41/2012. (XII. 6.) AB határozat

a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány elutasításáról

2012.12.06.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos és nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára irányuló eljárásban – dr. Bragyova András és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény 56. § (1) bekezdésének „– a legutolsó népszámlálásnak az adott nemzetiséghez tartozásra vonatkozó kérdéseire nyújtott adatszolgáltatás nemzetiségenként összesített adatai szerint –” szövegrésze alaptörvény-ellenessége és nemzetközi szerződésbe ütközése megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény 107. § (1) bekezdés b) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására és megszüntetésére irányuló indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény 2. § 14. pontja, 95. §-a, 101. § (3) bekezdése, 142. §-a és 167. §-a tekintetében az alaptörvény-ellenesség megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét.

Indokolás

1. Az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Njtv.) több rendelkezése, illetőleg több rendelkezésének szövegrésze alaptörvény-ellenességének és nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását és megsemmisítését.

1.1. Az Njtv. 2. § 14. pontjának „az a közhasznú” szövegrészét amiatt tartotta alaptörvény-ellenesnek, mert ennek a megfogalmazásnak a következtében leszűkül a nemzetiségi önkormányzati választásokon jelöltet állítható szervezetek köre kizárólag a – gazdasági erőforrásokat tekintve szigorúbb előírásoknak eleget tevő – közhasznú jogállású szervezetekre, és ezáltal korlátozza a nemzetiségek helyi és országos önkormányzatok létrehozásához fűződő jogát [Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdése]. Az egyenlő bánásmód követelménye [Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés] sérelmeként értékelte, hogy ez a feltétel indokolatlan (önkényes) és aránytalan megkülönböztetést tesz a nemzetiségi szervezetek között.

1.2. Az alapvető jogok biztosa szerint az Njtv. 56. § (1) bekezdésének „– a legutolsó népszámlálásnak az adott nemzetiséghez tartozásra vonatkozó kérdéseire nyújtott adatszolgáltatás nemzetiségenként összesített adatai szerint –” kitétele az Alaptörvény XXIX. cikk (1) és (2) bekezdésével, valamint az I. cikk (3) bekezdésével ellentétes. Ez az előírás – bár arra az alapvető jogok biztosa is utal, hogy önmagában nem alaptörvény-ellenes, ha a településen élő nemzetiségek létszámához kötődik az önkormányzat létrehozásának joga – szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a nemzetiséghez tartozók önrendelkezési, valamint a nemzetiségi közösségek helyi nemzetiségi önkormányzat létrehozására vonatkozó jogát. A népszámlálás alkalmával a nemzetiségi hovatartozás megvallása ugyanis jog és nem kötelesség, amely az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezményének kihirdetéséről szóló 1999. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény) 3. cikkéből is következik. Az alapvető jogok biztosa az indítványában arra is hivatkozott, hogy a 2011. évi népszámlálás adatainak gyűjtésekor nem volt ismert, hogy milyen „választójogi következménye” lesz a nemzetiségre vonatkozó adatok megvallásának, illetőleg az attól való tartózkodásnak. Az indítványa benyújtásakor még az adatok nem álltak rendelkezésre, de a 2001. évi adatok alapján reális veszélyét látta annak, hogy számos településen nem éri el a 30 főt a népszámlálás során magukat nemzetiségnek vallók száma, és így nem alakulhatnak meg nemzetiségi önkormányzatok, annak ellenére, hogy valójában jelentős létszámban élnek az adott településen. Utalt arra is, hogy a népszámlálás adataira alapított szabályozás nincs tekintettel a két népszámlálás közötti tíz éves időszak változásaira sem.

Az alapvető jogok biztosa indítványában felhívta az Alkotmánybíróság figyelmét a nemzetiségek választójoga, mint politikai alapjog gyakorlásához szükséges garanciák hiányára is, különös tekintettel a választói névjegyzék azon formájára, amelybe minden választójoggal rendelkező magyar állampolgár – nemzetiségi hovatartozásától függetlenül – kérelmére felvételt nyerhetett. Ennek következményeként – a kisebbségi ombudsman által folytatott vizsgálatok megállapításai szerint – a korábbi kisebbségi önkormányzati választásokon az adott kisebbséghez nem tartozók is nagy számban éltek mind az aktív, mind a passzív választójoggal.

1.3. A nemzetiségi önkormányzati képviselők méltatlanságát szabályozó rendelkezésekkel összefüggésben az alapvető jogok biztosa a közhivatal viseléséhez való alkotmányos jog [Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdése] szükségtelen és aránytalan korlátozásaként és az egyenlő bánásmód követelményének [Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése] sérelmeként értékelte, hogy az Njtv. szerint méltatlansági ok [Njtv. 107. § (1) bekezdés b) pontja], ha a képviselő nem teljesíti a felszámolási eljárásban ki nem elégített követelésekért a bíróság által megállapított kötelezettségét. Ez a polgári jogi felelősség – az alapvető jogok biztosa szerint – nem szükségképpen vet fel etikai aggályokat. Az egyenlő bánásmód követelménye pedig azért sérül, mert az Njtv. nem nyilvánítja méltatlannak „ezzel szemben […] a bíróság által szándékos bűncselekmény miatt jogerősen megállapított büntetőjogi felelősséget”.

1.4. Az ártatlanság vélelmének alkotmányos elvével ellentétes, és az Alaptörvény XXVIII. cikk (2) bekezdését sérti, hogy a nemzetiségi önkormányzati vagyon jogellenes felhasználása miatt a közreműködésükre tekintet nélkül – lényegében – egyetemleges felelősség terheli a nemzetiségi önkormányzat tisztségviselőit és tagjait az Njtv. 142. §-a értelmében.

1.5. A nemzetiségek önigazgatáshoz való jogát [Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdése] üresíti ki és emiatt az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével és a 32. cikk (6) bekezdésével is ellentétes az Njtv. 167. §-ába foglalt rendelkezés, amely a megszűnt nemzetiségi önkormányzat vagyonát – bár nemzetiségi célra való felhasználási kötelezettséggel, de – a települési önkormányzatok tulajdonába adja. Az alapvető jogok biztosa szerint ebben az esetben az országos nemzetiségi önkormányzatok tulajdonszerzése volna a megfelelő megoldás.

1.6. Az alapvető jogok biztosa szerint „szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a nemzetiségi önkormányzatok anyanyelvhasználathoz fűződő jogát” [Alaptörvény XXIX. cikk (1) bekezdés] az Njtv. 95. §-a, amikor a jegyzőkönyvek kötelezően két nyelven történő elkészítését írja elő. Aggályosnak tartja az alapvető jogok biztosa a jegyzőkönyvek hitelesítésének a szabályait is, mivel az a kis létszámú önkormányzatoknál esetenként megoldhatatlan feladatot jelentene. Mindez – álláspontja szerint – az 1999. évi XL. törvénnyel kihirdetett, a Strasbourgban, 1992. november 5-én létrehozott Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája (a továbbiakban: Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája) 7. cikk 2. pontját is sérti.

1.7. Közvetve a fogyatékos személyeket megillető védelem és esélyegyenlőség biztosítása követelménye [Alaptörvény XV. cikk (2) és (5) bekezdése] sérelmének, valamint a 2007. évi XCII. törvénnyel kihirdetett, a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezményben vállalt kötelezettség megsértésének tartja az alapvető jogok biztosa az Njtv. azon rendelkezését [101. § (3) bekezdése], amely a nemzetiségi önkormányzat kötelezettségévé teszi a jelnyelv és a speciális kommunikációs rendszer használata költségeinek fedezését. Ez az alapvető jogok biztosa szerint „közvetlen veszélyét idézi elő annak, hogy a nemzetiségi szervezetek hátrányos megkülönböztetést fognak alkalmazni a kommunikációban korlátozott […] fogyatékos személyekkel szemben a jelöltállítás során”.

2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alapvető jogok biztosának több kifogása olyan rendelkezésekre irányult [2. § 14. pontja, 101. § (3) bekezdése, 107. §-a], amelyek a 2014. évi általános nemzetiségi önkormányzatok választása kitűzésének napján léptek volna hatályba. A jogalkotó időközben – több alkalommal – módosította az Njtv.-t. A módosítások között találhatóak olyanok, amelyek az indítvány elbírálásakor már hatályban voltak, de van olyan elfogadott és kihirdetett új rendelkezés is, amely majd csak a 2014. évi általános nemzetiségi önkormányzatok választása kitűzésének napjától lesz hatályos.

Az Alkotmánybíróság főszabály szerint utólagos normakontroll keretében a hatályos rendelkezéseket vizsgálja (36/J/1990. AB végzés, ABH 1991, 669, 671.). Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata volt azonban, hogy a már kihirdetett, de még nem hatályos rendelkezéseket is vizsgálta. „Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény […] 42. § (2) bekezdése alapján […] a kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvény is képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát. Amennyiben a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenessége megállapítást nyer, a hatályos jogszabályok vizsgálata során megállapított eredménytől eltérően a következmény a hatálybalépés elmaradása” (267/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1126, 1129.).

Tekintettel arra, hogy az Abtv. 45. § (1) bekezdésének utolsó fordulata – tartalmát tekintve – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 42. § (2) bekezdésével azonos – miszerint az Alkotmánybíróság határozatának egyik jogkövetkezménye, hogy az alaptörvény-ellenesség megállapítása esetén a kihirdetett, de hatályba nem lépett jogszabály nem lép hatályba – ezért az Alkotmánybíróság az indítvány alapján az Njtv. már kihirdetett, de később hatályba lépő rendelkezéseire is figyelemmel végezte el vizsgálatát.

3. Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal összefüggésben beszerezte a közigazgatási és igazságügyi miniszter véleményét, továbbá a magyarországi nemzetiségek országos önkormányzatait is megkérte, hogy álláspontjukat az indítványban foglaltakról fejtsék ki. (Közülük nyolc – a bolgár, a horvát, a német, az örmény, a ruszin, a szlovák, a szerb és az ukrán – önkormányzat küldött írásos észrevételt.)

Az Alkotmánybíróság tanulmányozta azoknak a Magyarországot is kötő nemzetközi szerződéseknek (a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája és a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény) a monitoring szervei által kibocsátott dokumentumokban foglalt megállapításokat, amelyek relevánsak a jelen ügy összefüggéseiben. Különös figyelmet fordított azokra a dokumentumokra, amelyeket a Magyarország által vállalt kötelezettségek végrehajtásáról benyújtott kormányjelentések tekintetében bocsátottak ki.

(Ezek a következők:

– ACFC/INF/OP/I(2001)004 jelzetű dokumentum: Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, Opinion on Hungary (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/ 3_FCNMdocs/PDF_1st_OP_Hungary_en.pdf)

– ACFC/OP/II(2004)003 E jelzetű dokumentum: Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, second opinion on Hungary, (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ minorities/3_FCNMdocs/PDF_2nd_OP_Hungary_en.pdf)

– ACFC/OP/III(2010)001 jelzetű dokumentum: Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, third opinion on Hungary adopted on 18 March 2010, (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/3_FCNMdocs/PDF_3rd_OP_Hungary_en.pdf)

– ResCMN(2001)4 sz. határozat: Resolution ResCMN(2001)4 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Hungary

– ResCMN(2005)10 sz. határozat.: Resolution ResCMN(2005)10 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Hungary

– ResCMN(2011)13 sz. határozat.: Resolution CM/ResCMN(2011)13 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Hungary

– ECMRL (2007)5 jelzetű dokumentum: European Charter for Regional or Minority Languages – Application of the Charter in Hungary 3rd monitoring cycle: (http://www.coe.int/t/dg4/education/minlang/Report/ EvaluationReports/HungaryECRML3_en.pdf)

– ECMRL (2010)2 jelzetű dokumentum: European Charter for Regional or Minority Languages – Application of the Charter in Hungary 4th monitoring cycle: (http://www.coe.int/t/dg4/education/minlang/Report/ EvaluationReports/HungaryECRML4_en.pdf)

Tanulmányozta továbbá a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájának végrehajtásáról készített 5. Kormányjelentést („Fifth periodical report presented to the Secretary General of the Council of Europe in accordance with Article 15 of the Charter: Hungary”), amelynek európa tanácsi jelzete: Min-Lang/Pr (2012)4.

Az Alkotmánybíróság eljárása idején fogadta el a Joggal a Demokráciáért Bizottság (az ún. Velencei Bizottság) az új nemzetiségi törvényről készített állásfoglalását. [Jelzete: CDL-AD(2012)011 Opinion on the Act on the Rights of Nationalities of Hungary adopted by the Venice Commission at its 91st Plenary Session (Venice, 15-16 June 2012) http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL-AD(2012)011-e.pdf] Az Alkotmánybíróság az ebben foglaltakat is tanulmányozta.

A jelen ügyben e dokumentumok áttekintése elengedhetetlen volt ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság a Magyarország által vállalt nemzeti kötelezettségeket azzal a tartalommal értelmezze, amely megfelel annak az értelmezésnek, ami az adott nemzetközi szerződések bevett, hivatalos (autoritatív) értelmezése az Európa Tanácsban. Az indítvány számos pontja ugyanis az új magyar szabályozásnak a nemzetközi szerződésekkel való ütközését veti fel, s e tekintetben kéri az alaptörvény-ellenesség kimondását. Az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi szerződések tartalmáról adott értelmezése értelemszerűen egybe kell, hogy essen ezen szerződések európa tanácsi hivatalos értelmezésével.

II.

1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:

„I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”

„XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.

[…]

(5) Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket.”

„XXIII. cikk (8) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Törvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be.”

„XXVIII. cikk (2) Senki nem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.”

„XXIX. cikk (1) A Magyarországon élő nemzetiségek államalkotó tényezők. Minden, valamely nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad vállalásához és megőrzéséhez. A Magyarországon élő nemzetiségeknek joguk van az anyanyelvhasználathoz, a saját nyelven való egyéni és közösségi névhasználathoz, saját kultúrájuk ápolásához és az anyanyelvű oktatáshoz.

(2) A Magyarországon élő nemzetiségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.”

„32. cikk (6) A helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja.”

2.1. Az Njtv.-nek az indítvány benyújtásakor hatályban volt támadott rendelkezései:

„2. § E törvény alkalmazásában:

[…]

14.”

„56. § (1) A települési nemzetiségi önkormányzati képviselők választását ki kell tűzni, ha a településen az adott nemzetiséghez tartozó személyek száma – a legutolsó népszámlálásnak az adott nemzetiséghez tartozásra vonatkozó kérdéseire nyújtott adatszolgáltatás nemzetiségenként összesített adatai szerint – a harminc főt eléri.”

„95. § (1) A testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni. A jegyzőkönyvet magyar nyelven és az ülésen használt tárgyalási nyelven is el kell készíteni. A két nyelven készített jegyzőkönyv mindegyike hitelesnek tekintendő. A jegyzőkönyv közokirat.

[…]

(3) A jegyzőkönyvet az ülést levezető elnök és – amennyiben csak magyar nyelven készült – a testület által a képviselők közül kijelölt jegyzőkönyv-hitelesítő írja alá. A nemzetiség nyelvén is elkészített jegyzőkönyvet a testület által a képviselők közül kijelölt jegyzőkönyv-hitelesítő írja alá, akinek személye eltér a magyar nyelvű jegyzőkönyvet hitelesítő képviselőtől. Ha a jegyzőkönyv két nyelven készül, a jegyzőkönyv-hitelesítők mindkét változatot kölcsönösen is aláírják. A települési nemzetiségi önkormányzat elnöke a jegyzőkönyvet az ülést követő tizenöt napon belül megküldi a fővárosi és megyei kormányhivatalnak, valamint a helyi önkormányzat által a 80. § szerinti megállapodásban megjelölt személynek (jegyző vagy megbízottja).”

„101. § (3)”

„107. §”

„142. § A nemzetiségi önkormányzati vagyon jogellenes felhasználása esetén – amennyiben a volt tisztségviselő vagy volt képviselő személyes felelőssége nem állapítható meg – a volt elnököt, elnökhelyettest (elnökhelyetteseket) és a volt képviselő-testületi, közgyűlési tagokat egyetemleges felelősség terheli, kivéve, ha egyértelműen igazolható, hogy a jogtalan felhasználást eredményező döntés ellen szavazott.”

„167. § Amennyiben a soron következő általános nemzetiségi választás eredményeképpen nem alakul meg új települési önkormányzat, a megszűnt települési nemzetiségi önkormányzat vagyona a települési önkormányzat tulajdonába kerül azzal, hogy azt nemzetiségi célra kell felhasználni.”

2.2. Az Njtv.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos támadott rendelkezései:

„2. § E törvény alkalmazásában:

[…]

14.”

„95. § (1) A testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni. A jegyzőkönyvet az ülésen használt tárgyalási nyelven vagy –testületi döntés alapján – magyar nyelven kell elkészíteni. A jegyzőkönyv közokirat.

[…]

(3) A jegyzőkönyvet az ülést levezető elnök és a testület által a képviselők közül kijelölt jegyzőkönyv-hitelesítő írja alá. A települési nemzetiségi önkormányzat elnöke a jegyzőkönyvet az ülést követő tizenöt napon belül megküldi a fővárosi és megyei kormányhivatalnak, valamint a helyi önkormányzat által a 80. § szerinti megállapodásban megjelölt személynek.”

„101. § (3)”

„107. § (1) Méltatlanság miatt a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete, közgyűlése megszünteti annak az önkormányzati képviselőnek a megbízatását,

[…]

b) akinek a gazdasági társaságokról szóló törvény rendelkezései alapján a felszámolás során ki nem elégített követelésekért a bíróság jogerősen megállapította a felelősségét, és a bírósági határozat szerinti helytállási kötelezettségét nem teljesítette,

[…]

(2) A képviselő köteles az (1) bekezdés b)–c) pontban foglaltakról, a jogerős ítélet kézhezvételétől, illetve az (1) bekezdés a)–c) pontban foglaltak beálltától számított három napon belül tájékoztatni a képviselő-testületet, közgyűlést, az illetékes választási bizottságot és a fővárosi és megyei kormányhivatalt.”

„142. § A nemzetiségi önkormányzati vagyon jogellenes felhasználása esetén – ha a nemzetiségi önkormányzat volt tisztségviselőjének vagy volt képviselőjének személyes felelőssége nem állapítható meg – a volt elnököt, elnökhelyettest (elnökhelyetteseket) és a volt képviselő-testületi, közgyűlési tagokat egyetemleges felelősség terheli, ha egyértelműen igazolható, hogy a tisztségviselő, a képviselő a jogellenes felhasználást eredményező előterjesztést a döntéshozatal során támogatta.”

„167. § A megszűnt helyi nemzetiségi önkormányzat vagyona az adott nemzetiség országos nemzetiségi önkormányzatának ideiglenes kezelésébe kerül.”

2.3. Az Njtv.-nek a 2014. évi általános nemzetiségi önkormányzatok választása kitűzésének napjától hatályos támadott rendelkezései:

„2. § E törvény alkalmazásában:

[…]

14. az 50–72. § alkalmazásában nemzetiségi szervezet: a párt és a szakszervezet kivételével a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában szereplő olyan egyesület, amelynek alapszabályában rögzített célja az e törvény szerinti, konkrétan megjelölt nemzetiség képviselete;”

„95. § (1) A testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni. A jegyzőkönyvet az ülésen használt tárgyalási nyelven vagy – testületi döntés alapján – magyar nyelven kell elkészíteni. A jegyzőkönyv közokirat.

[…]

„101. § (3) A nemzetiségi önkormányzati képviselő a testületi üléseken jelnyelvet, illetve az általa választott speciális kommunikációs rendszert használhat.”

„107. § (1) Méltatlanság miatt a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete, közgyűlése megszünteti annak az önkormányzati képviselőnek a megbízatását,

[…]

„167. §”

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az indítványozó szerint a népszámlálás nemzetiségi adatainak választási célú felhasználását elrendelő Njtv. 56. § (1) bekezdésének támadott szövegrésze ellentétes az Alaptörvénnyel, és egyben nemzetközi szerződésbe is ütközik, mert szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a nemzetiséghez tartozók önrendelkezési jogát, valamint a nemzetiségi közösségek helyi nemzetiségi önkormányzat létrehozására vonatkozó jogát. Hangsúlyozza, hogy hiteles népszámlálási adatok hiányában ez a jogi megoldás nem alkalmas a szabályozás alkotmányos céljának elérésére. Hivatkozik arra is, hogy „számos társadalmi és politikai tényezőtől függ, hogy hányak készek megvallani a népszámláláskor nemzetiségi hovatartozásukat. Ezt befolyásolhatják a negatív történelmi tapasztalatok, de a hátrányos megkülönböztetéstől való félelem is.”

1.1. Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy már a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvényből (a továbbiakban: Nektv.) következő, valamint ezzel párhuzamosan a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájának és a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezményből eredő kötelezettségek végrehajtása visszatérően szembesült azzal az alapproblémával, ami a hiteles etnikai/nyelvi kisebbségi adatsor hiányára, illetve az elkészíthetőségével szemben táplált fenntartásokra, az egymást követő népszámlálások adataiban rejlő belső ellentmondásokra, illetve a kormányok és a kisebbségek különböző technikával készített becslései összeegyeztethetőségének nehézségére mutatott vissza.

Mindez mindenekelőtt a kisebbségi önkormányzati választások számos alkalommal tapasztalt ún. kakukktojás jelenségben került a figyelem előterébe, amikor ti. egy adott kisebbség nevében olyanok léptek fel, akiket maguk az érintett kisebbségek sem tekintettek maguk közé tartozónak és ezzel egyes kisebbségi önkormányzatok megalakítását és működését is nehezíteni tudták. Az oktatásügyi, közigazgatási kisebbségi nyelvhasználat vonatkozásában az Európa Tanács égisze alatt tett kötelezettségvállalások ellenőrzése során a monitoringtestületek pedig azzal szembesültek, hogy az egymást követő magyar kormányok – hiteles, világos, az érintett közösségek és a kormányzati intézmények által egyaránt elfogadott – adatok híján nem tudták egyértelműen beazonosítani azokat a településeket, amelyek vonatkozásában a kisebbségi nyelvhasználati kötelezettségeket biztosítani tudják.

Mindezek alapján az Európa Tanács egyértelműen és következetesen azt a megoldást javasolta, hogy a magyar kormány vizsgálja felül álláspontját, és nyitottabban álljon hozzá a személyes adatok védelmét tiszteletben tartó, megbízható adatokra épülő, az egyes települések nyelvi kisebbségi összetételét tükröző regiszter létrehozásához.

[Lásd az ACFC/INF/OP/I(2001)004 jelzetű dokumentum 52. §-át, a ResCMN(2001)4 sz. határozatot, a ResCMN(2005)10 sz. határozatot, az ACFC/OP/III(2010)001 jelzetű dokumentum 38–40, 41–43. §-ait, az ECMRL (2007)5 jelzetű dokumentum 8., 15. és különösen 106. és 133. §-ait, valamint az ECMRL (2010)2 jelzetű dokumentum 109., 110., 131., 132. §-ait, valamint a zárókonklúzióinak G pontját.]

Igaz ugyan, ezek az ún. monitoring dokumentumok önmagukban nem kötelezik Magyarországot, de nyilvánvaló, hogy Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek a belső joggal való összhangját érintik. Utalnak továbbá arra is, hogy a magyar kormány ígéretet vállalt a kirívó diszfunkciók megszüntetésére. Az ígéret világosan benne volt az 1999. május 21-ei magyar kormányjelentésben: „A választásra vonatkozó szabályokat felül kell vizsgálni, hogy ily módon megteremtődjön annak szükséges háttere, hogy csak a kisebbségi közösségek által ismert és elismert személyek legyenek a kisebbségi önkormányzatok tagjaivá választhatók.” [Report Submitted by Hungary Pursuant to Article 25, Paragraph 1 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities, ACFC/SR(1999)010 jelzetű dokumentum (102. o), http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/3_FCNMdocs/ PDF_1st_SR_Hungary_en.pdf]

Mindezek a kritikai megjegyzések és reformjavaslatok azt szolgálták, hogy az ún. kisebbségi identitásvállalás kapcsán a rendszerváltozáskor kialakított jogi szabályrendszer illeszkedjen a hatályos nemzetközi jogi kötelezettségekhez és szóhasználathoz.

A Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezményben a 3. cikk 1. pontja a következőképpen rendelkezik: „Minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem, és ebből a választásából vagy e választásával összefüggő jogainak gyakorlásából semmiféle hátránya ne származzék.” A Keretegyezmény hivatalos – vele egyidőben, s az azt kidolgozó szakbizottság által elkészített – kommentárja a 3. cikk 1. pontjáról világosan kimondja: „E pont nem foglalja magában az egyén tetszés szerinti választási jogát valamelyik nemzeti kisebbséghez tartozás tekintetében. Az egyén szubjektív választása elválaszthatatlanul kötődik a személy identitását meghatározó lényeges objektív kritériumokhoz.” (Convention-cadre pour la protection des minorités nationales en Europe, rapport explicatif, Strasbourg 1995, § 35) Nyilvánvaló tehát, hogy identitásvállalásról, a saját, öröklött identitás felvállalásáról vagy annak elutasításáról van szó, azaz, hogy kívülről ne lehessen az illetőt akarata ellenére egy bizonyos csoporthoz sorolni.

A Magyarországot érintő monitoring-dokumentumok következetesen hangsúlyozták, hogy az identitásvállalás szabadsága nem zárja ki a nemzetiségi statisztikai adatsorok készítését és felhasználását a vállalt kötelezettségek teljesítése érdekében. [Lásd az ACFC/INF/OP/I(2001)004 jelzetű dokumentum 17. §-át, az ACFC/OP/II(2004)003 E. jelzetű dokumentum 35. §-át és az ACFC/OP/III(2010)001 jelzetű dokumentum 58–62. §-ait.]

Az Európa Tanács egy másik bizottsága, az ECRI, (European Commission against Racism and Intolerance) a rasszizmus és intolerancia elleni bizottság maga is utalt arra, hogy az adatvédelemmel és a magánszféra tiszteletben tartásával összhangban álló adatbázis, illetve lakossági statisztika megalkotása célszerű azért, mivel enélkül az országok nehezen tudnak együttműködni a rasszizmus elleni közös küzdelemben. [General policy recommendation n°1 CRI (96) 43 rev. jelzetű dokumentum és General policy recommendation n°4 CRI (98) 30. jelzetű dokumentum.]

Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a statisztikai célú adatok gyűjtéséről szóló ajánlása [Recommendation n° R(97) 18 concerning the protection of personal data collected and processed for statistical purposes] az ún. érzékeny adatok tekintetében (amelyek közé sorolja az etnikai hátteret is) azt hangsúlyozza, hogy az ilyen típusú adatok csak személyre be nem azonosítható formában gyűjthetők, kivéve, ha annak legitim statisztikai céljai vannak – feltéve, hogy megvannak a megfelelő jogi garanciák –, illetve ha nyilvánvalóan ésszerűtlen, vagy megvalósíthatatlan lenne másként. Az 1998. évi VI. törvénnyel kihirdetett, az egyének védelméről a személyes adatok gépi feldolgozása során, Strasbourgban, 1981. január 28. napján kelt Egyezmény a 6. cikkében azt mondja, hogy az etnikai hátteret (és a többi érzékeny adatot) feltáró személyi adatok automatikus feldolgozása nem engedhető meg, hacsak a hazai jog nem biztosít megfelelő garanciákat.

A Velencei Bizottság említett CDL-AD(2012)011 jelzetű dokumentuma is ugyanezekre a megfontolásokra, illetve instrumentumokra épül, ugyanakkor miközben megérti a népszámlálási adatok alapulvétele melletti döntés motivációját, arra is rámutat, hogy a népszámlálást még akkor hajtották végre, amikor a nemzetiségekhez tartozók – szervezeteik álláspontja szerint – nem voltak tudatában annak, hogy válaszadásuknak milyen kihatása lehet magukra a nemzetiségi intézményekre. (43. §) Ezért, illetve a népszámlások tízéves ritmusa és a nemzetiségi önkormányzati választások öt éves ritmusa közötti különbségre tekintettel azonban kiegészítő megoldás kidolgozását tartaná szerencsésnek. (45. §)

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a jelen határozata meghozataláig a 2011-es népszámlálásnak még nem hozták nyilvánosságra a nemzetiségi/anyanyelvi adatokból feldolgozott eredményeit.

Fentieket összegezve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a népszámlálási adatok alapulvétele egyértelműen összefügg azzal a reformfolyamattal, amely a kisebbségi törvény működésének problémái kapcsán itthon, maguk az érintett kisebbségi szervezetek és több országos kisebbségi önkormányzat részéről felmerült, illetve a vállalt nemzetközi kötelezettségek teljesülését illetően az Európa Tanácsban megfogalmazott bírálatokra kívánt reagálni. A reformfolyamat kulcseleme a kisebbségi önkormányzati választásokra vonatkozó szabályok 2005-ös módosítása, majd 2011-ben a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény helyébe lépő Njtv. Ez utóbbiban a népszámlálási adatok alapulvétele – önmagában véve – egybeesik az általánosan követett európai gyakorlattal.

Az indítványban, egyes országos nemzetiségi önkormányzatok észrevételeiben, illetve a Velencei Bizottság hivatkozott dokumentumában hangsúlyt kap az a felvetés, hogy nem annak tudatában adták meg a választ az összeírtak, hogy az így megjelenő eredmény a kisebbségi önkormányzatok létrehozását is befolyásolhatja. Az Njtv. tervezete valóban a 2011 októberében megtartott népszámlálás után került benyújtásra: 2011. november elején kapta meg észrevételezésre a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa és kihirdetésének dátuma: 2011. XII. 19-e. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megállapította, hogy már a népszámlálás végrehajtása előtt, 2010-ben a kormány jelezte, hogy a népszámlálási adatoknak a korábbiaknál jóval nagyobb szerepet fog tulajdonítani, lényegében azt tekinti kiindulópontnak intézkedéseiben, a költségvetési háttér biztosításában [lásd ebben az értelemben a 342/2010. (XII. 28.) Korm. rendeletet a kisebbségi önkormányzatoknak a központi költségvetésből, valamint fejezeti kezelésű előirányzatból nyújtott támogatások feltételrendszeréről és elszámolásának rendjéről, különösen a 3. § (5) bekezdést].

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a Keretegyezmény monitoringját végző Tanácsadó Bizottság 2010-ben a kisebbségi önkormányzatokkal való kontaktusairól szólva maga is utal arra, hogy „intenzív mobilizációs kampányra van szükség avégett, hogy optimális legyen a nemzetiségi részvétel és folyamatos konzultációs kapcsolat kell ahhoz, hogy a népszámlálás eredménye – ebből a szempontból – a lehető legpontosabb legyen.” (az ACFC/OP/III(2010)001 jelzetű dokumentum 41–43. §)

A népszámlálási mozgósítást, a nemzetiségi közösség érdekei érdekében történt önminősítésre buzdítást tehát – függetlenül attól, hogy az önkormányzati választások kiírásával való összefüggésről nem tudtak és nem tudhattak – már annak ismeretében végezhették a nemzetiségi önkormányzatok és szervezeteik, intézményeik, hogy a magasabb bevallási arány éppen az ő (azaz a nemzetiségek) érdekeit szolgálja.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának a hozzá észrevételezésre megküldött törvényjavaslatról készített hivatalos 2011. november 14-ei álláspontja – amelynek bizonyos elemei szó szerint visszaköszönnek az alapjogi biztos indítványában –, a népszámlálási adatok alapulvételét ebben a formában szintén nem helyeselte, azonban más szempontból: a kizárólagos alapul vételt helytelenítette és voltaképpen a számot is kevesellte. „[…] A népszámlálási adatok felhasználásával azt kívánják kizárni, hogy olyan településeken is kitűzzék a választást, ahol nincs jelen a képviselni kívánt közösség, és a visszaélés szándékával »duzasztják fel« a választói jegyzéket. A választás kitűzését azonban nem lehet kizárólag a népszámlálási adatoktól függővé tenni, hiszen ezekben az adatsorokban a választásra nem jogosultak (pl. kiskorúak) is megjelennek. A népszámlálási adatok ugyanakkor nem tekinthetők egy település nemzetiségi lakossága pontos leképezésének, hiszen szenzitív adatokról szóló önkéntes nyilatkozatokon alapulnak. Fontosnak tartom ezért, hogy a választást – a hatályos szabályozást követve – azokon a településeken tűzzék ki, ahol a nemzetiségi választói jegyzékben szereplők száma ezt indokolja. Megítélésem szerint a jelenlegi 30 fős választói jegyzék nem biztosítja a szükséges közösségi legitimációt egy képviseleti szerv megalakításához, ehhez emelni kellene ezt a létszámot.”

Az indítványozó alapvető jogok biztosa azonban a számot részben magasnak, részben jogilag alkalmatlannak tekinti. Álláspontja, hogy „szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a nemzetiséghez tartozók önrendelkezési jogát valamint a nemzeti közösségek helyi nemzetiségi önkormányzat létrehozására vonatkozó jogát” és „hiteles népszámlálási adatok hiányában ez a jogi megoldás nem alkalmas a szabályozás alkotmányos céljának elérésére.”

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint nincs szó a nemzetiséghez tartozók önrendelkezési jogának szükségtelen, illetve aránytalan korlátozásáról. Az Alaptörvény XXIX. cikk (1) bekezdésének második mondata értelmében „[m]inden, valamely nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad vállalásához és megőrzéséhez.”

Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Njtv.-nek az indítvány ezen elemében kifogásolt rendelkezése sem közvetlenül, sem közvetve nem sérti az Alaptörvény XXIX. cikkének (1) bekezdését. Az egyéni önrendelkezési jog ugyanis az egyén joga, amelynek gyakorlása nem vonhat maga után az egyénre nézve semmilyen hátrányos jogkövetkezményt. Az önkormányzatok létrehozására vonatkozó jog hazánk alkotmányos rendszerében most és korábban is, azaz az Alaptörvényben és az Njtv.-ben, illetve az Alkotmányban és a korábbi Nektv.-ben kollektív jog, amelynek a gyakorlása magához a nemzetiség (kisebbség) tényleges tagjaihoz kell, hogy kötődjön. (Vö. ebben az értelemben fent hivatkozott európa tanácsi monitoring dokumentumokat és a kisebbségi önkormányzati választást érintő 2005. évi módosítást.)

A kisebbségi törvény végrehajtásának tapasztalataiból is az szűrhető le, hogy az identitás – megfelelő adatvédelmi és egyéb garanciákkal történő – felvállalása az, ami képes az ún. etnobiznisz és egyéb diszfunkcionális jelenségek visszaszorítására, és ahol az érintett nemzetiségek (kisebbségek), illetve a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa maguk is ennek erősítését javasolták, szemben a rendszerváltozás és a kisebbségi törvény kidolgozásának éveiben az akkori kisebbségi érdekképviseletek és egyes politikai pártok által vallott nézetekkel. Ez a Nektv.-nek a 2005. évi CXIV. törvénnyel történt módosításában is megnyilvánult. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Njtv. az egyéni nemzetiségi jogok cím alatt lényegében ugyanazokat a szabályokat tartalmazza, mint a Nektv., annak 2005. évi kiegészítése után. Az Njtv. vonatkozó rendelkezése az ún. identitás megvallás jogát illetően tehát nem eredményezett hátrányosabb helyzetet a korábbinál.

Az identitás – szabad döntés alapján történő – megvallását más jogszabályok is elősegítik, de facto ösztönzik és minden esetre védik. Több jogszabály a nemzetiséghez (kisebbséghez) való tartozás miatti hátrányos megkülönböztetéssel szemben külön is védelmet biztosít, például az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (7–10. §-ai), a magyar államot kötelező és kihirdetett nemzetközi szerződések (így az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 26. cikke, az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény 14. cikke, illetve a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény 4. cikke és a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájának 7. cikk 2 pontja).

Az Alkotmánybíróság megállapította, önmagában a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának a népszámlálási adatokhoz kötése az ún. egyéni önrendelkezési jogot nem sérti, és nem is tudja megsérteni. A kapcsolat éppen fordított: az adott településen élő, valamely nemzetiséghez tartozó állampolgárokat arra ösztönözheti, hogy – legalábbis a népszámlálások során – éljenek a nemzetiségi identitás megvallásának jogával. A támadott rendelkezés tehát sem az Alaptörvénybe, sem nemzetközi szerződésbe nem ütközik.

Az indítvány ezen elemét – a fentiek alapján – az Alkotmánybíróság elutasította.

1.2. A „nemzeti közösségek helyi nemzetiségi önkormányzat létrehozására vonatkozó jogának” esetleges sérelmét illetően az Alkotmánybíróság jelentőséget tulajdonított annak, hogy az Alaptörvény XXIX. cikkének (2) bekezdése – a korábbiakhoz hasonlóan – kollektív természetű jogot tartalmaz, amelynek alanya a helyi önkormányzat létrehozását illetően az adott nemzetiségnek a településen élő része, míg az országos önkormányzat esetében az adott nemzetiség egésze.

A nemzetiségnek az önkormányzat létrehozására joga van, de az nem kötelezettsége: ezirányú igényét a dolgok természetéből fakadóan akaratának artikulációjával jeleníti meg. Az Alaptörvénnyel egyaránt összeegyeztethető olyan megoldás, amely ezt az aktivitást a népszámlálási anonim adatokból vezeti le, mint az, ami más formához (regisztráció, kezdeményezési küszöb, eddigi markáns, a nemzetiségi identitás megóvására irányuló tevékenység stb.) köti.

Az Alkotmánybíróság a 45/2005. (XII. 14.) AB határozatában (ABH 2005, 569.) a nemzetiségi és kisebbségi jogok országgyűlési biztosának indítványára vizsgálta a kisebbségi önkormányzatok választásának jogi szabályozását. Ebben a határozatában kifejtette, hogy a nemzetiségek számára az Alkotmányban biztosított jogok „azokat a személyeket illetik meg, akik valamelyik nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartoznak. A nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása és annak nyilvánosságra hozatala az egyén önrendelkezési jogon alapuló döntése, […] a valamilyen nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása is az önazonosság, az önrendelkezés fontos eleme.”

Az önrendelkezési jog az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésében kimondott emberi méltósághoz való jogon, mint általános személyiségi jogon alapul [8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42, 44–45.]. Az emberi méltósághoz való jog szubszidiárius alapjoga az egyéni autonómia védelmének [56/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 312, 313.]. Az önrendelkezési jog körébe tartozik azonban az is, hogy valaki a valamelyik kisebbséghez tartozását nem akarja nyilvánosságra hozni. Itt kapcsolódik az önrendelkezéshez a magántitok, a személyes adatok védelme.

Az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkit megillet – egyebek mellett – a magántitok és a személyes adatok védelme. Az Alkotmánybíróság 1990-től követett gyakorlata szerint ez a jog kivételesen, törvény által korlátozható, de a korlátozásnak meg kell felelnie az Alkotmányban meghatározott követelményeknek [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 70.]. A 15/1991. (IV. 13.) AB határozatban kifejtett és azóta is követett elv szerint a személyes adatok védelméhez való jog információs önrendelkezési jogot jelent. Ennek tartalmához tartozik, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. […] Az információs önrendelkezési jog korlátozására is irányadó az az Alkotmányból levezetett követelmény, hogy a korlátozás akkor fogadható el alkotmányosnak, ha kényszerítő okból és a legkisebb korlátozással, a legalkalmasabb eszköz használatával történik [a korábbi gyakorlatot összefoglalja a 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 206.]. Ennek megfelelően az alapjog korlátozásának megengedhetősége mindig a konkrét szabályozástól függően állapítható meg [27/2002. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 143, 147.].

A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásának joga alapja lehet a kisebbséghez tartozás kinyilvánításával kapcsolatos önrendelkezési jog valamilyen korlátozásának. A kisebbséghez tartozásról szóló valótlan nyilatkozat tömegméretekben történő megtétele zavarhatja a kisebbségi önkormányzatok létrehozását. Az ilyen gyakorlat kialakulásával szemben szükség lehet megfelelő jogszabályok kidolgozására. Az Alkotmányból nem következik azonban egyetlen meghatározott megoldás. Alkotmányértelmezéssel nem határozható meg, hogy az információs önrendelkezési jog milyen korlátozása fogadható el alkotmányosnak a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásról szóló nyilatkozat valódiságának (milyen alapon, kik által, milyen eljárásban történő) ellenőrzése érdekében. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezésével nem veszi át a jogalkotó feladatát. A jogalkotó által elfogadott konkrét szabály vizsgálata alapján lehet csak megállapítani, hogy az adott korlátozás alkotmányos-e. […] A kisebbségek képviseletének, valamint a kisebbségi helyi és országos önkormányzatok szabályozására vonatkozóan a törvényalkotónak adott felhatalmazásra is értelemszerűen irányadó az a megállapítás, amelyet az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzásról általában tett: a törvényhozó a szabályozásnál széles döntési jogosultsággal rendelkezik, ennek a döntési szabadságnak az alapjogok szabnak korlátot [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 206.].” (ABH 2005, 569, 576–578.)

Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az Njtv. 56. § (1) bekezdése „– a legutolsó népszámlálásnak az adott nemzetiséghez tartozásra vonatkozó kérdéseire nyújtott adatszolgáltatás nemzetiségenként összesített adatai szerint –” kitételének alaptörvény-ellenességét és nemzetközi szerződésbe ütközését nem állapította meg, és az indítványt ebben a részében elutasította.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi azonban, a jogalkotónak módjában áll, hogy a 2014. év tapasztalatai alapján módosítsa a törvényt, ha a két népszámlálás közötti felező időben markáns nemzetiségi választási igény tapasztalható, amellyel nem korrelál a 2011. évi népszámlálási adat.

2. Az alapvető jogok biztosa a közhivatal viseléséhez való alkotmányos jog szükségtelen és aránytalan korlátozásaként értékelte, hogy az Njtv. – a 2014. évi általános nemzetiségi önkormányzatok választása kitűzésének napján hatályba lépő – 107. §-a szerint a képviselői minőséggel összeegyeztethetetlen, ha a képviselő nem teljesíti a felszámolási eljárásban ki nem elégített követelésekért a bíróság által megállapított kötelezettségét. Ez a polgári jogi felelősség – az alapvető jogok biztosa szerint – nem szükségképpen vet fel etikai aggályokat.

Az Alkotmánybíróság korábban már vizsgált közhivatalt viselőkkel szemben megfogalmazott összeférhetetlenségi – hivatali, gazdasági és egyéb speciális összeférhetetlenségi, mint például méltatlansági – okokat. Kiindulópontja, hogy a közhivatal viseléséhez való jog korlátozása is csak alkotmányos keretek között történhet, vagyis a korlátozásnak alkotmányos indokon kell alapulnia és azzal arányosnak kell lennie [1158/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 547, 549.; 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130.; 8/2011. (II. 18.) AB határozat, ABH 2011, 49.].

A jelen ügyben egy választott, közmegbízatást betöltő személlyel szemben megfogalmazott elvárásról van szó, nevezetesen arról, hogy a nemzetiségi önkormányzat tagja a bíróság által megállapított kötelezettségének tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság ebben az esetben a jogalkotó által a törvényjavaslathoz fűzött indokolásban a korlátozás céljaként megfogalmazottakat szükségesnek és a korlátozással arányban állónak találta, miszerint a „helyi önkormányzati képviselői, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselői megbízatás a közélet szempontjából kiemelten fontos tisztség, melynek elnyerése a választópolgárok bizalmának megtestesülését jelenti, a közügyek intézésére adott széles körű társadalmi felhatalmazást és legitimációt biztosít. Az önkormányzati testületek munkájában történő részvétel mind morális, mind jogi értelemben feddhetetlenséget követel meg a választópolgárok bizalmát elnyert képviselők részéről, melynek fontos, nélkülözhetetlen eleme a közmegbízatásra vállalkozó polgárok erkölcsi tisztasága és példamutatása”. Az Alkotmánybíróság szerint a jogkövető magatartás – és ennek keretében a bíróság által megállapított kötelezettség teljesítése is – elengedhetetlen feltétele a közmegbízatás betöltésének. Ebből a szempontból az Alkotmánybíróság szerint nem releváns, hogy a kötelezettség köztartozás, vagy más jogviszonyból származik-e [lásd 37/2003. (VI. 26.) AB határozat, ABH 2003, 416.].

Az alapvető jogok biztosának azon kifogása, miszerint az egyenlő bánásmód követelményébe ütközik az, hogy a jogalkotó nem tartja összeférhetetlennek a képviselői minőséggel a bíróság által szándékos bűncselekmény miatt jogerősen megállapított büntetőjogi felelősséget, az Njtv. időközbeni módosítása miatt már fel sem vetődik. A hatályos szabályozás értelmében ugyanis a méltatlanság egyik esete a szándékos bűncselekmény miatti jogerős szabadságvesztésre ítélés.

Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ebben a részében elutasította.

3. Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat során megállapította, hogy az indítvány benyújtását követően a jogalkotó több, kifogásolt rendelkezést módosított, illetőleg hatályon kívül helyezett. A sérelmezett és a hatályos rendelkezések összevetéséből megállapítható, hogy az alapvető jogok biztosának alkotmányossági aggályai közül a jelen határozat I. fejezet 1.1., 1.4., 1.5., 1.6. és 1.7. pontjaiban ismertetett indítványi elemek – az alábbiak miatt – okafogyottá váltak.

A hatályos Njtv.-ben a 2. §-nak az indítvány elbírálásakor nem volt 14. pontja, az az indítvány benyújtásakor is csupán elfogadott, kihirdetett és a 2014. évi általános nemzetiségi önkormányzatok választása kitűzésének napjától hatályos szövege volt, amit időközben a törvényhozó módosított, így a 2014. évi általános nemzetiségi önkormányzatok választása kitűzésének napjától hatályos szövegben a kifogásolt „közhasznú” szövegrész nem szerepel.

Az Njtv. módosított 142. §-a értelmében az önkormányzati vagyon jogellenes felhasználásáért csak akkor terheli a volt képviselőket (elnököt, elnökhelyettest, képviselő-testületi, közgyűlési tagokat) felelősség, ha egyértelműen bizonyítható, hogy a jogellenes felhasználást eredményező előterjesztést a döntéshozatal során támogatták.

A megszűnt helyi nemzetiségi önkormányzat vagyona – az Njtv. 2012. június 27-étől hatályos szövege szerint – az alapvető jogok biztosa által is jónak tartott megoldással az adott nemzetiség országos nemzetiségi önkormányzatának ideiglenes kezelésébe kerül.

Az Njtv. módosított 95. § (1) bekezdése szerint a testületi ülések jegyzőkönyveit – a testület döntésétől függően – a tárgyalás nyelvén, vagy magyar nyelven kell elkészíteni. A 2012. június 27-én hatályba lépett módosítás megoldotta a hitelesítéssel kapcsolatban felvetett aggályt is, miszerint ezután egy jegyzőkönyv-hitelesítő elegendő.

Az Njtv.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos szövegében a 101. §-nak nincs (3) bekezdése, a 2014. évi általános nemzetiségi önkormányzatok választása kitűzésének napjától hatályos szöveg pedig nem rendelkezik a jelnyelv, illetve a speciális kommunikációs rendszer használatának költségeiről.

Az Alkotmánybíróság a jogszabályi módosítások következtében okafogyottá vált indítványi részek tekintetében az eljárását az Ügyrend 63. § (2) bekezdés e) pontja alapján megszüntette.

Az Alkotmánybíróság jelen határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét a közérdeklődésre tekintettel rendelte el.

Alkotmánybírósági ügyszám: II/2883/2012.

Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye

A többségi határozat rendelkező részének 1. pontjával nem értek egyet, az alapvető jogok biztosa indítványának e tekintetben helyt kellett volna adni.

Az Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdése – az Alkotmány 68. § (4) bekezdéséhez hasonlóan – kimondja, hogy a Magyarországon élő nemzetiségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány szabályain alapuló joggyakorlata értelmében „a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabályok megalkotásánál a törvényhozó széles döntési jogosultsággal rendelkezik; ennek a döntési szabadságnak a korlátait az Alkotmány rendelkezései, így különösen az alapjogokra vonatkozó szabályok határozzák meg” [45/2005. (XII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 569–570.]. A helyi és országos kisebbségi önkormányzatok létrehozásának jogával kapcsolatban ugyanakkor azt is rögzítette az Alkotmánybíróság, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselők választásán az adott kisebbséghez tartozók részvétele „alkotmányos jog, alkotmányos lehetőség” [168/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 1955, 1966.]. Mindezekkel összhangban a jelen határozat többségi indokolása is elismeri, hogy a nemzeti közösségek helyi nemzetiségi önkormányzat létrehozására vonatkozó joga az Alaptörvény által biztosított kollektív természetű jog, amelynek alanya a helyi önkormányzat létrehozását illetően az adott nemzetiségnek a településen élő része, míg az országos önkormányzat esetében az adott nemzetiség egésze [Indokolás III. 1.2. pont].

A többségi határozat mindezek ellenére úgy ítélte, hogy az Njtv. 56. § (1) bekezdésének „– a legutolsó népszámlálásnak az adott nemzetiséghez tartozásra vonatkozó kérdéseire nyújtott adatszolgáltatás nemzetiségenként összesített adatai szerint –” kitétele, tehát a nemzetiségi önkormányzati választás lehetőségének a népszámlálási adatokhoz kötése nem ellentétes az Alaptörvénnyel.

Ezzel ellentétes álláspontom szerint a szabályozás az alapjog aránytalan korlátozását eredményezi.

Egyrészt, az alapjog (legyen az egyéni vagy kollektív) gyakorlása nem köthető előre nem látható feltételhez, olyanhoz pedig végképp nem, amivel kapcsolatban a törvény alapján arra lehet következtetni, hogy nincs joghatása. A 2011. évi népszámlálásról szóló 2009. évi CXXXIX. törvény 3. § (2) és (3) bekezdése alapján ugyanis az adatszolgáltatás az egészségi állapotra, a fogyatékosságra, a vallásra, az anyanyelvre és a nemzetiségre vonatkozóan önkéntes; és a népszámlálás során gyűjtött adatok kizárólag statisztikai célra használhatók.

Másrészt, népszámlálás csak tíz évenként, míg nemzetiségi önkormányzat választás öt évenként van, így a jogalkotó – az országon belüli lakosságmozgásból, illetve demográfiai folyamatokból eredő változásokat figyelmen kívül hagyva – akár több választási ciklusra is kizárhat közösségeket a nemzetiségi választásokból.

A visszásságot valamelyest a többségi határozat is észlelte, megjegyezte ugyanis, hogy „a jogalkotónak módjában áll, hogy a 2014. év tapasztalatai alapján módosítsa a törvényt, hogy ha a két népszámlálás közötti felező időben markáns nemzetiségi választási igény tapasztalható, amellyel nem korrelál a 2011. évi népszámlálási adat [Indokolás III. 1.2. pont].” Azt gondolom, hogy a megjegyzéshez képest tovább kellett volna lépni és meg kellett volna állapítani az alaptörvény-ellenességet.

A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró

Másolás a vágólapra
Nyomtatás

Hatályos
Már nem hatályos
Még nem hatályos
Módosulni fog
Időállapotok
Adott napon hatályos
Közlönyállapot
Indokolás

Jelmagyarázat Lap tetejére

Műveletek