogadott – Alaptörvénnyel összefüggő egyes átmeneti rendelkezések megalkotása érdekében szükséges kiegészítése volt. Ez történt meg a 2011. évi LXI. törvénnyel (a továbbiakban: Alkmód.), amelynek 2. §-a az Alkotmány 70/E. §-át – az e rendelkezéshez fűzött indokolás szerint „a jövendő generációk érdekeire és várható terheire tekintettel” – a következő (3) bekezdéssel egészítette ki: „(3) Az ellátáshoz való jog a nyugellátás tekintetében az általános öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött, a nyugellátás törvényi feltételeinek megfelelő személyre terjed ki. Törvény az e korhatárt be nem töltött személynek is nyugellátást állapíthat meg. Az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőzően folyósított nyugellátás törvényben meghatározottak szerint csökkenthető és szociális ellátássá alakítható, munkavégzésre való képesség esetén megszüntethető.”

[50] Az Alkotmány 70/E. § (3) bekezdése három mondatba foglalva, tartalmilag jól elkülöníthetően három különböző rendelkezést tartalmazott:

[51] – deklarálta, hogy fő szabályként nyugellátás az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött személyeknek jár;

[52] – törvényhozási tárgykörbe utalta a nyugdíjkorhatárt be nem töltött személyek részére történő nyugellátás megállapíthatóságát;

[53] – lehetővé tette, hogy „törvényben meghatározottak szerint” a már korábban megállapított nyugellátást csökkenthessék, szociális ellátássá alakíthassák vagy akár meg is szüntethessék.

[54] Az idézett, átmeneti szabályozásként megalkotott alkotmányi rendelkezés 2011. június 16-ától az Alkotmány hatályon kívül helyezéséig, azaz 2011. december 31-ig volt hatályban.

[55] b) Az utóbbi rendelkezés, vagyis a bekezdés harmadik mondatában foglalt szabályozás hatályának meghosszabbításáról szólt az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezései (a továbbiakban: Aár.) 19. cikk (5) bekezdése: „(5) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 70/E. § (3) bekezdés harmadik mondatát a 2011. december 31-én hatályos szabályok szerint nyugellátásnak minősülő ellátásokra azok feltételeinek, jellegének és összegének megváltoztatása, más ellátássá alakításuk vagy megszüntetésük tekintetében 2012. december 31-éig alkalmazni kell.”

[56] c) Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) után, 2013. április 1-je óta ez a rendelkezés változatlan szöveggel része az Alaptörvénynek [„Záró és vegyes rendelkezések” 19. (5) bekezdés].

[57] 1.3. A Knymt. törvényjavaslata általános indokolásának első és második bekezdései egyértelművé teszik, hogy a korhatár előtti nyugellátásokat a járulékfizetések csak részben fedezték, folyósításukat a központi költségvetés csak az államadósság növelésével tudta biztosítani. Kifejezésre juttatja a második bekezdés azt is, hogy: „Az átalakítás célja, hogy a jövőben a nyugdíjkiadások ne haladják meg a nyugdíjjárulékból származó bevételeket, valamint, hogy minden olyan kifizetés, amely a központi költségvetésből történik, kiadásként is ott jelenjen meg.”

[58] A törvényjavaslat és indokolása alapjául szolgáló, a Kormány által 2011 májusában elfogadott, a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről és a jövedelempótló juttatásról, valamint a Nemzeti Nyugdíjpolitikai Koncepcióról szóló előterjesztésben foglaltak alapján a fentiekre vonatkozóan további fontos megállapítások is tehetők. Ennek lényege: a Nyugdíjbiztosítási Alap egyensúlyának megteremtése érdekében nyugellátást csak a nyugdíjkorhatár betöltésétől lehet megállapítani, mivel a korhatár előtti nyugellátások járulékfizetéssel csak részben megalapozottak, a Nyugdíjbiztosítási Alapot terhelő folyósítások növelik annak hiányát, és ez a központi költségvetésből történik. A nyugdíjcélú bevételek és kiadások egyensúlyának hosszú távú biztosítására új, az egyensúlyi kérdéseket szem előtt tartó nyugdíjrendszer megalkotása szükséges. Mindez a hatályos nyugdíjrendszerből a korhatár előtti ellátások kivezetését, valamint a 2010. év végén megkezdett átalakításból adódó feladatok korrekt végrehajtását igényli.

[59] 2. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a fenntartható, átlátható és kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás és a szociális biztonság új alkotmányos alapelveire támaszkodó alaptörvényi szándékon nyugszik a korábban megállapított korengedményes nyugdíjak csökkentése, megszüntetése, illetőleg szociális járadékká történő átalakítása. A fentiek szerinti alkotmányozói szándékra épített alaptörvényi felhatalmazás érvényes és hatályos volt a Knymt. elfogadásakor és hatálybalépésekor, miként érvényesnek és hatályosnak tekintendő jelenleg is.

[60] Következésképpen a Knymt. rendelkezései az Alaptörvény végrehajtását szolgálják. A Knymt. alkotmányossági mércéjét az Alaptörvény N) cikkében és XIX. cikkében foglalt alkotmányos szabályok képezik, és ezek a panaszokban és az indítványban megjelölt egyes alaptörvény-sértések fennállását eleve kizárják, illetőleg megkérdőjelezik, különösen a B) cikk (1) bekezdése, a XIII. cikk, valamint a korábbi Alkotmány hasonló rendelkezéséhez képest tartalmában alapvetően megváltozott XIX. cikk esetében.

[61] 1. Az érdemben vizsgált rendelkezések jogszabályi környezetének lényege, hogy a Knymt. 2012. január 1-jétől megszüntette a korhatár előtti öregségi nyugdíjakat, s egyúttal átalakította azokat korhatár előtti ellátássá vagy szolgálati járandósággá.

[62] A Knymt. 3. § (1) bekezdése értelmében 2011. december 31-ét követő kezdő naptól korhatár előtti öregségi nyugdíj nem állapítható meg. Korhatár előtti öregségi nyugdíjnak minősül: az öregségi nyugdíjkorhatárt be nem töltött személynek járó előrehozott öregségi nyugdíj, csökkentett összegű előrehozott öregségi nyugdíj, korkedvezményes nyugdíj, bányásznyugdíj, korengedményes nyugdíj, az egyes művészeti tevékenységeket folytatók öregségi nyugdíjra jogosultságáról szóló 5/1992. (I. 13.) Korm. rendelet alapján megállapított öregségi nyugdíj, a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény 2012. január 1-jét megelőzően hatályos rendelkezései alapján megállapított öregségi nyugdíj, az Európai Parlament magyarországi képviselőinek jogállásáról szóló 2004. évi LVII. törvény 2012. január 1-jét megelőzően hatályos rendelkezései alapján megállapított öregségi nyugdíj, az országgyűlési képviselők javadalmazásáról szóló 1990. évi LVI. törvény 2012. január 1-jét megelőzően hatályos rendelkezései alapján megállapított öregségi nyugdíj és a szolgálati nyugdíj [Knymt. 1. § c) pont].

[63] A korábban már megállapított ellátásokat más jogcímen, ún. korhatár előtti ellátásként, átmeneti bányászjáradékként, balettművészeti életjáradékként, illetve fegyveresek esetében szolgálati járandóságként folyósítják tovább. A változások azonban nem érintik az 1949-ben vagy azt megelőzően született személyek korhatár előtti öregségi nyugdíját, az 1954-ben vagy azt megelőzően született fegyveresek szolgálati nyugdíját, valamint a nők 40 év jogosultsági idő alapján életkortól függetlenül megállapított kedvezményes öregségi nyugdíját. Ezen ellátásokat ugyanis 2012. január 1-jétől hivatalból – a 2012. januári nyugdíj emelés mértékével növelt összegben – öregségi nyugdíjként folyósítják tovább.

[64] A változással érintettek közül a korhatár előtti ellátásra jogosultak juttatása nem csökkent, kivéve a volt országgyűlési képviselőket, akik a korábbi nyugdíjuknak a személyi jövedelemadó mértékével csökkentett összegét kapják meg korhatár előtti ellátásként. Ugyanez a levonás érintette a szolgálati járandóság jogosultjait is.

[65] Ezen levonással szemben a Knymt. 4. § (4) bekezdése és az 5. § (5) bekezdése értelmében a személyi jövedelemadóról szóló törvényben meghatározott családi kedvezmény meghatározott feltételek esetén ugyan érvényesíthető, de ez a szociális alapú kiegészítő szabály a jelen eljárásban vizsgált ellátások csökkentésének törvényi alapját értelemszerűen nem szünteti meg, csupán egyes érintettek tekintetében a csökkentés mértékét befolyásolja.

[66] 2. Az alkotmányjogi panaszokat benyújtó érintettek ennek megfelelően három csoportra oszthatóak:

[67] 1) a korhatár előtti ellátás általános szabályait kifogásolók a Knymt. 4. § (1) bekezdése tekintetében, amely pusztán a státuszukat változtatja meg: korengedményes nyugdíjasok helyett korhatár előtti ellátásban részesülőkké váltak;

[68] 2) a korhatár előtti ellátás speciális szabályát kifogásolók a Knymt. 4. § (2) bekezdése tekintetében, amely a volt országgyűlési képviselők nyugdíjának összegét csökkentette [kapcsolódó rendelkezések: Knymt. 4. § (1) bekezdés b) pontjának „a (2) bekezdés szerint számított és” szövegrésze, a 4. § (3) és (4) bekezdése, valamint a 18. § (1) bekezdésének „a 4. § (2) bekezdése szerinti csökkentés nélküli” szövegrésze];

[69] 3) a szolgálati járandóságnak a Knymt. 3. § (2) bekezdés b) pontjában, 5. § (1), (2) és (4) bekezdéseiben, illetve (3) bekezdés c) pontjában foglalt szabályozását kifogásolók.

VI.

[70] Az indítványok – az alapvető jogok biztosának a Knymt. 14. § (1)–(2) bekezdésével összefüggésben előterjesztett indítványát kivéve – nem megalapozottak.

[71] 1. A speciális korhatár előtti ellátás és a szolgálati járandóság összegének csökkentésére, illetőleg a korábbi nyugdíjak korhatár előtti ellátássá, továbbá szolgálati járandósággá átalakításra vonatkozó rendelkezéseknek a B) cikk (1) bekezdése, a XIII. cikk, valamint a XIX. cikk alapján történő vizsgálatát célzó alkotmányjogi panaszok, illetőleg az alapvető jogok biztosa erre irányuló kérelme tekintetében az Alkotmánybíróság – az indokolás IV/2. pontjában foglalt végkövetkeztetésre is utalással – hangsúlyozni kívánja a következőket:

[72] A korengedményes nyugdíjak csökkentése, megszüntetése, illetőleg szociális járadékká alakítása olyan új alaptörvényi szándékon nyugszik, amely a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható gazdálkodás elvének tiszteletben tartását az állami szervektől, köztük nevesítetten az Alkotmánybíróságtól megköveteli.

[73] Ennek az új alaptörvényi szándéknak alkotmányos tartópillére az, hogy a korhatár előtti nyugdíjak korábbi rendszere – a kényszerítő gazdasági körülményekre, és ebből eredően az Alaptörvénybe foglalt államháztartási céloknak alárendelten – megszűnik, 2012. január 1-je után nyugdíjra főszabályként csak a meghatározott korhatárt elérő személyek jogosultak. A szociális biztonságot az ilyen jogcímen, illetőleg más rászorulók esetében Magyarország a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg [XIX. cikk (2) bekezdése]. Ez utóbbi körbe tartoznak azok a törvényi intézkedések, amelyek alapján a korábbi korhatár előtti ellátások helyébe – legitim módon, alkotmányos, illetőleg alaptörvényi felhatalmazás alapján – újak léptek, köztük a Knymt. hivatkozott rendelkezései, illetőleg az általuk megállapított, – a korábbi ellátásokhoz képest az adó összegével a nyugdíj korhatár eléréséig csökkentett, vagy változatlan összegben folyósított, de szociális járadékként nyújtott – új típusú juttatások.

[74] Figyelemmel arra, hogy az új rendszernek a Knymt. 4. § (1) és (2) bekezdéseivel, az 5. § (1) és (2) bekezdéseivel, illetőleg az ezekhez kapcsolódó további törvényi rendelkezésekkel megállapított juttatásai az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 19. (5) bekezdésében adott felhatalmazása végrehajtását szolgálták, az Alkotmánybíróság nem találta e rendelkezéseket az Alaptörvény B) cikkével ellentétesnek, és értelemszerűen nem állapíthatta meg a XIII. cikkre hivatkozó indítványi elemekben megjelölt alapjog, a tulajdonjog sérelmét sem. A szerzett jogok tekintetében mindazonáltal az Alkotmánybíróság leszögezi azt is, hogy a korábbi jogcímen szerzett jogosulti váromány az új juttatás megállapításával nem szűnt meg. Egyrészt magát az új ellátást is a korábbi járulékfizetésre tekintettel állapította meg a törvény, másrészt pedig a váromány az öregségi nyugdíjkorhatár betöltésekor a Knymt. 18. § (1), illetőleg (2) bekezdései szerint megvalósul.

[75] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokban, illetőleg az alapjogi biztos indítványában a B) cikkre, a XIII. cikkre és a XIX. cikkre alapozott kérelmeket elutasította.

[76] 2. Az Alaptörvény XV. cikkének sérelmére alapított kérelmeket az Alkotmánybíróság több szempontból is vizsgálta.

[77] 2.1. Az Alkotmánybíróság elsőként azokat az indítványi kérelmeket tekintette át, amelyek szerint a Knymt. 4. § (1) bekezdése, illetve 5. § (1) bekezdése azért ellentétes az Alaptörvény XV. cikk (1)–(2) bekezdésével, mert a korhatár előtti öregségi nyugdíjakat korhatár előtti ellátássá, illetve szolgálati járandósággá alakították át.

[78] 2.1.1. Az indítványok tartalmát konkrétan érintő nyugdíjrendszerbeli változtatás a korhatár előtti és a szolgálati nyugdíjak megszüntetése volt. Az átalakítással valamennyi érintett státusza megváltozott: nyugdíjasból nem biztosítási alapú ellátásra jogosult személyekké váltak. Amikor az erről szóló szabályozást (a Knymt.-t) a törvényalkotó elfogadta, azt kifejezett alkotmányi felhatalmazás birtokában tehette meg.

[79] A Knymt. hatálybalépése viszont már az Alaptörvény idejére esett, és a jelen eljárásban vizsgált, az átalakítást sérelmező alkotmányjogi panaszok is 2012-ben érkeztek. Vagyis az alkotmányossági vizsgálat mércéje csak az Alaptörvény lehet.

[80] Az Alaptörvény XIX. cikke az időskori megélhetés biztosítását elsősorban az egységes állami nyugdíjrendszer keretében látja megvalósíthatónak. Az indítványok megítélésének központi eleme az „egységesség”.

[81] Áttekintve a Magyarországon jelenleg működő nyugdíjrendszert, megállapítható, hogy az abszolút értelemben vett egységességi kritériumnak nem felel meg. A Tny. körébe számos nyugdíjszolgáltatás tartozik, így az öregségi nyugdíjon kívül a rehabilitációs járadék és a hozzátartozói nyugellátások (özvegyi nyugdíj, árvaellátás, szülői nyugdíj, baleseti hozzátartozói nyugellátások, özvegyi járadék). Az öregségi nyugdíjkorhatár relativizáltságát a bírói nyugdíjkorhatárról szóló 33/2012. (VII. 17.) AB határozat részletesen kifejti:

„Az Alaptörvény az általános öregségi nyugdíjkorhatár mértékét nem határozza meg. [...]

Az általános öregségi nyugdíjkorhatár nem tételes jogi fogalom abban az értelemben, hogy ilyen elnevezésű, és konkrét életkorral megjelölt korhatár nem szerepel az Alaptörvényt végrehajtó törvényekben. Az Alaptörvény és az átmeneti rendelkezései elfogadása óta a nyugdíjrendszer lényeges elemeiben átalakult és további változását (a korhatárokat illetően sem) nem lehet kizárni. Nyugdíjkorhatár sarkalatos törvényben nem szerepel, jóllehet erre az Alaptörvény más szabálya is – a nyugdíjrendszerre vonatkozó 40. cikk – lehetőséget ad.

[...] Nyugdíjkorhatárt – ami azonban nem általános – a Tny. tartalmaz. [...]

Arról, hogy most milyen nyugdíjkorhatárok vannak a tételes jogban, jelenleg általánosságban a Tny. szól. Ugyanakkor a Tny.-ben szövegszerűen sem rá irányadó, sem általános korhatár nincs. Van további jelző nélküli, öregségi nyugdíjkorhatár, a 18. §-ában. Ez a születési évtől függően a 62. és 65. életév között helyezkedik el jelenleg. Ennek az életkori eltérésnek a legutóbbi korhatár-emelés (62-ről 65 évre) az oka, ti. az emelés fokozatos bevezetése, ami azt eredményezi, hogy az egyes születési évjáratokra a korhatár emelése másként terjed ki.” (Indokolás [88], [90], [91], [93])

[82] A fentieken túlmenően még említést érdemel, hogy összetett és szerteágazó az öregségi nyugdíj összegének számítása, személycsoportonként eltérő a szolgálati idő számítása.

[83] A vázolt különbözőségek azonban ésszerű indokokon nyugszanak. Vagy az átmenet kiemelkedően fontos követelményének tesznek eleget (ld. korhatár-emelés), vagy figyelembe veszik azokat a személyeket, akik a biztosítottal szoros családi kötelékben éltek (hozzátartozói nyugellátások), vagy kétségkívül igazodnak a rendszer teherbíró képességéhez, és ehhez mérten – az egyes korosztályok között különbséget téve – szabályozzák a biztosítási jogviszonynak a majdani ellátás összegszerűségét meghatározó elemeit.

[84] A Tny. szerinti nyugdíjrendszer tehát folyton változó struktúra, amely az Alaptörvény értelmében az időskori megélhetést hivatott biztosítani. Ebből következően az időskori megélhetésre az Alaptörvény szerint igényt tartók körén kívül eső – a társadalombiztosítási értelemben idősnek nem minősülő – személyek annak nem lehetnek részesei. Azok, akik az Alkotmány idején, az Alkotmány által védett és támogatott jogon, az Alkotmány előírásainak megfelelően megalkotott törvényi rendelkezések alapján szereztek biztosítási jogviszonyból eredően korhatár előtti (szolgálati) nyugellátást, nem igényelhetnek olyan ellátási formát, amely időközben megszűnt. Az államot az a kötelezettség terheli, hogy a felszámolt ellátási formába tartozott személyeket ne hagyja ellátás nélkül. Arra viszont nincs – Alaptörvényen nyugvó – joguk az érintetteknek, hogy a megszűnt ellátási forma helyébe lépő ellátás az öregségi nyugdíj legyen.

[85] 2.1.2. Az alkotmányjogi panaszokat előterjesztők azt állították, hogy a nyugdíjrendszer átalakítása, (korhatár előtti) nyugdíjas státuszuk elvesztése diszkriminatív szabályozáson alapult. A hátrányos megkülönböztetést arra alapították, hogy a jogalkotó bizonyos kor felettiek esetében nem vonta el a nyugdíjat, ezen kor alatti jogosultak nyugdíját ellenben nem biztosítási alapon nyugvó ellátássá alakította.

[86] A jogalkotó ezzel összefüggésben éppen az Alaptörvény XIX. cikkében foglaltaknak megfelelően járt el. A korhatár előtti ellátás megállapítása körében az 1950. évben vagy azt követően születettek az átalakítás részesei lettek, az idősebbek nyugdíjasok maradhattak. Ez annyit jelent, hogy a jogalkotó a 62. életév betöltéséhez kötötte a nyugellátás megőrzését, a fiatalabbak egy másik ellátási formába kerültek. A szolgálati járandóság esetében a korhatárt öt évvel alacsonyabban – az 1955. évben vagy azt követően születettekre nézve – húzta meg. Ez esetben a nyugellátás megőrzését az 57. életév betöltéséhez kötötte a jogalkotó.

[87] Az Alkotmánybíróság továbbra is irányadónak tartja a diszkrimináció tilalmát értelmező korábbi döntéseiben foglaltakat, amint azt a 42/2012. (XII. 20.) AB határozatában megállapította:

„[a]z Alaptörvény XV. cikke egyaránt tartalmazza az általános egyenlőségi szabályt [(1) bekezdés], és az alapjogok egyenlőségét, illetve a diszkrimináció tilalmát [(2) bekezdés]. Az általános egyenlőségi szabály az Alkotmányban kifejezetten nem szerepelt; az Alkotmánybíróság gyakorlata ezért ezt az alkotmányos demokráciában elengedhetetlen szabályt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és az Alkotmány 54. § (1) bekezdése együttes értelmezéséből vezette le. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.] Az Alkotmánybíróság érvelése szerint az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében biztosított emberi méltóság joga – mint a 70/A. § (1) bekezdésben említett alapvető jogok legalapvetőbbike – szükségképpen magában foglalja az egyenlően kezelés követelményét a jogrendszer minden normájával szemben.

Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével tartalmilag azonos rendelkezés; az Alaptörvény továbbá tartalmazza az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével az emberi méltóságot tekintve egyező II. cikket. E kettő összekapcsolása továbbra is elfogadható, amennyiben az általános egyenlőség követelménye a minden embert megillető méltóságból következik; erre azonban nincs minden esetben szükség, mert az Alaptörvény külön szabályban rögzíti a törvény előtti egyenlőséget. Ezzel együtt a törvény előtti egyenlőség lényegi tartalma változatlanul – az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatával egyezően – az emberek egyenlő méltósága. Az Alaptörvény emberi méltóság klauzulája ugyanis kizárja a törvény előtti egyenlőség eltérő értelmezését, egyben továbbra is meghatározza tartalmát.

Az Alaptörvény alapján tehát az összefüggés az emberi méltóság (Alaptörvény II. cikk) és az egyenlőség (Alaptörvény XV. cikk) között továbbra is fennmaradt, annak ellenére, hogy az Alkotmányból hiányzó és az Alkotmánybíróság idézett gyakorlatában kialakított általános egyenlőségi szabály most kifejezetten szerepel az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében.

Az általános egyenlőségi szabály így az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésére alapozható. Ez dogmatikai egyszerűsítés, miközben – a fentiek szerint – a szükségszerű kapcsolat az egyenlő méltóság (Alaptörvény I. cikk és II. cikk) és a törvény előtti tartalmi egyenlőség között változatlanul fennáll, mert az egyenlőség végső alapja az egyenlő méltóság.

Ezért az általános egyenlőségi szabály alkalmazásának dogmatikájában – pl. a csoportképzés vizsgálatában – a mondottak szerint változtatás nem indokolt, az Alkotmánybíróság gyakorlata továbbra is irányadó.

[...]

Az Alkotmánybíróság egyenlőséggel kapcsolatos gyakorlata szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve, ha az eltérésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka van, azaz nem önkényes [pl. 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.]. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem tekinthető viszont az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás különböző tulajdonságokkal bíró alanyi körre eltérő rendelkezéseket állapít meg, mert alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható – azonos csoportba tartozó – személyi körben lehetséges. Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket. [8/2000. (III. 31.) AB határozat, ABH 2000, 56, 59.]” {Indokolás [22]–[26], [28], lásd még: 1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [88]–[89]}

[88] Ha a jogalkotó a nyugellátási jogot szerzett személyekből azokat a jogosultakat tartja bent a nyugdíjrendszerben, akik az időskori ellátásra koruknál fogva jogosultak, ésszerű és kellő súlyú alkotmányos indoknak tekinthető. A korhatár előtti ellátásba, illetőleg a szolgálati járandóságba kivezetettek közötti, a korhatár eltérő megállapításában mutatkozó különbségtétel pedig azért nem diszkriminatív, mert két eltérő ellátási formáról van szó, vagyis az érintettek nem tartoznak homogén csoportba.

[89] Az Alkotmánybíróság a kifejtettekből következően a Knymt. 4. § (1) bekezdéséről és az 5. § (1) bekezdéséről, mint a korhatár előtti öregségi nyugdíjakat átalakító szabályokról megállapította, hogy azok nem ütköznek az Alaptörvény XV. cikk (1)–(2) bekezdésébe.

[90] 2.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően megvizsgálta a volt országgyűlési képviselők személyi jövedelemadóval csökkentett ellátását biztosító szabályt [Knymt. 4. § (2) bekezdése, illetve az ahhoz kapcsolódó (3) és (4) bekezdés, valamint 18. § (1) bekezdése] az Alaptörvény jogegyenlőségi tételének fényében.

[91] Az indítványozók három vonatkozásban állították hátrányos megkülönböztetésüket. Egyrészt homogén csoportnak azon választott képviselőket tekintve, akik számára a korábbi törvények az öregségi nyugdíjkorhatár betöltése előtt is lehetővé tették a nyugdíjba vonulást, diszkriminatívnak találták, hogy a volt polgármesterek és a volt európai parlamenti képviselők korhatár előtti ellátását nem, csak a volt országgyűlési képviselők ellátását csökkentette a jogalkotó a személyi jövedelemadó mértékével. Másrészt azt kifogásolták, hogy a szolgálati járadékosoknál 57 év felett nem csökkentik az ellátás összegét, a volt országgyűlési képviselőknél azonban a csökkentés az öregségi nyugdíjkorhatár eléréséig érvényesül. Harmadrészt arra is hivatkoztak, hogy az azonos életkort betöltött személyek homogén csoportba tartoznak, ezért indokolatlan különbséget tett a jogalkotó az előrehozott öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött volt országgyűlési képviselők és az előrehozott öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött nem országgyűlési képviselők között.

[92] Ami a másodikként említett érvet illeti, az Alkotmánybíróság visszautal az előző (VI/2.1.2.) pontban foglalt megállapítására, mely szerint a korhatár előtti ellátásba, illetőleg a szolgálati járandóságba kivezetettek nem tartoznak homogén csoportba, mert két különböző ellátási formáról van szó. Ezért e vonatkozásban nem valósulhat meg hátrányos megkülönböztetés. A másik két indokot illetően a panaszosok kiinduló pontja a korhatár előtti ellátásban részesülők közötti diszkrimináció volt, szűkebben (volt választott képviselők) és tágabban (azonos életkorú, előrehozott öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött személyek) megvonva az összehasonlítható helyzetben lévő személyek körét.

[93] A Knymt. 1. § ca)–ci) pontjaiban felsorolt személyek vonatkozásában megállapítható: közös vonás jogállásukban, hogy a korábban eltérő elnevezésű ellátásukat (előrehozott öregségi nyugdíj, csökkentett összegű előrehozott öregségi nyugdíj, korkedvezményes nyugdíj, bányásznyugdíj, korengedményes nyugdíj, stb.) egységesen „korhatár előtti ellátásként” rendelte tovább folyósítani a törvény (kivéve, ha a törvény rendelkezésénél fogva a bányásznyugdíj helyébe átmeneti bányászjáradék, az egyes művészeti tevékenységet folytatók öregségi nyugdíja helyébe a balettművészeti életjáradék lépett). Ennek oka – miként arról fent már szó esett – a nyugdíjrendszernek az Alaptörvény XIX. cikkével összhangban történő átalakítása volt, vagyis hogy főszabály szerint nyugdíj valóban csak az időskorú megélhetést biztosítsa. Ezzel egyrészt a jogalkotó egyértelművé tette, hogy ezeket az ellátásokat nem a nyugdíjbiztosítási alapból, hanem a központi költségvetésből folyósítják. Másrészt nem tekinthetőek nyugdíjnak, hanem olyan szociális ellátásnak, amelyet az állam a XIX. cikkből fakadó intézményvédelmi kötelezettségének eleget téve az állampolgárok szociális biztonságát megteremtve, a társadalom mindenkori teherbíró képességéhez igazodóan nyújt a rászorulóknak.

[94] Az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra, hogy a 2011. december 31-éig hatályos rendelkezések különböző okokból és szempontokra tekintettel, eltérő mértékű kedvezményt biztosítva tették lehetővé az érintetteknek, hogy az egyébként irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt megelőzően vonuljanak nyugdíjba, esetenként csökkentett összegű nyugellátás mellett. Az életkort érintő kedvezmény fakadhatott a szervezet fokozott igénybevételével járó, továbbá az egészségre különösen ártalmas munka végzéséből (korkedvezményes nyugdíj), egyes foglalkozásokat (munkaköröket) külön szabályozva (bányásznyugdíj, egyes művészeti tevékenységeket folytatók öregségi nyugdíja); az egyébként elvártnál lényegesen hosszabb szolgálati idő teljesítéséből (előrehozott öregségi nyugdíj, csökkentett összegű előrehozott öregségi nyugdíj); vagy munkaerő-piaci és egyéb méltányolható szempontok érvényesítéséből (azaz az öregségi nyugdíjkorhatárhoz közel álló személyek munka-nélküliségének megelőzése érdekében, ezt szolgálta a korengedményes nyugdíj, és ez áll a polgármesterek, országgyűlési és európai parlamenti képviselők kedvező nyugdíjazási szabályainak a hátterében is).

[95] A Knymt. 1. § c) pontjában felsorolt személyek tehát más-más életkorban, eltérő feltételek mellett mehettek nyugdíjba (beleértve azt is, hogy egyesek nem kaptak teljes összegű nyugdíjat), illetve a jogalkotó különböző politikai szempontokat mérlegelve és érvényre juttatva biztosította a korhatár előtti nyugdíjazás lehetőségét az érintettek számára, akik ezért – annak ellenére, hogy jelenleg egységes elnevezéssel korhatár előtti ellátást, illetve bizonyos körben átmeneti bányászjáradékot, balettművészeti életjáradékot kapnak – nincsenek egymással összehasonlítható helyzetben. Emiatt nem helytálló az indítványozók azon érvelése, hogy az azonos életkort betöltött személyek képeznének homogén csoportot. Miként az országgyűlési képviselők, a polgármesterek és az európai parlamenti képviselők sem tartoznak homogén csoportba. Bár ez utóbbiak esetében a jogalkotó célja a korhatár előtti nyugdíjazás lehetőségével egységesen az volt, hogy pár évvel az öregségi nyugdíjkorhatár betöltése előtt álló, egyébként egzisztenciálisan nehéz körülmények közé kerülő volt képviselő, illetve volt polgármester megélhetését biztosítsa (hasonlóan egyébként a korengedményes nyugdíjhoz), a feltételeket illetően eltérő szabályozást alakított ki.

[96] Az országgyűlési képviselők javadalmazásáról szóló 1990. évi LVI. törvény 2011. december 31. napjáig hatályban volt 10. § (1) bekezdése szerint: „Öregségi nyugdíjra jogosult az a képviselő – az egyéb feltételek fennállása esetén –, akinek e megbízatása az Országgyűlés működésének befejezésével szűnik meg, és a volt képviselő az ezt követő ötödik naptári év végéig az öregségi nyugdíjra jogosító korhatárt betölti.”

[97] Az Európai Parlament magyarországi képviselőinek jogállásáról szóló 2004. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Epjtv.) 2011. december 31. napjáig hatályban volt 7. § (3) bekezdése az országgyűlési képviselőkével egyező szabályozást tartalmazott: „Öregségi nyugdíjra jogosult az az európai parlamenti képviselő – az egyéb feltételek fennállása esetén –, akinek e megbízatása az Európai Parlament működésének befejezésével szűnik meg, és a volt európai parlamenti képviselő az ezt követő ötödik naptári év végéig az öregségi nyugdíjra jogosító korhatárt betölti.”

[98] A polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény 2011. december 31. napjáig hatályban volt 13/A. § (1) bekezdése szerint: „Öregségi nyugdíjra jogosult az a polgármester – az egyéb jogosultsági feltételek esetén –, akinek a megbízatása a 2. § (1) bekezdés a) vagy c) pontja szerint szűnik meg, feltéve, hogy

a) folyamatosan legalább három éve polgármesteri tisztséget tölt be, és a tisztségének megszűnését követő harmadik naptári év végéig a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvényben (a továbbiakban: Tny.) meghatározott öregségi nyugdíjkorhatárt, illetve a korkedvezménnyel csökkentett, reá irányadó korhatárt eléri,

b) két választási ciklus – de legalább hét év – során polgármesteri vagy alpolgármesteri tisztséget tölt be, és a tisztségének megszűnését követő ötödik naptári év végéig az a) pontban meghatározott öregségi nyugdíjkorhatárt, illetve a korkedvezménnyel csökkentett, reá irányadó korhatárt eléri,

c) három vagy ennél több választási ciklus – de legalább tizenegy év – során polgármesteri vagy alpolgármesteri tisztséget tölt be, és a tisztségének megszűnését követő hetedik naptári év végéig az a) pontban meghatározott öregségi nyugdíjkorhatárt, illetve a korkedvezménnyel csökkentett, reá irányadó korhatárt eléri.”

[99] A rendelkezések egybevetéséből kitűnik, hogy a volt polgármesterek kedvezményes nyugdíjba vonulási lehetőségének feltételei több vonatkozásban eltérnek a volt országgyűlési, illetve a volt európai parlamenti képviselőkre vonatkozó előírásoktól. Ez utóbbi két csoportot érintő szabályozás első megközelítésre azonosnak tűnik, ám figyelemmel kell lenni arra, hogy az európai parlamenti képviselőkre az európai jogi előírások közvetlenül is alkalmazandóak. Emiatt az Epjtv. 6. § (6) bekezdése akként rendelkezett, hogy a 2004–2009. közötti európai parlamenti ciklusban az Európai Parlamenthez tartozó és a 2009-től kezdődő ciklusban újból megválasztott képviselő a tiszteletdíj, az átmeneti ellátás és a nyugdíjak tekintetében – az Európai Parlament 2005/684/EK, Euratom határozatában foglaltak szerint – dönthet úgy, hogy tevékenysége teljes időtartamára az Epjtv. 7. §-a, 13. §-a, 14. §-a szerinti ellátásokra válik jogosulttá. Miután az indítványozók által kiemelt három választott képviselői (polgármesteri) csoport – jogállásukból fakadóan, mely a nyugdíjazási feltételeket is érinti – nem tekinthetők egymással összehasonlítható helyzetben lévőknek, közöttük az egyenlő méltóságot sértő hátrányos megkülönböztetés fel sem merül.

[100] Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Knymt. 4. § (2)–(4) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványokat elutasította.

[101] 2.3. A korábban szolgálati nyugdíjban, a Knymt. 5. § (1)–(2) és (4) bekezdése által bevezetett módosítások eredményeként jelenleg szolgálati járandóságban részesülő panaszosok több vonatkozásban is hivatkoztak hátrányos megkülönböztetésükre.

[102] 2.3.1. Érvelésük szerint egyrészt – homogén csoportnak az öregségi nyugdíjra és a szolgálati nyugdíjra jogosultakat (mint olyan személyeket, akik egyaránt nyugdíj-jogosultságot szereztek) tekintve – sérelmezték, hogy míg az általános öregségi nyugdíjra jogosultak megtarthatták nyugdíjukat, addig az 1955-ben vagy ezt követően született és szolgálati nyugdíjban részesült személyek csökkentett összegű szolgálati járandóságot kapnak. Az indítványozók másrészt azért is kifogásolták a szabályozást, mert a jogalkotó hátrányosan különböztette meg az 1955. évben vagy azt követően születetteket az 1955 előtt születettekhez képest. Abból indultak ki, hogy a két csoport tagjai azonos feltételek mellett szereztek alapvető jellemzőit tekintve azonos jogosultságokat, melyhez képest diszkriminatív, hogy az előző csoport tagjai csökkentett összegű szolgálati járandóságot, az utóbbiak azonban öregségi nyugdíjat kapnak.

[103] A nyugdíjrendszer átalakításával a jogalkotó nem vonta meg vagy törölte el véglegesen a panaszosok nyugdíj-jogsutságát, hanem az Alaptörvény XIX. cikkével összhangban álló módon egy magasabb életkorhoz kötötte. Ezáltal a korhatárt betöltötteket bevonta a valóban az öregkori megélhetést biztosító nyugellátást élvezők körébe, míg a korhatárt be nem töltöttek számára a korhatárt megelőzően megszerzett nyugellátások helyett egyéb ellátási formát biztosított, a nyugdíj-jogosultság tényleges megszerzését pedig későbbre halasztotta (lásd a Knymt. 18. §-át). A megszüntetés csak az egységesen meghatározott korhatár betöltését megelőzően, kedvezményesen megszerzett nyugdíjakra mint olyanokra hatott tehát ki, és csak arra az időszakra nézve, amíg az érintettek be nem töltik az öregségi nyugdíjkorhatárt. Az említett célokkal össze nem egyeztethető, az öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőzően már megszerzett nyugdíj-jogosultságot a nyugdíjrendszer átalakítása nyomán a jogalkotó ismét várománnyá tette. Azoknak, akik ezt az életkort nem érték még el, szociális biztonságuk megteremtése érdekében az állam – a nyugdíjjal azonos összegű, illetve bizonyos esetekben a személyi jövedelemadó mértékével csökkentett – ellátást nyújt. A nyugdíjrendszer átalakítását átható vezérelv alól a jogalkotó bizonyos kivételeket is beiktatott. Ilyen a legalább negyven év szolgálati idővel rendelkező nőknek kedvező szabály [Knymt. 3. § (2) bekezdés c) pont], illetve az 57. életévüket betöltött, korábban szolgálati nyugdíjban részesülő személyeket preferáló rendelkezés.

[104] Az Alaptörvény XIX. cikkével összhangban a törvényhozó joga meghatározni az időskori megélhetést biztosító nyugdíjra való jogosultság feltételeit, beleértve a nyugdíjkorhatárt is. Ennek során nagyfokú mérlegelési szabadsággal rendelkezik, figyelembe véve a társadalom teherbíró képességét, és érvényre juttatva a különféle preferenciáit. Ebből következően a nyugdíjkorhatár meghatározása nem alkotmányjogi, hanem alapvetően szakmai-politikai kérdés, beleértve azt is, ha a jogalkotó a korábbi rendszer átalakítása mellett kötelezi el magát, és – az érintettekre nézve terhesebb, – új feltételeket vezet be. Elsődlegesen a törvényhozó mérlegelési körébe tartozó szakmai-politikai kérdés az is, hogy egységes vagy szerteágazó rendszert épít-e ki, illetve hogy az egységesen meghatározott öregségi nyugdíjkorhatár betöltése előtt bizonyos csoportoknak nyújt-e nyugdíjat. Ennek fényében a Tny. 18. § (1) bekezdésében meghatározott, 62-től 65 éves korig fokozatosan növekvő öregségi nyugdíjkorhatárt be nem töltött személyek számára a jogalkotó nem köteles, de jogosult nyugdíjat biztosítani.

[105] 2.3.2. A hátrányos megkülönböztetésre történő hivatkozások egy másik vonatkozása az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésére való utalással tulajdonjogi alapon történt. Az indítványozók ugyanis arra hivatkoztak, hogy tulajdonhoz való alapjoguk tekintetében érte őket hátrányos megkülönböztetés születési helyzetük, életkoruk alapján. A tulajdonjog sérelmére alapozott indítványokat azonban az Alkotmánybíróság az indokolás VI/1. pontjában kifejtett indokoknál fogva elutasította.

[106] Az ott kifejtettek szerint ugyanis a jogalkotó jogosult volt átalakítani a korhatár előtti nyugdíjakat nem biztosítási alapú szociális ellátássá (szolgálati járandósággá), illetve azokat csökkenteni. A társadalombiztosítási nyugellátás egységesítése jegyében végrehajtott módosítások során pedig az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött személyek és a korábban szolgálati nyugdíjban részesült, korhatárt még be nem töltött személyek eltérő kezelésének a fent kifejtettek szerint ésszerű indoka volt.

[107] 2.3.3. Ami az öregségi nyugdíjkorhatárnál fiatalabb, de korábban egységesen szolgálati nyugdíjban részesülőket illeti, közöttük a jogalkotó életkor alapján szintén különbséget tett: egyeseknél (akik 57. életévüket betöltötték) a szolgálati nyugdíj öregségi nyugdíjként történő továbbfolyósításáról rendelkezett, másoknak a korábbi nyugdíjat – személyi jövedelemadóval csökkentett összegű – szolgálati járandósággá alakította át. Az alkotmányos tulajdonjog tekintetében megvalósuló hátrányos megkülönböztetést állító indítványi elemeket illetően az Alkotmányíróság ehelyütt is utal az indokolás VI/1. pontjában kifejtett indokokra. Ugyanakkor a testület szerint a törvényhozó a két csoport közötti különbségtétellel az emberi méltóságot sértő hátrányos megkülönböztetést sem követett el.

[108] A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 2011. december 31-éig hatályos 52. §-a értelmében a hivatásos szolgálat felső korhatára a társadalombiztosítási nyugellátási szabályok szerint a hivatásos állomány tagjára születési éve alapján irányadó öregségi nyugdíjkorhatárnál 5 évvel alacsonyabb életkor betöltése volt. 2012. január 1-jével ez úgy módosult, hogy a hivatásos szolgálat felső korhatára megegyezik a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvényben meghatározott öregségi nyugdíjkorhatárral. A Hjt. 55. § (1) bekezdése 2011 végén, illetve 55. §-a 2012. január 1-jétől hasonló előírást tartalmazott/tartalmaz.

[109] A Tny. 18. § (1) bekezdését figyelembe véve tehát a felső korhatár a születési évtől függően, fokozatosan emelkedett. Az 1953-ban születettek esetében 58 év volt, melyet az érintettek 2011-ben töltöttek be. Az 1954-ben születetteknek 58 év és 183 nap lett volna, amit 2012 közepétől töltöttek volna be. Ám a 2012-től hatályos rendelkezések szerint ez felugrott az öregségi nyugdíjkorhatárra, azaz a 63 év és 183 napra (ezt 2017 közepétől töltötték volna be a szolgálati nyugdíjasok). Ennek ellenére az 1954-ben született, szolgálati nyugdíjban részesülő személyek megtarthatták nyugdíjukat, az 1955-ben vagy később születettek azonban nem. Ennek oka az volt, hogy a jogalkotó – bár tekintettel volt a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjaira és a hivatásos, illetve szerződéses katonákra korábban érvényesülő kedvező szabályozásra, s ahhoz hasonló kedvezményt az átalakítás során is érvényre kívánt juttatni, de azt nem egy az egyben képezte le, és – az 57. életév betöltéséhez kötötte a korábbi szolgálati nyugdíj öregségi nyugdíjként való megtartását. Figyelembe véve a folyamatos változásban lévő nyugdíj-rendszer központi elemét képező, emelkedő nyugdíj-korhatárt, az ehhez igazított szolgálati felső korhatárt, illetve 2012-ben annak jelentős megemelését, valamint a nyugdíjjogosultság feltételeinek meghatározása során a jogalkotót egyébként is megillető mérlegelési szabadságot, az emberi méltóságot sértő önkényes megkülönböztetés nem mutatható ki a tekintetben, hogy a Knymt. épp az 1954. évben és az 1955. évben születettek között húzott határvonalat. Alkotmányos alapon nem kifogásolható az, hogy az átalakítás kedvezőtlen hatásai által legközvetlenebbül és legsúlyosabban érintett korcsoportnál – kellő felkészülési idő hiányában, épp e hátrányos jogkövetkezményeket elhárítandó, vagyis ésszerű indokok alapján – a törvényhozó a nyugdíj továbbfolyósításáról rendelkezett.

[110] 2.3.4. Egy panaszos szerint súlyos és önkényes megkülönböztetést valósít meg a Knymt. azáltal, hogy míg a nyugdíj előtti rendelkezési állományba helyezett személyek teljes (személyi jövedelemadóval nem csökkentett) összegű öregségi nyugdíjnak megfelelő illetményre jogosultak, azaz a hivatásos állomány tagja az öregségi nyugdíjkorhatár előtt öt évvel teljes összegű nyugdíjjal nyugdíjba mehet, addig azok, akik nem tartoznak már a hivatásos állományba, csak a személyi jövedelemadóval csökkentett összegű szolgálati járandóságot kapnak.

[111] A nyugdíj előtti rendelkezési állomány intézményét a Knymt. vezette be a szolgálatteljesítés és a nyugdíjba vonulás közötti átmenetet segítendő [Hszt. 44/A. §, Hjt. 48. § (1) bekezdés n) pont, (8) bekezdés]. Az ilyen személy szolgálati viszonyban áll, de csak veszélyhelyzet, megelőző védelmi helyzet, rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején hívható szolgálatba. Ehhez igazodnak a juttatásai is. Tekintettel arra, hogy a nyugdíj előtti rendelkezési állomány tagjai és a szolgálati járandóságban részesülő személyek eltérő jogállásúak, nem képeznek homogén csoportot, ezért a diszkrimináció tilalma vonatkozásukban nem merül fel.

[112] 2.3.5. Ugyanez az indítványozó arra is hivatkozott, hogy az általánostól eltérő szabályt állapít meg a Knymt. azon önkéntes tartalékosok számára, akik szolgálati járandóságban részesülnek. A törvényhozó a panaszos szerint a járandóság tekintetében önkényes megkülönböztetést tesz az azonos szabályozási körbe, azonos foglalkozási csoportba, nevezetesen az önkéntes tartalékosok csoportjába tartozó jogalanyok között.

[113] A Hjt. 2. § (38) bekezdése értelmében az önkéntes tartalékos állomány tagja az a közkatona (rendfokozat nélküli), tisztesi, altiszti, tiszti rendfokozatú katona, aki meghatározott ideig – szerződés alapján – önkéntes műveleti tartalékosként vagy önkéntes védelmi tartalékosként vállalja a katonai szolgálatra rendelkezésre állást és a tényleges katonai szolgálatot. A tartalékos rendszer – bizonyos korlátozásokkal – mindenki számára nyitott, tehát bárki jelentkezhet, aki elkötelezett a honvédelem iránt. Önkéntes tartalékosként szerződést köthet olyan személy is, aki egyébként korábban nem volt tagja a Magyar Honvédség hivatásos vagy szerződéses állományának, aki egyéb foglalkozásának űzése mellett vállalja az önkéntes tartalékos katonai szolgálatot. Az ugyanakkor természetes igényként jelenik meg az állam oldalán, hogy a képzett, de már „nyugdíjba vonult”, azaz jelenleg szolgálati járandóságban részesülő katonákat a tartalékos állományban való részvételre ösztönözze. Ennek eszköze a Knymt. 5. § (3) bekezdésének c) pontjában szabályozott kedvezmény, melynek értelmében nem csökkentett, hanem a korábbi szolgálati nyugdíjnak megfelelő összegű szolgálati járandóságban részesül az, aki önkéntes tartalékos szerződést kötött.

[114] A Hjt. 114/A. §-a az önkéntes tartalékos szerződést kötött személyeknek, kifejezetten ezen szerződésükből fakadó jogosultságaikat, juttatásaikat szabályozza. A (9) bekezdés a szolgálati járandóságban részesülőkre vonatkozóan – másokhoz képest kedvezőtlenebb módon – akként rendelkezik, hogy „a szolgálati járandóságban részesülő önkéntes tartalékos katona belföldi, évente 60 napot meg nem haladó beosztásra történő felkészítés, és tényleges szolgálatteljesítés után e § szerinti illetményre és díjra nem jogosult. Ettől eltérő esetekben az önkéntes tartalékos katona e §-ban foglaltak figyelembevételével a szerződésben meghatározott pénzbeli ellátásra jogosult.” A vizsgálódás tárgya azonban nem ez a szabály. A szerződéstől független, a tartalékosokat egyéb jogviszonyuk alapján megillető juttatásokat a Hjt. nem érinti. Ezt – egyebek mellett – a Knymt. rendezi: az önkéntes tartalékos szerződés megkötésével összefüggő előírás olyan, a szolgálati járandóságban részesülőket (vagyis a hivatásos állomány volt tagjait) ösztönző rendelkezés, mely más, szolgálati járandóságban nem részesülő önkéntes tartalékost értelemszerűen nem érinthet. Mivel ez utóbbi személyeknek az önkéntes tartalékos szerződésükön kívüli egyéb jogviszonyai igen sokfélék lehetnek, melyekkel kapcsolatban a jogalkotó különféle politikai megfontolások alapján különféle kedvezményeket érvényesíthet, az indítványozó által felvetett hátrányos megkülönböztetés nem értelmezhető. A támadott rendelkezés szempontjából homogén csoportot ugyanis nem az önkéntes tartalékos állomány tagjai, hanem a szolgálati járandóságban részesülők képeznek.

[115] 2.3.6. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Knymt. 3. § (2) bekezdés b) pontjának, 5. § (2) bekezdésének, (3) bekezdés c) pontjának, illetve (4) bekezdésének megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat elutasította.

[116] 3. Az alapjogi biztos a Knymt. 14. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását két – egymással összefüggő – alkotmányossági aggályra alapozva indítványozta. Az egyik ok a rendelkezés (1) bekezdésében foglalt, a szolgálati járandóság szüneteltetési kötelezettségét kimondó szabály, amely az indítványozó szerint önkényes büntetőjogi szankciónak minősül, ezért az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközik. A (2) bekezdés szabályozása az (1) bekezdésre visszautaló tartalmú. A támadott szabályozás további elemeit pedig – az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján – azért kifogásolja az alapjogi biztos, mert az (1) és (2) bekezdés megsemmisítése esetén megszűnik az a legitim cél, amely alapján személyes adat, és különösen a bűnügyi személyes adat kezelése, továbbítása, azzal kapcsolatos bármilyen adatkezelési művelet végzése jogszerű lenne.

[117] 3.1. A Knymt. 14. § (1) és (2) bekezdései a szolgálati járandóság folyósítása szüneteltetésére vonatkozóan olyan szabályokat állapítanak meg, amelyek a szolgálati járandóság bevezetése időpontját (2012. január 1-jét) megelőzően elkövetett bűncselekmény esetén is lehetővé teszik a szankció (az ellátás szüneteltetése) foganatosítását. Vagyis: a szolgálati járandóság jogosultja a bűncselekmény elkövetése idején nem lehetett teljes körűen tisztában tette jogkövetkezményeivel; nyilvánvalóan nem tudhatta, hogy a majdan szolgálati járandósággá átalakuló szolgálati nyugdíja elvesztését is kockáztatja. Ilyen tekintetben tehát, és csakis ezzel az időbeli megszorítással az ellátás szüneteltetésének jogalapját önkényesen határozta meg a jogalkotó.

[118] Számos olyan szankció (joghátrány, jogkövetkezmény) van a jogrendszerben, amely bűncselekmény vagy egyéb jogsértés elkövetésén alapul. Az alapul fekvő jogsértésért az elkövetőt felelősségre vonják az adott jogág (büntetőjog, szabálysértési jog, közigazgatási jog) speciális szabályának megfelelően, de ezen túlmenően egyéb joghátrányt is eredményez. Ilyen lehet pl. a jövedéki jogsértés esetén az elkövető tulajdonában álló dolog elkobzása vagy büntetett előélet esetén valamely foglalkozástól, tevékenységtől való eltiltás. Az egyéb jogkövetkezménynek azonban összefüggésben állónak kell lennie az alapul fekvő jogsértéssel. A jogalkotó tehát azon az alapon nem vezethet be egy később megállapított ellátás igénybevételének korlátozását eredményező szabályt, hogy a jogosult korábban jogsértő magatartást tanúsított. Erre csak úgy van lehetőség – a nem biztosítási jogviszonyon alapuló ellátás esetén – ha az ellátás megállapításakor a jogosult ismeri a számára megállapított juttatás folyósításának – ideértve a szüneteltetést is – szabályait. Vagyis: a jogalkotó csak a szolgálati járandóság, mint ellátási forma bevezetését követően, azaz 2011. december 31. után elkövetett súlyosabb bűncselekmények miatt szüneteltetheti a juttatást. Ezt a követelményt figyelmen kívül hagyó szabályozás ellentétes a jogállamiság elvével.

[119] A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Knymt. 14. § (1) és (2) bekezdései az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütköznek, ezért azokat megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 45. § (1) bekezdésének megfelelően rendelkezett úgy, hogy a megsemmisített jogszabályi rendelkezések e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon vesztik hatályukat, és e naptól nem alkalmazhatóak.

[120] 3.2. Az alapjogi biztos a Knymt. 14. §-a további rendelkezései [(3)–(7) bekezdések] alaptörvény-ellenességét arra a feltételezésre alapította, hogy az (1) bekezdés [és kapcsolódóan a (2) bekezdés] alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság megállapítja. Az alaptörvény-ellenesség megállapítása azonban nem zárja ki azt, hogy a törvényalkotó a jogállamiság elvének megfelelő szüneteltetési szabályokat illesszen a most megsemmisítettek helyére. Ezért az Alkotmánybíróság nem tekinthette úgy az adatkezelési szabályokat, hogy azok egyszer s mindenkorra legitim cél nélkül maradnak. Mivel az indítvány kifejezetten a legitim cél hiányán alapult, az Alkotmánybíróság az indítvány elutasításáról rendelkezett.

[121] 4. Az alapjogi biztos a Knymt. 17. § (2) bekezdésének a szolgálati járandóság megszüntetését tartalmazó szabályát a jogállamiság elvébe ütközőnek tartotta.

[122] Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a szolgálati járandóság megvonásának a jogellenes foglalkoztatáshoz kapcsolása, arra alapozása, alaptörvény-ellenességet eredményező jogkorlátozásnak számít-e. Az alaptörvény-ellenességet az a körülmény okozhatja, ha az ellátással érintett nem tud arról, hogy jogszabályban meghatározott valamely jogellenes (jogsértő) magatartása következtében ideiglenesen vagy véglegesen elveszítheti ellátását. Ha a jogalkotó a jövőre nézve egyértelműen szabályozza azt, hogy adott jogsértés (jelen esetben: jogellenes foglalkoztatás) a járandóság elveszítését eredményezi, a jogosult az ilyen helyzet kialakulását jogkövető magatartás tanúsításával elkerülheti. Az Alaptörvény O) cikke deklarálja, hogy mindenki felelős önmagáért. Az államnak ezzel összefüggésben az a feladata, hogy az egyéni felelősség kiteljesítését lehetővé tevő jogszabályi környezetet teremtsen.

[123] A szolgálati járandóságot – az Indokolás [57]-ben kifejtettek szerint – a központi költségvetés biztosítja. A közpénzből biztosított ellátások körében – tekintettel az Alaptörvény 36. és 37. cikkében kifejtettekre – a törvényesség biztosítása és a források célszerű felhasználása követelmény. A jogalkotó ezen követelmény teljesítése során indokoltan várhatja el a közpénzekből részesülők felelős magatartását, s erre vonatkozóan szankciókat is kilátásba helyező rendelkezéseket alkothat. Alaptörvény-ellenessé az ilyen rendelkezés akkor válik, ha alapvető jogot sért, visszaélésszerű, diszkriminatív vagy egyébként önkényes.

[124] Az Alkotmánybíróság miután ezek egyikét sem állapította meg a Knymt. 17. § (2) bekezdésének vizsgálata során, a rendelkezés alaptörvény-ellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

[125] 5. Az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítása és a törvényhozónak jogalkotói feladatai teljesítésére való felhívása iránti alkotmányjogi panaszt is előterjesztett a Hjt. egyes rendelkezéseivel összefüggésben. Utóbb azonban e kérelmét visszavonta. Az Abtv. 59. §-a alapján az Alkotmánybíróság – ügyrendjében meghatározottak szerint – kivételesen a nyilvánvalóan okafogyottá váló ügyek esetén az előtte folyamatban lévő eljárást megszünteti. Az Ügyrend 67. § (2) bekezdés c) pontja értelmében okafogyottá válik az indítvány különösen, ha az indítványozó indítványát visszavonta. Ezért az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában az eljárást megszüntette.

[126] 6. Az alkotmányjogi panaszokat benyújtók egyike a Knymt. 2. § (4) bekezdését is támadta, de erre a – tartalmában utaló rendelkezésre – indokolást az indítvány nem tartalmaz.

[127] Az Abtv. 52. § (1) bekezdése szerint az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az (1) bekezdés e) pontja értelmében ennek egyik eleme az indokolás, vagyis az indítványozónak ki kell fejtenie, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével.

[128] Az Alkotmánybíróság a törvényi feltételeknek nem megfelelő tartalmú indítványt az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította.

[129] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján rendelte el.

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/2350/2012.

Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[130] Egyetértek a határozat rendelkező részével és annak indokolásával. Utóbbihoz az alábbi kiegészítéseket fűzöm.

[131] 1. A határozat rendelkező részének valamennyi pontja helytállóan állapítja meg, hogy a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvénynek (a továbbiakban: Knymt.) az alkotmányjogi panaszokkal megtámadott egyetlen rendelkezése sem alaptörvény-ellenes. Az alapjogi biztos indítványában jelzett alkotmányossági problémákat hasonlóképpen nem találta alaptörvény-ellenesnek, kivéve a szolgálati járandóság meghatározott esetekben történő szüneteltetéséről szóló 14. § (1) és (2) bekezdéseit, amelyekben kizárólag azt ítélte alaptörvény-ellenesnek a testület, hogy a Knymt. hatálybalépését megelőzően elkövetett bűncselekmények miatt is szüneteltetni kellett a szolgálati járandóságot.

[132] 2. Az alaptörvény-ellenesség hiányára alapított rendelkezések indokolását illetően megjegyzem, hogy véleményem szerint ezekben az esetekben az alaptörvény-ellenesség hiányát egy további körülmény figyelembevétele önmagában, illetőleg az indokolásban kifejtett okokkal kiegészítve megalapozhatta volna. Nevezetesen az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésének alkalmazhatóságáról van szó, amelyet az Alaptörvény N) cikkének (1) bekezdése is megerősít, az N) cikk (4) bekezdése pedig előírja valamennyi állami szerv, köztük az Alkotmánybíróság számára az (1) bekezdés szerinti elv kötelező tiszteletben tartását.

[133] Az Alaptörvény 37. cikkének (4) bekezdését a 40/2012. (XII. 6.) AB határozat alapján a költségvetései előirányzatokat meghatározó és az államszervezeten belüli pénzfelhasználást tartalmazó törvények esetében tekinti alkalmazhatónak az Alkotmánybíróság. A Knymt. ennek a feltételnek szerintem jelenleg is, hosszabb távon pedig egyértelműen megfelel. A nyugdíjcélú bevételek és kiadások egyensúlyának biztosítása céljaira fokozatosan létrehozandó, az egyensúlyi kérdéseket a Knymt. hatályba lépésének időpontjától szem előtt tartó új nyugdíjrendszernek a korhatár előtti nyugdíjak megszüntetésére, illetve átalakítására vonatkozó követelményeit már a 2012. évi költségvetés figyelembe vette és érvényesítette. (Ennek eredményeképpen a korhatár alatti ellátások – amelyeket 2011-ben nemcsak a költségvetéssel szoros jogi kapcsolatban lévő Nyugdíjbiztosítási Alapból kellett kifizetni – összesen 370,3 milliárd forintot tettek ki közvetve-közvetlenül, addig az ilyen ellátási jogcímen eszközölt, kizárólag a Szociális Alapból finanszírozott kiadás 2012-ben 279,9 milliárd forint volt.)

[134] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.

Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleménye

[135] A többségi határozat elutasítja azokat az indítványi elemeket, amelyek egyes nyugdíjak összegének a törvény általi közvetlen és azonnali csökkentését kifogásolták. Álláspontom szerint meg kellett volna állapítani a csökkentésről szóló törvény (Knymt.) idevonatkozó rendelkezéseinek alaptörvény-ellenességét. Ennek következtében nem értek egyet a határozat rendelkező része 2. pontjának az alkotmányjogi panaszokat és az alapvető jogok biztosának indítványát elutasító tartalmával, mert véleményem szerint alaptörvény-ellenes a Knymt. 4. § (1) bekezdés b) pontja „a (2) bekezdés szerint számított és” szövegrésze, a 4. § (2)–(4) bekezdései, az 5. § (2) és (4) bekezdése, valamint a 18. § (1) bekezdésének a „[...]nak a 4. § (2) bekezdése szerinti csökkentés nélküli” szövegrésze.

[136] Az általam alaptörvény-ellenesnek tartott, a nyugdíjak csökkentéséről szóló, vagy azokra hivatkozó fentebb tételesen felsorolt jogszabályi elemeket a törvény hatálybalépésére visszamenőleges hatállyal, azaz 2012. január 1. napjával az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie.

[137] Az alaptörvény-ellenességre vonatkozó álláspontomat az alábbiakkal indokolom.

[138] 1. A többségi határozat Indokolásának V. része világosan kifejti, hogy a nyugdíjrendszer átalakítása két személycsoportot érintett különösen érzékenyen: azon volt országgyűlési képviselőket, akik korhatár előtti öregségi nyugdíjban részesültek, és 1949. december 31. után születtek, valamint mindazon szolgálati nyugdíjast, akik 1954. december 31. után születtek. A korlátozás lényege abban áll, hogy számukra a nyugdíj helyébe lépő korhatár előtti ellátást, illetve a szolgálati járandóságot a személyi jövedelemadó mértékével csökkentett összegben állapította meg a törvény. A változásról az ellátottak határozatot nem kaptak, a törvény a megváltozott jogcímű és csökkentett összegű ellátás továbbfolyósításról rendelkezett, ezáltal jogalkalmazó szerv közreműködése nélkül közvetlen hatályosult.

[139] Az érintett alkotmányjogi panaszosok és az alapvető jogok biztosa ezt a törvényi megoldást a jogállamisággal, vagyis az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével ellentétesnek tartották.

[140] 2. Az állított alaptörvény-ellenességgel összefüggésben mindenekelőtt arra utalok, hogy az Alkotmánybíróság továbbra is irányadónak tartja a jogállamiság (jogbiztonság) sérelmét értelmező korábbi döntéseiben foglaltakat, miután az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállam-klauzula megegyezik azzal, amit az Alkotmány 2. § (1) bekezdése tartalmazott.

[141] Magyarország Alaptörvénye átmeneti rendelkezései egyes cikkeinek alaptörvény-ellenességéről és megsemmisítéséről szóló 45/2012. (XII. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a jogállam klauzulát alkalmazva kinyilvánította a jogállami értékek megváltoztathatatlanságát, az értékek elért szintje csökkentésének tilalmát:

„Az alkotmányos legalitásnak nemcsak eljárásjogi, formai, közjogi érvényességi, de tartalmi követelményei is vannak. A demokratikus jogállam alkotmányossági kritériumai, egyben nemzetközi egyezményekbe foglalt, a demokratikus jogállami közösségek által elismert és elfogadott alkotmányos értékek, alapelvek és alapvető demokratikus szabadságjogok, illetve az ezekkel részben egybeeső úgynevezett ius cogens. Adott esetben az Alkotmánybíróság a demokratikus jogállam alkotmányos tartalmi követelményeinek, garanciáinak és értékeinek a töretlen érvényesülését, alkotmányba foglalását is vizsgálhatja.

Az alkotmányok tartalmi és eljárási mércéi és követelményei demokratikus jogállamban állandóak. A tartalmi és eljárási alkotmányos követelmények nem lehetnek alacsonyabbak az Alaptörvény időszakában, mint az Alkotmány(törvény) időszakában voltak. Az alkotmányos jogállam követelményei továbbra is és folyamatosan érvényesülő követelmények a jelenben és programok a jövőre nézve. Az alkotmányos jogállam konstans értékek, elvek és garanciák rendszere. Az alkotmányos jogállamban egyszer már elfogadott értékek, elvek, garanciák, követelmények szintjei nem csökkenhetnek, és azok érvényesülésének a megkövetelése sem veszíthet szigorából.” (Indokolás [118]–[119])

[142] A jogállam elvének szerves részét képezi a jogbiztonság követelménye, amelynek érvényesülése során nem hagyható figyelmen kívül a bizalomvédelem, vagyis a szerzett jogok védelmének biztosítása:

„A jogállam alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását.” [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.]

[143] 3. A szerzett jogok védelméről a társadalombiztosítási ellátásokkal összefüggésben a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megítélésem szerint a jelen ügyben is irányadó, több jogbiztonsági értékelemre rámutatott: 1) a váromány alkotmányos védelmére; 2) a kötelező járulékfizetés alkotmányos tartalmára; 3) a megszerzett ellátás megvonásának alkotmányos következményére.

1) „A szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli változáshoz különös indok szükséges.

A kötelező biztosítási rendszer esetében a járulékok kötelező befizetése, vagyis e »vagyonelvonás« fejében a biztosított a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el.” (ABH 1995, 188, 193.)

2) „A törvénnyel elrendelt kötelező járulékfizetést – amely a közteherviseléstől (Alkotmány 70/I. §) lényegét tekintve eltér, mert személyes és előre meghatározott igény származik belőle – csakis egy nagymértékű állami garanciavállalás (a másik oldalról: bizalomvédelem) legitimálhatja.

A kötelező biztosítás elvonja ugyanis azokat az eszközöket, amelyekkel az érintett a saját kockázatára maga gondoskodhatott volna magáról és családjáról, s ezt a vagyont a társadalombiztosítás szolgálatába állítja úgy, hogy a biztosított a szolidaritás alapján másokról is gondoskodni tudjon.

A fedezet társadalmasításával az állam egy tipikus tulajdonosi magatartást kollektivizál.

A kötelező biztosítási rendszerben, e rendszerhez kötődve kialakult szociális ellátások védelme ezért különösen indokolt.

A várományok annál nagyobb védelmet élveznek, minél közelebb állnak a beteljesedéshez, vagyis a szolgáltatásra való alanyi jog megnyíltához. A már élvezett, megszerzett szolgáltatás még inkább védendő.” (ABH 1995, 188, 193.)

3) „A várományok és szolgáltatások védelme attól függően is erősebb, hogy áll-e velük szemben a jogosultnak saját anyagi szolgáltatása is. A járulék fejében járó szolgáltatás megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása az alapjogi sérelem ismérvei szerint bírálható el.” (ABH 1995, 188, 194.)

[144] A nyugdíj szerzett jogi jellegéből fakadóan az Alkotmánybíróság a 26/1993. (IV. 29.) AB határozatban fejtette ki az államra vonatkozó kötelezettségeket, melynek során megállapította, hogy az állam nem köteles a nyugdíjak reálértékét maradéktalanul megőrizni, de a nyugdíj nominális mértékének csökkentésére alkotmányosan nem kerülhet sor: „A nyugdíj – az Alkotmány rendelkezéséből következően – szerzett vagy vásárolt jog annyiban feltétlenül, hogy annak nominális mértékét az állam alkotmányosan nem csökkentheti.” (ABH 1993, 196, 199.)

[145] 4. Amint azt a többségi határozat Indokolásának IV. része tüzetesen kifejti, a módosításokra alapvetően gazdasági természetű okból, egyensúlyjavítási céllal, a nyugdíjrendszer stabilitásának elérése érdekében került sor. Az Alkotmánybíróság következetesen képviselt álláspontja szerint: „[...] az Alkotmány – a piacgazdaság deklarálásán túl – gazdaságpolitikailag semleges, az állam a gazdaságpolitika meghatározása terén nagy jogalkotói szabadsággal rendelkezik” [33/1993. (V. 28.) AB határozat, ABH 1993, 247, 249–250.].

[146] Álláspontom szerint azonban a nyugdíjrendszer átalakítása nem lehet pusztán gazdasági-gazdaságpolitikai kérdés, hiszen a már nyugdíjjogosultságot szerzett és ellátásban részesülő személyeket szerzett jogaikban, közvetlenül megélhetésükben érintheti. Elismerem, hogy a nyugdíjrendszer egyensúlyának megteremtése nyilvánvalóan legitim cél, fontos közérdek; az átalakítás alaptörvény-ellenessé akkor válhat, ha az egyébként alkotmányos értelemben sem kifogásolható reform (nyugdíjrendszer egységesítése) a jogállami követelményeket figyelmen kívül hagyó jogszabályi rendelkezésekben, a szabályozás nem megfelelő módjában ölt testet.

[147] Az állam tehát széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199, 200.] A hivatkozott megállapítás értelemszerűen vonatkozik a Knymt.-ben megtestesülő változtatásokra is. Az alkotmányossági vizsgálat alapját tehát nem önmagában a változtatás jelenti, hanem a szabályozás módja, egyes elemeinek – így az ellátás csökkentésének – alaptörvényi megfelelősége.

[148] A támadott szabályozási elemnek az Alaptörvénnyel való összhangja vizsgálata körében releváns tényezőnek tekintem, hogy a nyugdíjrendszer átalakítására olyan időben került sor, amikor a hatályát vesztő Alkotmány időszakából az újonnan hatályosuló Alaptörvény intézményi rendszerébe kellett átlépni. Az alaptörvényi súlyú változás alkotmányossági követelményei így a nyugdíjrendszer átalakítása során is fokozottan jelentkeznek. Egyes korhatár előtti nyugdíjak megszüntetése, az ellátási összegek nominál értéken való csökkentése esetén elengedhetetlen az átmenet biztosítása. A korábbi – alkotmányos súlyukat tekintve enyhébb – nyugdíjreformok végrehajtása átmeneti szabályok megalkotásával történt, így pl. a korhatárok felemelése és egységesítése során. Az Alkotmánybíróság a 28/2000. (IX. 8.) AB határozatban erre külön utalt is: „[...] a korhatárok egységesítése és felemelése azonban szükségessé tette bizonyos átmeneti szabályok megalkotását, figyelemmel arra, hogy – ahogy arra az Alkotmánybíróság már korábban elvi jelentőséggel rámutatott – a jogbiztonsághoz, a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleméhez hozzá tartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása.” (ABH 2000, 174, 187.)

[149] A Knymt. rendelkezéseit a korábbi szabályozással egybevetve az állapítható meg, hogy jelentősen, átmeneti idő biztosítása nélkül, az új jogszabályi környezetre való felkészülést lehetővé tevő szabályok hiányában változtak a korhatár előtti ellátások jogszabályi keretei. Ez különösen sérti a jogbiztonság követelményét abban az esetben, amikor a szerzett jog alapján járó, járulékfizetésen alapuló – tehát biztosítási – ellátás összegét csökkenti azonnali hatállyal a jogalkotó törvényi automatizmus („továbbfolyósítás”) révén. A Knymt. 4. § (2) bekezdése és az 5. § (2) bekezdésének első mondata ilyen szabályozást tartalmaz, vagyis az ellátás csökkentéséről szóló rendelkezések alaptörvény-ellenesek, mert megítélésem szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság érvényesülésének lényeges követelményeit hagyták figyelmen kívül megalkotásuk során.

[150] A különvéleményhez csatlakozom.

Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró

Melléklet a IV/2350/2012. számú ügyben született határozathoz

IV/2350/2012.

IV/2355/2012.

IV/2394/2012.

IV/2409/2012.

IV/2438/2012.

IV/2439/2012.

IV/2472/2012.

IV/2645/2012.

IV/2662/2012.

IV/2926/2012.

IV/2958/2012.

IV/2959/2012.

IV/2960/2012.

IV/2961/2012.

IV/2962/2012.

IV/2963/2012.

IV/2964/2012.

IV/2965/2012.

IV/2966/2012.

IV/2968/2012.

IV/3029/2012.

IV/3093/2012.

IV/3128/2012.

IV/3140/2012.

IV/3141/2012.

IV/3142/2012.

IV/3158/2012.

IV/3186/2012.

IV/3206/2012.

II/3465/2012.

Másolás a vágólapra
Nyomtatás

Hatályos
Már nem hatályos
Még nem hatályos
Módosulni fog
Időállapotok
Adott napon hatályos
Közlönyállapot
Indokolás

Jelmagyarázat Lap tetejére

Műveletek

23/2013. (IX. 25.) AB határozat

23/2013. (IX. 25.) AB határozat

Megnyitottak