8/2011. (II. 18.) AB határozat
8/2011. (II. 18.) AB határozat1
2011.02.18.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján – dr. Bihari Mihály, dr. Paczolay Péter és dr. Stumpf István alkotmánybírák párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 8. § (1) bekezdés alkotmányellenes, ezért azt 2011. május 31-i hatállyal megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 61. §-ának (1) bekezdése és 62. §-ának (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 9. § (1) bekezdése, 10. § (1) bekezdése, 15. §-a, 23. § (3) bekezdés a) pontja, 24. § (1) bekezdésének a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 49/E. §-ának alkalmazását kizáró rendelkezése, 76. § (1) és (3) bekezdése, valamint a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 60. §-a alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 35. §-a alkotmányellenességének vizsgálata iránt benyújtott indítványt, valamint az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett, az Európai Unió Alapjogi Chartája megsértésének megállapítására irányuló indítványokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz 16 indítványt nyújtottak be, amelyben az indítványozók a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjt.) egésze, illetőleg egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezik.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálja el. Egyik indítványozó a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványában kezdeményezte a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 15. § (1) bekezdés e) pontjába, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 12. § (1) bekezdés b) pontjába, a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 57. § (1) bekezdés i) pontjába, a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 22. § (1) bekezdés d) pontjába, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény 25. § h) pontjába, a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 239. § (1) bekezdés d) pontjába, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 15. § (1) bekezdés a) pontjába és (3) bekezdésébe, valamint a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 91. § (1) bekezdés b) pontjának utolsó mondatába és 96. § (10) bekezdésébe foglalt rendelkezések alkotmányossági vizsgálatát is. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi indítványokat az Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányosságának vizsgálatára irányuló indítványtól, és külön eljárásban fogja elbírálni.
1.1. Az indítványozók álláspontja szerint alkotmányellenes az, hogy az Országgyűlés az érdekképviseleti szervek, szakszervezetek véleményének kikérése nélkül, törvényben rögzített egyeztetési szabályok megsértésével fogadta el a törvényt. Az indítványok utalnak arra, hogy a Ktjt. olyan, a munkavállalók egy jelentős csoportját egyoldalúan hátrányosan érintő rendelkezéseket tartalmaz, amelyek gyökeresen változtatták meg a közszolgálati jogviszonyokat. Az ilyen törvények elfogadásához az Országos Érdekegyeztető Tanácsról szóló 2009. évi LXXIII. törvény (a továbbiakban: OÉTtv.) 3. § (2) bekezdése alapján a kormánynak ki kellett volna kérnie az OÉT véleményét, illetőleg a Ktv.-nek az országos érdekegyeztetésre vonatkozó szabályai alapján, a Ktv. 65/B. §-a szerint egyeztetni kellett volna a köztisztviselők országos érdekképviseleti szervezeteivel. Az érdekegyeztetés mellőzésével a Kormány megsértette az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában szabályozott kötelezettségét. Az indítványozók a szociális partnerség követelményeinek megsértésével összefüggésben hivatkoznak az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Alapjogi Charta) 27–28. cikkeire is.
Az indítványozók álláspontja szerint a törvény előkészítésére vonatkozó, ezen törvényi kötelezettségek megszegése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott demokratikus jogállamiság elvét, az egyik indítványozó szerint a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezi.
Egy indítványozó utal arra is, hogy a kormánynak az a magatartása, amellyel „képviselői önálló indítványok mögé bújva kerüli meg az érdekegyeztetésre, véleményeztetésre vonatkozó kötelezettségét”, ellentétes a jogállamisággal és részben kiüresíti az Alkotmány 4. §-a által nevesített szakszervezetek és más szervek érdekképviseleti jogosítványait. Ez az indítványozó kifogásolja azt is, hogy figyelmen kívül hagyták a legfőbb ügyészt – a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 28. §-a alapján – megillető véleményezési jogot, s ezáltal sérült az ügyészségnek az Alkotmány 51. § (1) bekezdésében szabályozott jogvédelmi funkciója.
1.2. Ugyanezen indítványozók hivatkoznak arra is, hogy a Ktjt. nem biztosított kellő időt arra, hogy az érintettek a törvény rendelkezéseit megismerjék, és felkészüljenek az alkalmazására, ezáltal sérelmet szenvedett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelménye. A Ktjt. 65. §-ában a hatálybalépésig biztosított felkészülési idő a közszolgálatban dolgozók jelentős körének jogállását alapjaiban megváltoztató törvény alkalmazására való felkészüléshez nem elegendő.
2. Minden indítványozó vitatja a 8. § (1) bekezdés b) pontjának azt a rendelkezését, mely szerint a kormánytisztviselői jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti. Több indítványozó ugyanazon okok miatt a 61. § (1) bekezdésének vizsgálatát is kéri, amelynek alapján a Ktjt. hatálya alá tartozó szervekkel munkaviszonyban álló munkavállalók határozatlan idejű munkaviszonyának megszüntetését teszi lehetővé indokolás nélkül rendes felmondással.
2.1. A közszolgálati jogviszony indokolás nélküli megszüntethetősége az indítványozók álláspontja szerint veszélyezteti az „elfogulatlan, pártatlan és részrehajlástól mentes” közigazgatási tevékenységet. Kiüresíti a jogsértő utasítás megtagadására vonatkozó törvényi garanciákat. Teret enged az önkényes munkáltatói döntésnek. Ezért sérti a jogbiztonság követelményét. Három indítványozó szerint az indokolás nélküli felmentés, a jogviszony önkényes megszüntetésének lehetősége kiszolgáltatott helyzetbe hozza a kormánytisztviselőket, ez sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot. Más indítványozók úgy gondolják, hogy e szabályozás következtében csorbát szenved a kormánytisztviselők vélemény-nyilvánítási szabadsága, illetőleg jó hírnévhez való joga is.
2.2. Az indítványozók kivétel nélkül hivatkoznak arra is, hogy ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőség követelményét. Ésszerű indok nélkül tesz különbséget a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozó munkavállalók és a kormánytisztviselők, illetőleg a hasonló (arra is van példa, hogy azonos) közigazgatási tevékenységet végző közszolgálatban álló köztisztviselők között. Az egyik indítványozó ebben az összefüggésben felhívja az Alkotmány 9. § (1) bekezdését is, amelyből szerinte a magán- és közszférában dolgozókkal való egyenlő bánásmód kötelezettsége is következik. Az egyik indítványozó szerint a vitatott szabály az Alkotmány 70/B. §-ában szabályozott munkához való jog alapján tesz különbséget alkotmányos indok nélkül a munkavállalók különböző csoportjai között, a kormánytisztviselők hátrányára. Álláspontja szerint a foglalkozottak, a munkaviszonyban és a közszolgálati jogviszonyban álló munkavállalók e jogviszonyok alapvető jellemzőit tekintve (a foglalkoztatási jogviszonyok aszimmetrikus természete, a munkáltató utasítási joga, bérfizetési kötelezettsége, gondoskodási és gondossági kötelezettségek sora, a munkavállaló részéről a rendelkezésre állás, a személyes munkavégzés, a munkatársakkal való együttműködési kötelezettség, titoktartási kötelezettség stb.) a jogi szabályozás tekintetében azonos szabályozási körbe tartozónak, egymással összehasonlítható homogén csoportba tartoznak. E közös jellemzők sorába tartozik az is, hogy a foglalkoztatási jogviszonynak a munkáltató, a munkáltatói jogkör gyakorlója részéről történő megszüntetése esetén, a munkáltató döntését indokolni köteles. Rámutat arra, hogy a jogalkotó önkényesen emelt ki ebből a szabályozási körből egy csoportot, a kormánytisztviselőket, akiknek felmentésére nem vonatkozik a munkáltatói jogkör gyakorlójának indokolási kötelezettsége. A kormánytisztviselői jogviszonynak a munkáltatói jogkör gyakorlója által történő megszüntetésére mind a munkaviszonyban, mind más hasonló foglalkoztatási jogviszonyban állókhoz képest hátrányosabb szabályok vonatkoznak. Ez a szabályozás az Alkotmány 70/B. §-ában szabályozott alapjog tekintetében alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést eredményez.
2.3. Mivel indokolás hiányában nem várható, hogy a bíróság érdemben vizsgálja a felmentés jogszerűségét, az indokolási kötelezettség hiánya gyakorlatilag megszünteti a munkajogi védelmet. Kiüresíti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott alapvető jogot, a bírósághoz fordulás jogát. Az egyik indítványban kifejtett álláspont szerint ez gyakorlatilag kizárja a bírósághoz fordulás lehetőségét, és ez sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot. Más indítványozó szerint a hatékony bírói felülvizsgálat lehetőségének hiánya sérti az Alkotmány 70/K. §-át is.
2.4. Több indítványozó érvelése szerint a vitatott szabály sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét is. Álláspontjuk az, hogy a jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása. A vitatott szabály sérti mindazon kormánytisztviselők szerzett jogait, akik a Ktjt. hatálybalépése előtt köztisztviselők voltak, jogviszonyuk a Ktjt. szabályai alapján alakult át kormánytisztviselői jogviszonnyá. Az indítványozók hivatkoznak a 731/B/1995. AB határozat (ABH 1995, 801, 805.) azon megállapítására, mely szerint „(...) ellentétes a 'szerzett jogok' alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változást”. Felmentésük esetén az indokoláshoz való joguk olyan várománynak tekinthető, amelyre közszolgálati jogviszonyuk keletkezésétől mindvégig joggal tarthattak igényt.
2.5. Az indítványozók többsége hivatkozik az Alapjogi Charta 30. §-ában foglalt rendelkezés sérelmére is. Egy indítványozó szerint az Európai Szociális Charta, valamint az Alapjogi Charta rendelkezései a nemzetközi jog általános szabályainak tekintendők, ezért megsértésük az Alkotmány 7. § (1) bekezdésébe ütközik.
2.6. A kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli megszüntetése az indítványok szerint sérti az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot és a 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot, illetőleg az állam ezzel a szabályozással megsértette az e jogokkal összefüggő intézményvédelmi kötelezettségét.
3. Az indítványozók többsége támadja a Ktjt. 9. § (1) bekezdésének első mondatát, mely szerint a felmentési idő két hónap. Álláspontjuk szerint a felmentési időnek egységesen, a közszolgálatban eltöltött időtől függetlenül és a Ktv.-től eltérően történt meghatározása sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség követelményét. A felmentési időnek a Ktjt. hatálybalépése előtt köztisztviselői jogviszonyban állt kormánytisztviselők felmentésére való alkalmazása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, mivel szerzett jogokat von el, illetőleg a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik. Ugyanezen érvek alapján három indítványozó vitatja a Ktjt. 10. § (1) bekezdését is, amely arról rendelkezik, hogy a Ktv. mely szabályai nem alkalmazhatók a kormánytisztviselői jogviszony megszűnésére.
4. Egy indítványozó vitatja a Ktjt. 15. §-ának alkotmányosságát is. Szerinte az Alkotmányban szabályozott pihenéshez való jogot sérti a rendkívüli munkavégzés időtartamának 200 órára emelése.
5. Négy indítványozó a Ktjt. 23. § (3) bekezdés a) pontja és a 24. § (1) bekezdése azon rendelkezésének alkotmányellenességét állítja, mely szerint a kormánytisztviselők tekintetében a Ktv. 49/E. §-a nem alkalmazható. A Ktjt. 23. § (3) bekezdés a) pontja a Ktv. 49/E. §-ától eltérően, annál hátrányosabban állapította meg a jubileumi jutalom számításánál figyelembeveendő szolgálati időket. Az indítványozók álláspontja szerint alanyi jogon járó juttatások feltételeinek ilyen átmeneti rendelkezések nélküli megváltoztatása szerzett jogokat sért, és a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik, ezért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Az egyik indítványozó szerint a vitatott szabályozás ellentétes az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében szabályozott egyenlő munkáért, egyenlő jövedelem követelményével.
6. Egy indítványban kérték a Ktjt. 35. §-a alkotmányellenességének megállapítását is. Az indítványból azonban nem állapítható meg, hogy mely okból kérik az alkotmányossági vizsgálatot, s az sem, hogy az az Alkotmány mely rendelkezésébe ütközik.
7. Két indítványozó kéri a Ktjt. 62. § (1)–(4) bekezdése, valamint a Ktv. 60. §-át módosító 66. § (17) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását is. Az egyik indítványozó álláspontja szerint az a szabályozás, amely szerint a munkavállaló a munkáltató nyilvánvaló jogsértése esetén is csak meghatározott esetekben kérheti a bíróságtól eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatását, diszkriminatív – sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését –, mivel indokolatlanul kiemeli a Ktjt. és a Ktv. hatálya alá tartozókat abból a munkavállalói körből, akik jogsértés megállapítása esetén korlátozás nélkül kérhetik eredeti munkakörbe való visszahelyezésüket. A másik indítványozó a 4/1998. (III. 1.) AB határozatra, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, a 8. § (1)–(2) bekezdésére, valamint az 54. § (1) bekezdésére hivatkozással indokolja álláspontját.
8. Négy indítványozó vitatja a Ktjt. 76. § (1) bekezdését, amely kimondja, hogy a törvény hatálybalépésével a törvény hatálya alá tartozó szerveknél foglalkoztatott köztisztviselők és ügykezelők közszolgálati jogviszonya kormánytisztviselői jogviszonnyá alakul át. Az egyik indítványozó szerint mivel a közszolgálati jogviszony átalakítása kormánytisztviselői jogviszonnyá a korábbi szabályozáshoz képest hátrányosan módosította a jogviszony tartalmát, arra csak a köztisztviselőkkel való megegyezés alapján kerülhetett volna sor. Így a vitatott szabályozás, mivel már létrejött jogviszonyokba avatkozott be a jogalkotó, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból következő szerzett jogok védelmének követelményét, és a 8. § (1) bekezdésében szabályozott, az alapvető jogok védelmének követelménye sem valósul meg. Ugyanezen okból az indítványozó alkotmányellenesnek tartja a Ktjt. 76. § (3) bekezdését is. Szerinte egy már létrejött határozott idejű munkaviszony tartalmának módosítása a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik.
Egy másik indítványozó az Alkotmány 54. §-ában szabályozott emberi méltósághoz való jogot sértőnek ítéli azt, hogy a közszolgálati jogviszony átalakulásáról csak a köztisztviselő tájékoztatásának kötelezettségét írja elő a vitatott szabályozás.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit.”
„7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„35. § (1) A Kormány
(...)
b) biztosítja a törvények végrehajtását;”
„36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel.”
„40. § (3) A minisztériumok és a Kormány alá rendelt szervek alkalmazottainak jogállását, díjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját külön törvény szabályozza.”
„51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, (...)”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(....)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
„61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás és a szólás szabadságához, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez, valamint terjesztéséhez.”
„70. § (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
(...)
(4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz.”
„70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők.”
2. Az OÉTtv. 3. §-ának az indítványozók által hivatkozott rendelkezései:
„(2) Az OÉT intézményi keretet nyújt a kormány, valamint a munkavállalói és munkáltatói érdekképviseletek közötti konzultációnak, ennek keretében
(...)
b) véleményt formál a munkaviszonyt érintő legfontosabb jogszabályokról.
(3) A (2) bekezdésben említett kérdések körébe tartoznak különösen
(...)
c) a munkajogi szabályozással,
(...)
összefüggő, a munkavállalók és munkáltatók jelentős részét érintő alapvető kérdések.”
„65/B. § (1) A közigazgatási szervek – ide nem értve a helyi önkormányzatokat –, a köztisztviselők érdekeinek egyeztetése, a vitás kérdések tárgyalásos rendezése, megfelelő megállapodások kialakítása céljából a Kormány, valamint a köztisztviselők országos munkavállalói érdek-képviseleti szervezeteinek tárgyalócsoportja részvételével Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács (a továbbiakban: KÉT) működik.
(2) A KÉT hatáskörébe az államigazgatásban foglalkoztatott köztisztviselők élet- és munkakörülményeire, foglalkoztatási feltételeire vonatkozó tárgykörök tartoznak. Ezekkel kapcsolatban:
a) a közszolgálati jogviszonnyal összefüggő kérdésekben,
b) a központi és a társadalombiztosítási költségvetésnek a közszolgálati jogviszonyban állókat érintő rendelkezéseivel összefüggésben,
c) az igazgatási munkaerővel és személyi juttatásokkal való gazdálkodás elvi kérdéseiben, ki kell a véleményét kérni;
d) a Köztisztviselői Etikai Kódex szabályait az Országos Önkormányzati Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanáccsal együtt állapítja meg és adja ki.
(3) A KÉT a hatáskörébe utalt ügyekben tájékoztatáskérésre, illetve javaslattételre jogosult.
(4) A KÉT szervezetének és működésének szabályait a Kormány nevében eljáró közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter és az érdekegyeztetésben részt vevő munkavállalói érdek-képviseleti szervezetek közötti megállapodás tartalmazza. Titkársági feladatait a központi közszolgálati hatóság látja el.” [A Ktv.-nek ezt a §-át a Ktjt. 75. § (1) bekezdés t) pontja, a Ktjt. hatálybalépésének napjával hatályon kívül helyezte.]
4. Az Alapjogi Charta indítványozók által felhívott rendelkezései:
„27. CIKK
A munkavállalók joga a vállalkozásnál a tájékoztatáshoz és konzultációhoz
A munkavállalók vagy képviselőik számára az uniós jogban, valamint a nemzeti jogszabályokban és gyakorlatban meghatározott esetekben és feltételekkel biztosítani kell a megfelelő szintű és kellő időben történő tájékoztatást és konzultációt.
28. CIKK
A kollektív tárgyaláshoz és fellépéshez való jog
A munkavállalóknak és a munkaadóknak, illetőleg szervezeteiknek az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban joguk van arra, hogy megfelelő szinten kollektív tárgyalásokat folytassanak, és kollektív szerződéseket kössenek, valamint hogy érdekütközés esetén érdekeik védelmében együttesen lépjenek fel, a sztrájkot is beleértve.”
„30. CIKK
Az indokolatlan elbocsátással szembeni védelem
Az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban minden munkavállalónak joga van az indokolatlan elbocsátással szembeni védelemhez.”
5. A Ktjt.-nek az indítványozók által vitatott szabályai:
„8. § (1) A kormánytisztviselői jogviszonyt
a) a kormánytisztviselő lemondással,
b) a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti.”
„9. § (1) A lemondási idő és a felmentési idő két hónap.”
„10. § (1) A kormánytisztviselői jogviszony tekintetében a Ktv. 6. § (1) bekezdése, a 11. § (1)–(6) bekezdése, a 16–17. §-a, 17/B. §-a, 18. §-a, a 19. § (8) bekezdésének c) pontja, 19/A. § (1) bekezdésének i) pontja és (4) bekezdése nem alkalmazható.”
„15. § A rendkívüli munkavégzés időtartama évente legfeljebb kettőszáz óra lehet. A rendszeresen rendkívüli munkavégzést teljesítő kormánytisztviselő számára legfeljebb évi huszonöt munkanap szabadidő átalány állapítható meg.”
„23. § (3) A jubileumi jutalomra jogosító idő megállapításánál
a) az e törvény és a Ktv. hatálya alá tartozó munkáltatónál munkaviszonyban, közszolgálati és kormánytisztviselői jogviszonyban eltöltött időt,
b) a Kjt. hatálya alá tartozó szervnél munkaviszonyban, közalkalmazotti jogviszonyban töltött időt,
c) a hivatásos szolgálati jogviszony időtartamát, továbbá
d) a bíróságnál és ügyészségnél szolgálati viszonyban, munkaviszonyban, valamint
e) a hivatásos nevelő szülői jogviszonyban,
g) az állami vezetői szolgálati jogviszonyban
töltött időt kell figyelembe venni.”
„24. § (1) A kormánytisztviselői jogviszony tekintetében a Ktv. 31. §-a, a 34. § (3), (5) és (6) bekezdése, a 40. § (5) bekezdése, a 41/A. § (9) bekezdése, a 43. § (1) és (6), valamint (8) bekezdése, a 44. § (1) bekezdése, a 45. § (5) bekezdése, továbbá a 49/E. § nem alkalmazható.”
„35. § A fegyelmi vétséget elkövető szakmai vezetővel szemben kiszabható fegyelmi büntetések:
a) megrovás,
b) hivatalvesztés.”
„61. § (1) A határozatlan idejű munkaviszonyt a munkáltató rendes felmondással indokolás nélkül megszüntetheti.”
„62. § (1) Ha a bíróság megállapítja, hogy a munkáltató a munkavállaló munkaviszonyát jogellenesen szüntette meg, a munkavállaló abban az esetben kérheti az eredeti munkakörében történő továbbfoglalkoztatását, ha
a) a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe [Mt. 4. §] ütközik, vagy a munkáltató megszegi a felmondási korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket [Mt. 89. § (7)–(8) bekezdés, 90. § (1)–(4) és (6) bekezdés, 91. §], vagy
b) a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselő, az üzemi tanács tagjának (elnökének), illetve a munkavédelmi képviselőnek (munkavédelmi bizottság tagjainak) munkaviszonyát az Mt. 28. §-ba, a 62/A. §-ba vagy a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény 76. §-ának (3) bekezdésébe ütköző módon szüntette meg.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt esetben meg kell téríteni a munkavállaló elmaradt munkabérét (egyéb járandóságait), továbbá a munkaviszony jogellenes megszüntetésével összefüggésben felmerült kárát is. Nem kell megtéríteni a munkabérnek (egyéb járandóságnak), illetve a kárnak azt a részét, amely máshonnan megtérült vagy kellő gondosság mellett megtérülhetett volna. A kellő gondosság elmulasztásának különösen azt kell tekinteni, ha a munkavállaló az állami foglalkoztatási szervvel nem működik együtt a munkavégzésre irányuló jogviszony létesítése érdekében, nem köt álláskeresési megállapodást, illetve az e szerv által felajánlott – a foglalkoztatás elősegítéséről szóló jogszabályban foglalt feltételekre tekintettel – megfelelő munkahelyet elutasítja, továbbá maga nem keres aktívan munkahelyet. A bíróság a kellő gondosság elmulasztásának az elmaradt munkabér, egyéb járandóságok, illetve a munkavállalói kár megtérítésével kapcsolatos következményét az eset összes körülményének mérlegelése alapján állapítja meg.
(3) Ha a munkaviszony (1) bekezdésben foglalt módon történő jogellenes megszüntetése esetén a munkavállaló az eredeti munkakörébe való visszahelyezést nem kéri, a munkaviszony a jogellenességet megállapító határozat jogerőre emelkedésének napján szűnik meg. Ekkor – a (2) bekezdésben foglaltakon felül a bíróság a munkáltatót – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelésével – a munkavállaló legalább két, legfeljebb tizenkét havi átlagkeresetének megfelelő összeg megfizetésére kötelezi.
(4) Ha a munkaviszonyt nem az (1) bekezdésben foglalt módon szüntették meg jogellenesen, a munkaviszony a megszüntetésről szóló jognyilatkozat szerinti időpontban megszűnik, de a munkavállaló részére – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelése alapján – legalább két, legfeljebb harminchat havi átlagkeresetnek megfelelő átalány-kártérítést kell fizetni.
(5) A munkavállalót, ha munkaviszonya nem rendes felmondással szűnt meg – a (2)–(4) bekezdésben foglaltakon kívül – megilleti a munkavégzés alóli felmentés idejére járó átlagkeresete és a rendes felmondás esetén járó végkielégítés is.”
„65. § E törvény a kihirdetését követő nyolcadik napon lép hatályba.”
„66. § (17) A Ktv. 60. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
60. § (1) Ha a bíróság megállapítja, hogy a munkáltató a köztisztviselő közszolgálati jogviszonyát jogellenesen szüntette meg, a köztisztviselő abban az esetben kérheti az eredeti munkakörében történő továbbfoglalkoztatását, ha
a) a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe (Mt. 4. §), illetve felmentési védelembe [Mt. 90. § (1) bekezdés] ütközik, vagy a munkáltató megszegi a felmentési korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket [17. § (5) bekezdés], vagy
b) a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselő, illetve a munkavédelmi képviselőnek (munkavédelmi bizottság tagjainak) közszolgálati jogviszonyát az Mt. 28. §-ába, vagy a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény 76. §-ának (3) bekezdésébe ütköző módon szüntette meg,
c) a fegyelmi felelősség nem áll fenn, vagy annak megállapítása esetén a hivatalvesztés fegyelmi büntetés nem áll arányban az elkövetett fegyelmi vétség súlyával.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt esetben meg kell téríteni a köztisztviselő elmaradt illetményét (egyéb járandóságait), továbbá a jogviszony jogellenes megszüntetésével összefüggésben felmerült kárát is. Nem kell megtéríteni az illetménynek (egyéb járandóságnak), illetve a kárnak azt a részét, amely máshonnan megtérült vagy kellő gondosság mellett megtérülhetett volna. A kellő gondosság elmulasztásának különösen azt kell tekinteni, ha a köztisztviselő az állami foglalkoztatási szervvel nem működik együtt a munkavégzésre irányuló jogviszony létesítése érdekében, nem köt álláskeresési megállapodást, illetve az e szerv által felajánlott – a foglalkoztatás elősegítéséről szóló jogszabályban foglalt feltételekre tekintettel – megfelelő munkahelyet elutasítja, továbbá maga nem keres aktívan munkahelyet. A bíróság a kellő gondosság elmulasztásának az elmaradt illetmény, egyéb járandóságok, illetve a köztisztviselői kár megtérítésével kapcsolatos következményét az eset összes körülményének mérlegelése alapján állapítja meg.
(3) Ha a közszolgálati jogviszony (1) bekezdésben foglalt módon történő jogellenes megszüntetése esetén a köztisztviselő az eredeti munkakörébe való visszahelyezést nem kéri, a közszolgálati jogviszony a jogellenességet megállapító határozat jogerőre emelkedésének napján szűnik meg. Ekkor – a (2) bekezdésben foglaltakon felül a bíróság a munkáltatót – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelésével – a köztisztviselő legalább két, legfeljebb tizenkét havi átlagkeresetének megfelelő összeg megfizetésére kötelezi.
(4) Ha a közszolgálati jogviszonyt nem az (1) bekezdésben foglalt módon szüntették meg jogellenesen, a közszolgálati jogviszony a megszüntetésről szóló jognyilatkozat szerinti időpontban megszűnik, de a köztisztviselő részére – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelése alapján – legalább két, legfeljebb harminchat havi átlagkeresetnek megfelelő átalány-kártérítést kell fizetni.”
„76. § (1) E törvény hatálybalépésével az 1. §-ban felsorolt szerveknél foglalkoztatott köztisztviselők és ügykezelők közszolgálati jogviszonya kormánytisztviselői jogviszonnyá, a szakmai vezetők jogviszonya e törvény szerinti jogviszonnyá alakul át. Az érintetteket e tényről a törvény hatálybalépését követő hatvan napon belül az államigazgatási szervnek tájékoztatnia kell.
(...)
(3) E törvény hatálybalépésével az 1. §-ban felsorolt szerveknél foglalkoztatottak esetében a Ktv. 31. §-a szerinti főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői megbízás e törvény erejénél fogva határozatlan idejű főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői munkakörré alakul át. Az érintetteket e tényről a törvény hatálybalépését követő harminc napon belül az államigazgatási szervnek tájékoztatnia kell.”
6. A Ktv.-nek a köztisztviselői jogviszony megszűnésére, valamint a felmentésre vonatkozó szabályai:
„15. § (1) A közszolgálati jogviszony megszűnik:
a) a kinevezésben foglalt határozott idő lejártával,
b) a köztisztviselő halálával,
c) e törvény erejénél fogva az e törvényben meghatározott esetekben,
d) az igazságügyért felelős miniszter által vezetett minisztériumba beosztott bíró, illetve ügyész minisztériumi beosztásának megszűnésével,
e) a 70. életév betöltésével,
f) prémiumévek programban történő részvétel, illetőleg különleges foglalkoztatási állományba helyezés esetén az erre vonatkozó külön törvény szabályai szerint,
g) a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnésével,
h) a köztisztviselő politikai vezetővé történő megválasztásával, illetve kinevezésével.
(2) A közszolgálati jogviszony megszüntethető:
a) a felek közös megegyezésével,
b) áthelyezéssel a kormányzati szolgálati, illetve a közalkalmazotti vagy hivatásos szolgálati jogviszonyt szabályozó jogszabályok hatálya alá tartozó szervekhez,
c) lemondással,
d) felmentéssel,
e) azonnali hatállyal a próbaidő alatt,
f) hivatalvesztés fegyelmi büntetéssel.
(3) A közigazgatási szerv a közszolgálati jogviszonyt a Munka Törvénykönyve 10. § (1) bekezdése alapján azonnali hatállyal felszámolja, és az érvénytelenség jogkövetkezményeit alkalmazza,
a) ha a köztisztviselő a 12/A. § (3) bekezdésében foglalt kötelezettségének ismételt szabályszerű felhívásra sem tesz eleget, és nem bizonyítja, hogy a kötelezettség elmulasztása menthető ok következménye,
b) ha a foglalkoztatást kizáró és a 12/A. § (1) és (2) bekezdése alapján vizsgálandó ok fennállását a munkáltatói jogok gyakorlója a bűnügyi nyilvántartó szerv által az igazolás céljából kiállított hatósági bizonyítvány tartalma alapján megállapítja, vagy az egyéb módon a tudomására jut.
(4) A közszolgálati jogviszony (3) bekezdésben meghatározott okból történő megszűnése esetén a köztisztviselőt felmentési idő és végkielégítés nem illeti meg. A megszüntetés okát és jogkövetkezményeit közölni kell a köztisztviselővel.
(5) Ha a közszolgálati jogviszony a 15. § (1) bekezdés g) pontjában foglaltak alapján szűnik meg, a köztisztviselő részére a felmentés esetén meghatározott munkavégzés alóli mentesítési idejére járó átlagkeresetnek megfelelő összeget ki kell fizetni, kivéve, ha felmentés esetén a munkavégzés alóli mentesítés időtartamára a köztisztviselő illetményre nem lenne jogosult.
(6) A 15. § (1) bekezdés g) pont szerinti közszolgálati jogviszony megszűnésének időpontját közvetlenül megelőző, a köztisztviselőre irányadó felmentési idővel azonos időtartam alatt a 20/A. § (3)–(4) bekezdésének megfelelő alkalmazásával meg kell kísérelni a köztisztviselő számára másik közigazgatási szervnél képzettségének, besorolásának megfelelő köztisztviselői állás felajánlását.”
„17. § (1) A közszolgálati jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti.
(2) A közszolgálati jogviszonyt felmentéssel meg kell szüntetni, ha
a) a közigazgatási szerv jogutód nélkül megszűnik;
b) a köztisztviselő feladatai ellátására alkalmatlan;
c) a vezetői megbízás visszavonását követően a köztisztviselő más köztisztviselői munkakörben való továbbfoglalkoztatására nincs lehetőség vagy a munkáltató által felajánlott másik köztisztviselői munkakört a köztisztviselő visszautasítja [31. § (9) bekezdés];
d) az öregségi nyugdíjra jogosult vagy rokkantsági (baleseti rokkantsági) nyugdíjban részesülő köztisztviselő e jogcímen felmentését kezdeményezi;
e) a rokkantsági (baleseti rokkantsági) nyugdíjjogosultság (9) bekezdés szerinti feltételeivel rendelkező köztisztviselő azt kérelmezi;
f) az előrehozott öregségi nyugdíjjogosultság egyéb feltételeivel a felmentési idő leteltekor rendelkező köztisztviselő a (10) bekezdés szerint kérelmezi.
(3) A munkáltató a (2) bekezdésben foglalt esetben a felmentést köteles megindokolni. Az indokolásból a felmentés okának világosan ki kell tűnnie és a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy a felmentés indoka valós és okszerű.
(4) A közigazgatási szerv vezetője a közigazgatási szerv hivatali szervezetében történő, 17/B. § (2) bekezdése szerinti felmentésről a közigazgatási szervnél képviselettel rendelkező munkavállalói érdek-képviseleti szerv véleményének kikérése után dönthet.
(5) Ha a közigazgatási szerv jogutód nélkül szűnik meg, akkor a közszolgálati jogviszony megszüntetésével, valamint a 20/A. § (2), (5) bekezdésében meghatározott feladatokkal kapcsolatos munkáltatói intézkedéseket – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a megszűnő közigazgatási szerv hozza meg.
(6) Ha a (2) bekezdés b) pontjában meghatározott alkalmatlanság egészségügyi ok következménye, a köztisztviselőt akkor kell felmenteni, ha a hivatali szervezetben vagy annak irányítása alatt álló közigazgatási szervnél a képzettségének, besorolásának és egészségi állapotának megfelelő betöltetlen munkakör nincs, vagy ha az ilyen munkakörbe való áthelyezéséhez a köztisztviselő nem járul hozzá.
(7) Ha a (2) bekezdés b) pontjában meghatározott alkalmatlanság nem egészségügyi ok következménye, a köztisztviselő akkor menthető fel, ha feladatainak ellátására a munkáltató minősítési eljárásban alkalmatlannak minősítette.
(8) A (2) bekezdés d) és e) pontjában foglalt jogcímen a köztisztviselő kezdeményezésére csak egy alkalommal kötelező a felmentés.
(9) Ha a köztisztviselő rokkantsági (baleseti rokkantsági) nyugdíj iránti igényét érvényesíti és ezen eljárás során a rokkantság (baleseti rokkantság) tényéről és a szükséges szolgálati idő megszerzéséről az illetékes nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv értesíti, akkor az általa kezdeményezett ellátás igénybevétele érdekében a közszolgálati jogviszonyát – kérelmére – a (2) bekezdés e) pontja alapján felmentéssel meg kell szüntetni.
(10) Az előrehozott öregségi nyugdíj megállapításához szükséges szolgálati időt a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv külön jogszabály szerinti határozatával kell igazolni.”
III.
Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján elsőként abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy megállapítható-e a törvény egészének alkotmányellenessége az indítványozók által felsorakoztatott érvek alapján.
1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában vizsgálta a törvényben előírt véleményezési jog jogosultjával való egyeztetés mellőzésével meghozott jogszabályok alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapítja meg az alkotmányellenességet, ha valamilyen jogszabály tartalma sérti az Alkotmány valamelyik rendelkezését, hanem a jogállamiság sérelme alapján akkor is, „ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével.” [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 345.]
Ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján vizsgálnia kellett, hogy megállapítható-e a Ktjt. alkotmányellenessége azért, mert a Kormány az OÉTtv. 3. § (2) bekezdésében, illetőleg a Ktv.-nek – a Ktjt. elfogadásakor még hatályban volt – 65/B. §-ában szabályozott érdekegyeztetési kötelezettségének nem tett eleget.
Az Alkotmánybíróság kezdetektől fogva következetesen követett gyakorlata szerint önmagában az az eljárási mulasztás, hogy a jogalkotási eljárás során a jogszabály előkészítője nem tett eleget a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szerinti egyeztetési kötelezettségének, – a Jat. szerinti vélemény-nyilvánítási joggal rendelkező szerveknek nem volt módjuk a vélemény-nyilvánításra, – nem érinti az adott törvény érvényességét. Ez a körülmény a jogszabály előkészítők, illetőleg a jogalkotó felelősségét alapozza meg, de nem teszi az elfogadott törvényt alkotmányellenessé. [Először: 352/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 228, 229.; 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495–496.; megerősítései például: 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338, 342.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.]
Az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban összefoglalva addigi gyakorlatát az Alkotmánybíróság – a 7/1993. (II. 15.) AB határozat (ABH 1993, 418, 419–420.) megállapításaira támaszkodva – kifejtette, hogy a hatalmi ágak elválasztására épülő államszervezetben szükséges az állami és az érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a jogalkotó tevékenység – mint közhatalmi tevékenység – nem tehető függővé közhatalommal nem rendelkező szakszervezetek és egyéb szervezetek állásfoglalásaitól. Rámutatott arra is, hogy nem minősül súlyos eljárási szabálytalanságnak és így nem eredményez közjogi érvénytelenséget, ha jogszabály előkészítése során a jogalkotó az érintett közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt, mert az ilyen vélemények beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. (ABH 1998, 387, 396–397.)
Némi fordulatot hozott az Alkotmánybíróság gyakorlatában a 30/2000. (X. 11.) AB határozat, amelyben közjogi érvénytelenség miatt alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette azt a kormányrendeletet, amelyet a törvényben vélemény-nyilvánítási joggal felruházott Országos Környezetvédelmi Tanáccsal való egyeztetés nélkül fogadtak el. E határozatában az Alkotmánybíróság „arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek” (ABH 2000, 202, 206.). Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben hangsúlyozta: „A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie.” (ABH 2000, 202, 207.)
A 7/2004. (III. 24.) AB határozatában, – amelyben „a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló”, az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességét vizsgálta – ezt a határozatot az Alkotmánybíróság nem tekintette precedensnek, és nem állapította meg a törvény közjogi érvénytelenségét amiatt, hogy azt a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének törvényben biztosított véleményezési jogának mellőzésével fogadták el.
E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „a törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészítése, s ugyanígy kívül esnek rajta az előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményeztetések. Mindezekből következően az Mtv. tervezetének előkészítése körében az előterjesztő által lefolytatott eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, így az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. Ez csak abban az esetben fordulhatna elő, ha a törvényjavaslat tárgyalása során lenne olyan, az Alkotmány, törvény vagy a Házszabály által kötelezően előírt egyeztetés, amelyet az Országgyűlés a saját eljárásában elmulaszt.” (ABH 2004, 98, 105.)
Az Alkotmánybíróság azóta is több határozatában vizsgálta a törvényben szabályozott érdekegyeztetés mellőzésével elfogadott törvények alkotmányellenességét, és a közhatalommal nem rendelkező érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés hiánya miatt nem állapította meg a törvények közjogi érvénytelenségét. [29/2006. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2006, 396, 404–406.; 87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABH 2008, 707, 725–727.; 109/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 886, 900–903.]
Az Alkotmánybíróság 124/2008. (X. 14.) AB határozatában, amelyben a köztársasági elnök indítványa alapján az OÉTtv. alkotmányosságának előzetes kontrollját végezte el, a közhatalom gyakorlására Alkotmányban adott felhatalmazás hiánya miatt ítélte alkotmányellenesnek az OÉT számára a jogalkotásban biztosított egyetértési jogot. Megállapította azt is, hogy az OÉT-et a jogalkotásban megillető konzultatív jogosítványok nem tekinthetők közhatalmi jogosítványoknak. (ABH 2008, 988, 996.)
Az OÉT-hez hasonlóan a Ktv. 65/B. §-ában szabályozott Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács sem tekinthető közhatalmi jogosítványokkal rendelkező érdekegyeztető szervnek.
Az Alkotmánybíróság e gyakorlatát figyelembe véve, az érdekegyeztetés elmaradása miatt a Ktjt. közjogi érvénytelensége és ennek alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme miatt alkotmányellenessége nem állapítható meg.
2. Az indítványozók utalnak arra, hogy ismerik – az egyik indítványozó vitatja is – az Alkotmánybíróságnak ezt a gyakorlatát, és további alkotmányossági érveket sorakoztatnak fel amellett, hogy az érdekegyeztetés mellőzése ebben az esetben a törvény alkotmányellenességét idézte elő.
Az egyik indítványozó álláspontja szerint, amennyiben törvényben félreérthetetlen rendelkezés található meghatározott szervek véleményének kikérésére, a Kormány az egyeztetési feladat alól nem szabadulhat, mert a törvények végrehajtása, betartása az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja alapján általános kötelezettsége.
Hivatkozik az indítványozó a 40/2005. (X. 19.) AB határozatra, amelyben az Alkotmánybíróság rámutatott az érdekegyeztetés alkotmányos jelentőségére: „demokratikus jogállamban a társadalom különböző csoportjai érdekeinek megjelenítése, azok hatékony képviselete, a társadalmi párbeszéd csatornái kiépítettsége különös jelentőségű. Ebből következően a társadalmi párbeszéd működése zavartalanságához akkor is fontos érdek fűződik, ha az erre létrehozott különböző formációkban, intézményekben való részvétel nem jelenti az Alkotmányból közvetlenül levezethető hatáskörök gyakorlását. A politikai közösséget alkotó egyes jogalanyok érdekazonossága mentén szerveződött csoportjainak, az érdekvédelmi célú szervezkedés szabadsága alapján létrehozott szervezeteknek a közhatalmat gyakorló szervek döntései meghozatalába való bevonása (a döntésekkel érintettek informálása, véleményének, javaslatainak kikérése és meghallgatása stb.) a széles körű egyeztetésen alapuló döntéshozatali mechanizmus megteremtésének alapja, amely kapcsolatban áll az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt demokratikus jogállamisággal, a demokrácia alkotmányos alapelvének érvényesülésével, valamint az Alkotmány 61. § (1) bekezdéséből származó, a közügyek informált megvitatásának követelményével is.” (ABH, 2005, 427, 444.)
Egy másik indítványozó szerint azzal, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvényjavaslatot nem a Kormány, hanem országgyűlési képviselők nyújtották be, a Kormány megkerülte a törvényekben szabályozott egyeztetési kötelezettségét, s ezzel kiüresítette az érdekképviseleti szervek számára az Alkotmány 4. §-ában biztosított jogosítványokat.
Az Alkotmánybíróság 50/1998. (XI. 27.) AB határozatában már vizsgálta a jogalkotás rendje és az Alkotmány 4. §-ába foglalt rendelkezés összefüggését is. Megállapította, hogy az Alkotmány 4. §-a nem tartalmaz konkrét rendelkezést az érdekképviseleti tevékenység tartalmára nézve. Az Alkotmány e rendelkezéséből nem vezethető le a szakszervezetek és más érdekképviseleti szervek jogszabály-véleményezési joga, ennek elmulasztása tehát nem vezethet az Alkotmány 4. §-a alapján az alkotmányellenesség megállapításához. (ABH 1998, 387, 397.)
Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja azonban megjegyezni: abból, hogy az egyeztetési kötelezettség elmulasztása nem eredményezi az elfogadott törvény közjogi érvénytelenségét, nem következik, hogy nem vet fel alkotmányossági problémát az a törvénykezdeményezési gyakorlat, melynek során a jogalanyok széles körét érintő, átfogó törvények megalkotása esetében elmarad a Kormány számára törvény által kötelezően előírt egyeztetés. A Kormány úgy kerüli meg egyeztetési kötelezettségét, hogy nagylétszámú munkavállalói kört érintő törvényjavaslatot kormánypárti képviselői indítvány alapján fogad el a parlament. Törvényben kifejezetten előírt egyeztetési kötelezettség teljesítése az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján és 36. §-án alapul. Az Alkotmány 25. § (1) bekezdése alapján törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. A parlamentáris kormányzati rendszerekre jellemző hatalommegosztás rendjében a társadalmi viszonyokat átfogóan szabályozó törvényjavaslatokat jellemzően a Kormány terjeszti elő. Ha nem a Kormány a törvényjavaslat előterjesztője, az előkészítőt nem köti a Kormány számára külön törvényben előírt egyeztetési kötelezettség, azonban a törvényjavaslattal kapcsolatosan megfogalmazott kormányzati álláspont kialakítása során is indokolt a külön törvényben vélemény-nyilvánításra feljogosított szervek véleményének kikérése.
3. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy megállapítható-e a Ktjt. alkotmányellenessége azért, mert nem biztosított megfelelő felkészülési időt arra, hogy az érintettek megismerjék és felkészüljenek az alkalmazására.
Az Alkotmánybíróság számos határozatot hozott, amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazásához szükséges felkészülési idő biztosítását az Alkotmányból folyó követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156–159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon
– a jogszabály szövegének megismerésére;
– a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
– a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy „[a] jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges οkellő időο megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg.” (ABH 1992, 45, 47.)
A Ktjt.-t 2010. június 28-án hirdették ki és 65. §-a alapján a kihirdetést követő nyolcadik napon lépett hatályba. Ez egy, a közszolgálatban állók széles körét érintő, átfogó jogállási törvény hatályba léptetésére, az érintettek felkészüléséhez rövid időnek tekinthető. Alkotmányosságának vizsgálata során azonban az Alkotmánybíróságnak figyelemmel kellett lenni arra, hogy a Ktjt. elfogadására közvetlenül a kormányalakítást követően került sor, a hatálybalépésre megállapított rövid időt indokolja az új minisztériumi struktúra kialakítása. A törvény megismerését az érintettek számára biztosítja az, hogy a jogállás átalakulásáról a Ktjt. 76. § (1), illetőleg (3) bekezdése alapján az érintetteket hatvan napon belül az államigazgatási szervnek tájékoztatni kell. A státusváltozás következtében az érintettek jogi helyzetét érintő rendelkezések alkalmazására nem a hatálybalépést követően azonnal, hanem a végrehajtás folyamatában időben később kerül sor. Ezért a felkészülésre nyitva álló „kellő idő” kirívó és a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya miatt a törvény egészének alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a Ktjt. egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
IV.
Az indítványozók mindegyike vitatja a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt azon rendelkezés alkotmányosságát, amely arra ad módot, hogy a munkáltató a kormánytisztviselői jogviszonyt indokolás nélkül megszüntesse.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy e határozatában a Ktv.-nek a köztisztviselői jogviszony megszüntetésére vonatkozó szabályait nem vizsgálta. A Ktv.-nek a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló 2010. évi CLXXIV. törvénnyel megállapított 17. § (1) bekezdésébe foglalt, a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjával azonos rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat külön eljárásban bírálja el.
1. Az Alkotmány nem tartalmaz kifejezetten a közszolgálatra, az államszervezetben dolgozó, az állam közigazgatási feladatait ellátó tisztviselők jogállására nézve speciális szabályokat. Így az Alkotmány keretei között a törvényhozó nagy szabadságot élvez a közszolgálati jogviszonyok szabályozásában.
1992 előtt minden foglalkoztatási jogviszony, – így az állam feladatait ellátó köztisztviselők szolgálati viszonyai is – egységesen a Munka Törvénykönyve rendelkezéseinek hatálya alá tartoztak. 1992-ben – tekintettel a rendszerváltás folyamatában végbemenő társadalmi változásokra – az Országgyűlés alapjaiban átalakította a foglalkoztatási jogviszonyok törvényi szabályozását. A korábbi egységes munkajogi szabályozást egy differenciált szabályozás váltotta fel. A differenciálás lényege a versenyszférában, illetőleg a közszférában létrejövő foglalkoztatási jogviszonyokra vonatkozó szabályozás elválasztása volt. Az elválasztás eredményeként a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) a munka világában a korábbi szabályozáshoz képest jelentősen növelte a szerződési szabadságot, magánjogi jellegű szabályozást alakított ki. A közszférában, ahol mind a munkáltató, mind az alkalmazott jogi helyzetét az állami költségvetéstől való függőség határozza meg, alapvetően a zárt közszolgálati rendszer sajátosságainak megfelelő közjogi szabályozás jött létre. Az állam szolgálatában munkát végzők jogállását az ellátott tevékenység sajátosságainak megfelelően külön törvényekkel rendezte a jogalkotó. E törvények egyike – az Mt.-vel egyidőben elfogadott – Ktv. A Ktv. megalkotása során a törvényhozó a köztisztviselői tevékenység sajátosságainak figyelembevételével – az Európában széles körben alkalmazott – zárt közszolgálati rendszer elveinek megfelelő jogi szabályozást alakított ki.
A zárt közszolgálati rendszer alapvető jellemzője, hogy a közszolgálati jogviszony tartalmát, a jogviszony alanyainak jogait és kötelezettségeit nem a felek megállapodása, hanem jogszabály, törvény határozza meg. A jogviszonyt nem mellérendelt felek szerződése, hanem az állam egyoldalú aktusa hozza létre, amelyben kinevezi a köztisztviselőt, megbízva meghatározott feladatkör, munkakör vagy tisztség ellátásával. A köztisztviselőnek nincs aktív szerepe a jogviszony tartalmának alakításában, csak arról dönthet, hogy elfogadja a törvényben meghatározott feltételek mellett a kinevezést vagy sem.
A köztisztviselői jogviszony tartalmát a jog arra figyelemmel szabályozza, hogy a köztisztviselők az állam feladatait látják el, feladataik ellátása során közhatalmi jogosítványokat gyakorolnak, s ez megköveteli, hogy a törvény más munkavállalókhoz képest többlet-követelményeket támasszon a köztisztviselőkkel szemben. A köztisztviselők tevékenységének a közérdeket kell szolgálnia, szakszerű, pártatlan, befolyástól és részrehajlástól mentes kell legyen, ezért korszerű és magas szintű szakmai feltételeknek kell megfelelniük, munkájukért fokozott felelősség terheli őket, szigorú összeférhetetlenségi szabályok érvényesülnek velük szemben, ugyanakkor mivel a köztisztviselői illetmények forrása az állami költségvetés, a közszolgálatban elérhető jövedelmek általában alatta maradnak az üzleti szférában elérhető béreknek. A zárt közszolgálati rendszerek, így a Ktv. szabályozásának a kiindulópontja az, – amit a Ktv. indokolása is megfogalmaz – hogy „többletkövetelményt – amit meg lehet és meg is kell követelni a közszolgálati jogviszonyban állótól – csak többletjogosultságok fejében lehet támasztani”. Ilyen többletjogosultságok a törvény által szabályozott előmeneteli rend, törvényben biztosított illetmény, a kiszámítható és biztonságos köztisztviselői életpálya, külön juttatások.
A zárt rendszerű közszolgálat egyik alapvető jellemzője a köztisztviselői jogviszonyok stabilitása, nevezetesen az, hogy a köztisztviselő csak törvényben szabályozott feltételek esetén mozdítható el hivatalából.
Amíg a múlt század 80-as éveiig a zárt rendszer fokozatos kiterjedése jellemezte az egyes államok közszolgálati rendszereit, addig a 80-as évek elejétől egyre erősödött az a szemlélet, amely erőteljes kritikával illeti a zárt rendszert. Ennek hatására szinte minden európai államban közszolgálati reformfolyamatok indultak el a közigazgatás hatékonyságának, teljesítményének és színvonalának növelése érdekében. A reformok iránya a zárt rendszerek merevségének oldása és a közszolgálati jogviszonyok szabályozásának a versenyszféra munkaviszonyainak szabályozásához való közelítése. A zártrendszer merevségének oldására általánosan alkalmazott módszer, a korábban szigorúan értelmezett elbocsáthatatlanság elvének oldása és a felmentési okok szélesítése.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága éppen erre az általános tendenciára tekintettel ajánlást fogadott el a tagállamok számára a köztisztviselők jogállásáról Európában, amelyben összefoglalta a köztisztviselői jogállás szabályozásával szemben támasztandó azon követelményeket, amelyek európai közös értéknek tekinthetők. 16. pontjában ilyen követelményként fogalmazza meg, hogy a köztisztviselői jogviszony megszüntetésére csak törvényben meghatározott esetekben és okokból kerüljön sor. (Recommendation No. R (2000) 6 of the Committee of Ministers to member states on the status of public officials in Europe)
A magyar Ktv. eleve nem a felmenthetetlenség elvéből indult ki, széles körben biztosított lehetőséget a köztisztviselők felmentésére, és a felmentési okok, a felmentés feltételei az 1992 óta eltelt időben tovább bővültek.
2. A Ktjt.-t az Alkotmány 2010. május 25-i módosításának 4. §-a által megállapított 40. § (3) bekezdése alapján alkotta meg az Országgyűlés. Az Alkotmánynak ez a rendelkezése arra ad felhatalmazást a törvényhozónak, hogy a minisztériumok, a kormány alá rendelt szervek alkalmazottainak jogállását, díjazását, felelősségre vonásuk módját külön törvényben szabályozza. A Ktjt. hatálybalépésével a közigazgatási szervezeti rendszerben dolgozó tisztviselők közszolgálati jogviszonyát két egymástól eltérő jogállást biztosító törvény szabályozza. A Ktjt. hatálya alá a Kormány alá rendelt államigazgatási szervezetben (Miniszterelnökség, minisztériumok, kormányhivatalok, központi hivatalok, helyi, területi államigazgatási szervek, megyei, fővárosi kormányhivatalok, a rendőrség, vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtás és a katasztrófavédelem szervei) foglalkoztatott tisztviselők – a kormánytisztviselők közszolgálati jogviszonyai tartoznak. A Ktv. szabályozza az autonóm államigazgatási szervek (Gazdasági Versenyhivatal, Közbeszerzések Tanácsa, Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság), a helyi önkormányzatok, a Köztársasági Elnök Hivatala, az Országgyűlés Hivatala, az Alkotmánybíróság Hivatala, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, az Állami Számvevőszék, a Magyar Tudományos Akadémia Titkársága, az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyát.
A Ktjt. – bár a szabályozás logikája a zárt rendszerű közszolgálatokra jellemző szabályozást követi, széles körben rendeli alkalmazni a Ktv. szabályait – a kormánytisztviselői jogviszony megszüntetésére vonatkozó szabályaival alapvetően változtatta meg a kormánytisztviselők tekintetében a Ktv. által kialakított közszolgálati rendszert, megszüntette a közszolgálati jogviszonyok Ktv. által biztosított relatív stabilitását is. A Ktjt. 10. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a kormánytisztviselői jogviszonyokban a Ktv.-nek a jogviszony felmentéssel történő megszüntetésének szabályai nem alkalmazandók, s e szabályok helyett a 8. § (1) bekezdés b) pontjában úgy rendelkezik, hogy a kormánytisztviselői jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti.
E jogi megoldás mellett a jogalkotó a törvény indokolásában a következőképpen érvelt:
„A fentiek alapján jelentős rendszertani következetlenség és aszimmetria jellemzi a hatályos Ktv.-t a központi államigazgatás vonatkozásában, amennyiben a köztisztviselő (Ktv. 16. §) bármikor, indokolás nélkül 2 hónap lemondási idővel megszüntetheti jogviszonyát, amely adott esetben egy állami feladat ellátását is veszélyeztetheti. Ezzel szemben az állam, mint munkáltató csak valós és okszerű indokolással alátámasztottan, meghatározott esetekben és olyan jogcímen (alkalmatlanság) szüntetheti meg a közszolgálati jogviszonyt, amely a mai bírói gyakorlat szerint lényegében alkalmazhatatlan.
Nincs alkotmányos, célszerűségi vagy etikai alapja annak, hogy a köztisztviselők a többi foglalkoztatotthoz képest – éppen az állammal szemben – kiemelt védelmet élvezzenek, és de facto felmenthetetlenné váljanak az állami feladatok végrehajtása során. Sőt, a jelenlegi fokozott védelem jelentős részben okolható azért, hogy a magyar közigazgatás hatékonysága alacsony és közmegítélése rossz.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel kimondta, hogy a jogviszony szabad felmondásának joga a munkáltatót és a munkavállalót egyaránt megilleti. A törvény – többek között – ezt az alapelvet is érvényesíteni kívánja [ld.: 67/2009. (VI. 29.) AB hat.].
A fentiek alapján méltányos megoldás, hogy az államot – ebben az elismerten számára alkotmányosan erősebb helyzetében – megillesse az a jog, hogy legalább olyan feltételekkel szüntethesse meg a jogviszonyt, mint a kormánytisztviselő, azaz indokolás nélkül, 2 hónapos felmentési idővel.”
Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján azt kellett vizsgálnia, hogy az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott valamely rendelkezése alapján megállapítható-e a vitatott szabály alkotmányellenessége.
3. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy megállapítható-e a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjának alkotmányellenessége az Alkotmány 70/B. pontjában szabályozott munkához való jog sérelme alapján.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot „kettős rendeltetésű” alkotmányos jogként értelmezte, határozataiban megkülönböztette a munkához való jog szociális jogi és alanyi jogi oldalát. A munkához való jog, mint szociális jog, állami kötelezettséget alapoz meg, az állam kötelezettségét foglalja magában a jog érvényesüléséhez szükséges feltételrendszer megteremtésére (pl. foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre stb.). Az Alkotmánybíróság a munkához való alanyi jogot nem szűkítette le a munkaviszony keretében végzett munkára, értelmezésében a munkához való alanyi jog a munka, a foglalkozás és a vállalkozás szabad megválasztásának és gyakorlásának jogát jelenti. A munkához való jogot értelmező határozataiban az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a munkához való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. A korlátozások alkotmányosságának megítélésére differenciált mércét vezetett be, amely a munka szabad megválasztása, valamint a munka gyakorlásának feltételekhez kötése szerint különböztet. [Először: 21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 120–121.]
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése az állam elsőrendű kötelezettségévé teszi az alapjogok tiszteletben tartását és védelmét.
Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Alkotmánybíróság az alapvető jogok értelmezése során határozataiban következetesen rámutatott arra, hogy az alapjogok érvényesülésének alkotmányossági garanciái nem merülnek ki abban, hogy az államnak tartózkodnia kell megsértésüktől. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdéséből következően az államnak kötelezettsége az is, hogy gondoskodjon az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről, azaz az államot az alapjogokkal összefüggésben intézményvédelmi kötelezettség terheli. [Először: 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302.]
Az alapjogoknak ez az objektív intézményvédelmi oldala magába foglalja azt is, hogy az alapjogok érvényesülése érdekében az államnak az alapjogokat védelemben kell részesítenie saját intézményeivel, más személyekkel és szervezetekkel szemben is. [22/2004. (VI. 19.) AB határozat, ABH 2004, 367, 374–375.]
A munka az egyén létének, emberi autonómiájának anyagi forrása. Határozatlan időtartamú munkavégzésre irányuló jogviszonyok esetén a munkavállaló hosszú távon számít arra, hogy munkája gazdasági biztonságot biztosít maga és családja számára. Ugyanakkor a munkavégzésre irányuló jogviszonyok jellemzője, hogy aszimmetrikus jogviszonyok, amelyben a munkavállaló jogilag függő helyzetben van a munkáltatótól. E jogviszonyok törvényi szabályozásának a funkciója éppen azon garanciák megteremtése, amelyek biztosítják, hogy ez a függő helyzet a munkavállalói oldalon ne eredményezzen kiszolgáltatottságot. E garanciarendszer egyik eleme a jogviszony munkáltató által történő megszüntetésének azon törvényi szabályozása, amely védelmet nyújt a jogviszony indokolatlan, önkényes megszüntetése ellen.
Ennek szellemében fogalmazza meg a foglalkoztatás megszűnése esetére a dolgozók védelemhez való jogát a 2009. évi VI. törvénnyel kihirdetett Módosított Európai Szociális Karta 24. cikke:
„Annak érdekében, hogy biztosítsák a dolgozók védelemhez való jogának hatékony gyakorlását a foglalkoztatás megszűnése esetén, a Felek vállalják, hogy elismerik:
a) a dolgozók jogát ahhoz, hogy munkaviszonyukat ne lehessen megszüntetni tényleges ok nélkül, amely összefügg képességükkel, magatartásukkal, vagy a vállalkozás, létesítmény vagy szolgálat működési szükségleteivel;
b) azon dolgozók jogát a kártérítésre vagy megfelelő segítségre, akiknek a munkaviszonyát tényleges ok nélkül szüntették meg.
Ennek érdekében a Felek biztosítják, hogy annak a dolgozónak, aki szerint munkaviszonyát tényleges ok nélkül szüntették meg, joga van pártatlan testülethez fellebbezni.”
Az Európai Szociális Karta tehát a munkához való jog részjogosítványaként szabályozza a munkavállaló hatékony védelemhez való jogát az indokolatlan elbocsátással szemben.
A Kartát kihirdető 2009. évi VI. törvény 1. § (2) bekezdéséből kitűnően a Magyar Köztársaság nem vállalt kötelezettséget a 24. cikk kötelező alkalmazására.
A hozzáfűzött magyarázat szerint a Szociális Karta e cikkéből merített az Európai Unió Alapjogi Chartája, a munkavállalóknak az indokolatlan elbocsátásokkal szembeni védelemhez való jogot megfogalmazó 30. cikkében.
E követelményeknek megfelelően nyújt védelmet a munkaviszony önkényes megszüntetésével szemben az Mt. 89. § (2)–(3) bekezdése is, amely kimondja a munkáltató indokolási kötelezettségét, előírja, hogy az indokolásból a felmondás okának világosan ki kell tűnnie, és vita esetén a felmondás indokának valóságát és okszerűségét a munkáltatónak kell bizonyítania. A felmondás indoka csak a munkavállaló képességeivel, a munkaviszonnyal kapcsolatos magatartásával, illetve a munkáltató működésével összefüggő ok lehet.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában még nem vizsgálta kifejezetten azt a kérdést, hogy a munkavégzésre irányuló jogviszonyok munkáltató által történő egyoldalú megszüntetése esetén az indokolási kötelezettség tekinthető-e az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jog védelmét szolgáló, olyan garanciális szabálynak, amelynek szabályozása intézményvédelmi kötelezettségéből eredően az államot terheli.
Eddigi határozataiban az Alkotmánybíróság minden esetben az adott munkavégzésre irányuló jogviszony jogi természetéből, törvényi konstrukciójából indult ki, amikor a jogviszony munkáltató általi megszüntetésének feltételeit szabályozó törvényi rendelkezések alkotmányosságáról döntött.
E határozataiban eltérő alkotmányossági mércét alkalmazott az Mt. által szabályozott munkaviszonyok megszüntetésére vonatkozó és a közszolgálati jogviszonyok megszüntetését szabályozó rendelkezések megítélése során.
Az Mt. által szabályozott munkaviszonyok tekintetében, – amely munkaviszonyok szerződésen alapuló jogviszonyok –, a szerződési szabadságból vezette le a munkáltató szabad felmondási jogát. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatában önálló alkotmányos jogként értékeli a szerződéses szabadságot, amely nem alapjog, nem részesül az alkotmányos alapjogokat megillető védelemben, de mint az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében szabályozott piacgazdaság lényegi eleme, az Alkotmány védelme alatt áll, s így az Alkotmánybíróság által ellenőrzött korlátai vannak. [Először: 13/1990. (VI. 18.) AB határozat, ABH 1990, 54, 55–56.; ld. még 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.; 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90, 95.; legutóbb: 109/2009. (XI. 18.) AB határozat, ABH 2009, 941, 962.]
Az Mt. által szabályozott munkaviszonyok megszüntetése esetén a szerződési szabadságon alapuló szabad felmondás jogából kiindulva, annak korlátozhatósága szempontjából ítélte meg az Alkotmánybíróság azon törvényi szabályok alkotmányosságát, amelyek a munkáltatói felmondás esetén az indokolás mellőzését tették lehetővé. A munkáltatót megillető szabad felmondási jog korlátozásaként értelmezett indokolási kötelezettséget értékelte úgy, mint a munkavállalók többletvédelmét szolgáló kedvezményszabályt, amelyre senkinek sincs Alkotmányon alapuló joga. Ezekben a határozataiban az Alkotmánybíróság olyan törvényi szabályoknak az alkotmányossága tárgyában foglalt állást, amelyek nem általános szabályként, hanem csak egyetlen ok miatt, az öregségi nyugdíjkorhatár betöltésére tekintettel tették lehetővé az indokolás nélküli munkáltatói felmondást. [44/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 574, 575.; 11/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 153, 158.; 983/B/1999. AB határozat, ABH 2007, 1224, 1228.] Ugyancsak az Mt. által szabályozott, szerződésen alapuló munkaviszonyokat – a munkaerő-kölcsönzés során létrejövő jogviszonyokat – szabályozó rendelkezések alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmánybíróság a Ktjt. indokolásában precedensként hivatkozott 67/2009. (VI. 29.) AB határozatában. A munkáltató szabad felmondási joga csak a szerződésen alapuló munkaviszonyok tekintetében értelmezhető, a Ktjt. által szabályozott közszolgálati jogviszonyokban nem. A közszolgálati jogviszonyokban a felmentési jog nem a szerződési szabadságon, hanem törvényen alapul, a munkáltatói felmentés esetében az indokolási kötelezettség nem tekinthető „kedvezményszabály”-nak, ellenkezőleg: az a jogviszony jellegéből következő garanciális követelmény.
Ezért a közszolgálati jogviszonyok tekintetében a felmentés feltételeit szabályozó törvényi szabályok alkotmányosságának a megítélése során az Alkotmánybíróság következetesen eltérő mércét alkalmazott. Az Alkotmánybíróság már abban az első határozatában, amelyben az Mt. által szabályozott munkaviszonyokkal kapcsolatosan kifejtette a munkáltató szabad felmondási jogából fakadó követelményeket, rámutatott arra, hogy a közszolgálati jogviszonyokban a felmentési okok törvényi szabályozása alkotmányossági kérdés, olyan garanciális követelmény, amely összefügg a közszolgálati jogviszonyok sajátosságaival. (44/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 574, 575.) A 833/B/2003. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) a Ktv.-ben szabályozott felmentési okokat bővítő törvényi szabályozás alkotmányellenességének az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése alapján történt vizsgálata során a következőképpen foglalt állást:
„Míg az Mt. fő szabály szerint szabad és korlátozhatatlan felmondási jogkört biztosít a munkáltatónak, addig a közszférában az un. elbocsáthatatlanság elve érvényesül, vagyis felmentésre csak a törvényben meghatározott jogcímek alapján kerülhet sor. Ezeknek a felmentési okoknak a nevesítése olyan garanciális követelmény, amely összefügg a köztisztviselők (közalkalmazottak) foglalkoztatási viszonyának sajátos jellegével, vagyis azzal, hogy a versenyszféra szabályozásával szemben a közszférában zárt (karrier) típusú rendszert hozott létre a jogalkotó. A közszolgálat zárt rendszerének törvényi szabályozása során a jogalkotó nem tekinthet el a stabilitás elvének érvényesítésétől. Nyilvánvalóan ezzel ellentétes lenne az, ha valamely közszolgálati jogviszonyt minden törvényi korlátozás nélkül – a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkörében – lehetne megszüntetni.” Abban az ügyben – tekintettel arra, hogy az indítványozók által kifogásolt új felmentési ok a közszolgálat zárt rendszerét nem szüntette meg – nem állapította meg az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése alapján a szabályozás alkotmányellenességét. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a jogviszony stabilitása csak az alapjog gyakorlásához kialakított törvényi feltételrendszerben értelmezhető. A köztisztviselői jogviszonyok relatíve, más foglalkoztatási jogviszonyokhoz mérve stabil jogviszonyok, de ez nem jelent abszolút stabilitást, mert a köztisztviselő – törvényben meghatározott feltételek esetén – a munkáltató egyoldalú döntésével felmenthető. (ABH 2004, 1775, 1779–1781.)
Ugyanezen érvek alapján hasonló döntést hozott az Alkotmánybíróság 68/2006. (XII. 6.) AB határozatában. (ABH 2006, 740, 757.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata tehát következetes volt a tekintetben, hogy a közszolgálati jogviszonyok zárt rendszerében a felmentési okok és ebből következően a felmentés indokolási kötelezettségének törvényi szabályozását olyan garanciális kérdésnek tekintette, amely alkotmányos jelentőséggel bír, amelynek szabályozása az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való joggal összefüggésben az állam intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik.
Az Alkotmánybíróság ezt a gyakorlatát figyelembe véve arra a kérdésre kereste a választ, hogy a közszolgálati jogviszony sajátosságain túl, van-e alkotmányos alapja az Mt. hatálya alá tartozó munkavállalók és az állam szerveinek alkalmazásában álló tisztviselők munkaviszonyának megszüntetésére vonatkozó szabályozás alkotmányossági megítélésében az Alkotmánybíróság által alkalmazott különbségtételnek, annak, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányos jelentőséget tulajdonított a köztisztviselők fokozott felmentési védelmének.”
4. A köztisztviselői, kormánytisztviselői jogviszonyok kettős arculatú jogviszonyok. Egyrészt mivel munkavégzésre irányuló jogviszonyok sok vonatkozásban a munkajogi jogviszonyok sajátosságaival rendelkeznek. Másrészt e jogviszonyok sajátosságait meghatározza az is, hogy e munkavégzés közhatalommal rendelkező állami szervekben történik, és a tisztviselők közhivatalt viselnek, állami feladatokat látnak el, állami, közhatalmi döntéseket hoznak, készítenek elő, ezért alapvetően közjogi jellegű jogviszonyok.
A köztisztviselők, kormánytisztviselők jogállásának szabályozása során a törvényhozónak az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésén kívül figyelemmel kell lennie az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott alapjogra, a közhivatal viselés jogára is.
Az Alkotmány 70. § (6) bekezdése állampolgári alapjogként szabályozza a közhivatal viseléséhez való jogot.
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a közhivatal viseléséhez való jog tartalmát. E határozataiban rámutatott arra, hogy ez az alkotmányos jog a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.]
Alkotmányos tartalmát tekintve ez az alapjog azt jelenti, hogy a törvényhozó minden magyar állampolgár számára egyenlő feltételekkel köteles biztosítani a közhivatalhoz való hozzáférés lehetőségét, és a közhivatal viselése az állampolgár rátermettségével, képzettségével és szakmai tudásával összefüggő feltételekhez köthető. [52/2009. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2009, 396, 401–402.]
A közhivatal viseléséhez való jog védelme elsősorban arra terjed ki, hogy az állam a közhivatal betöltését nem kötheti olyan feltételhez, amely magyar állampolgárokat alkotmányos indok nélkül kizár a közhivatal elnyerésének lehetőségéből, valamely állampolgár, vagy az állampolgárok egy csoportja számára lehetetlenné teszi közhivatal betöltését. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a közhivatal viseléshez való jog alapján senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal, illetőleg közhivatalok betöltéséhez (962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.). A közhivatal viseléséhez való jog az alkotmányos védelem körébe vonja a meglévő kormánytisztviselői jogviszonyokat is azzal, hogy nem csupán a közhivatal elnyerését, hanem a közhivatal viselését részesíti védelemben. A közhivatal viseléséhez való jogból folyó alkotmányos védelem, nem jelenti a közhivatal viselőjének felmenthetetlenségét. Ilyen felmentési okok magából az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében foglalt rendelkezésből is levezethetők. A közhivatal viseléshez való jog nem nyújt védelmet a közszolgálati jogviszonynak a közhivatallal összefüggő okból (pl. a közhivatal megszűnése, tartalmának átalakulása, a közigazgatási szerv megszüntetése, átszervezése következtében stb.), valamint a közhivatalt betöltő tisztviselő személyében rejlő okok (pl. a tisztviselő rátermettségének, képzettségének, szakmai tudásának hiánya, a feladat ellátására való alkalmatlansága) miatt történő megszüntetésével szemben. Az Alkotmány keretei között a törvényhozó széles körű szabadsággal rendelkezik a felmentési okok szabályozásában, ez a döntési szabadsága azonban – amint arra az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott – nem terjed odáig, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkört adjon a közhivatalt betöltő tisztviselő felmentésére. A munkáltatói jogkör gyakorlója számára a Ktjt. 8. § (1) bekezdésében biztosított minden törvényi korlátozás nélküli szabad döntési jogkör az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányellenes módon korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot. Az alapjogok korlátozása szükségességének és arányosságának megítélésére az alkotmánybírósági gyakorlatban kialakított teszt szerint az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el, és az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban áll egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]
A Ktjt. 8. § (1) bekezdésében szabályozott indokolás nélküli munkáltatói felmentés lehetősége a közhivatalviselés törvényes indok nélküli megszüntetését teszi lehetővé. Az Alkotmánybíróság nem vitatja, hogy az államszervezet hatékony működése indokolhatja a közigazgatásban dolgozó tisztviselők felmentési lehetőségének könnyítését a korábbi szabályozáshoz képest, ennek azonban nem lehet módja a munkáltatói jogok gyakorlójának korlátlan döntésre való felhatalmazása. A Ktjt. vitatott rendelkezésében alkalmazott törvényi megoldás aránytalanul korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott alkotmányos alapjogot. Erre nem szolgálhat alapul a törvény indokolásában megfogalmazott azon érv, mely szerint a Ktv. oly módon szabályozta a felmentési okokat, amelyek a kialakult bírói gyakorlat mellett gyakorlatilag alkalmazhatatlanok voltak. A törvényhozó felelősségi körébe tartozik olyan törvényi szabályok megalkotása, amelyek összhangot teremtenek az alkotmányos alapjogok védelme és az állami célok között, amelyek a kormánytisztviselők alkotmányos jogainak védelmét és a kormányzati célok megvalósítását, valamint a törvény céljainak megfelelő bírói jogalkalmazási gyakorlat kialakulását egyaránt szolgálják.
Az államnak a közhivatal viseléséhez való joggal összefüggő intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik, hogy a közhivatal viselőjének védelmet nyújtson a munkáltatói jogkör gyakorlójának a felmentésére irányuló önkényes döntésével szemben. A törvényhozó kötelessége olyan garanciális szabályok megalkotása, amelyek biztosítékot nyújtanak arra, hogy a kormánytisztviselőket törvényes indokok nélkül, önkényesen ne lehessen hivataluktól megfosztani.
5. A Ktjt. 8. § (1) bekezdésébe foglalt munkáltatói felmentésre vonatkozó szabályozás alkotmányellenessége következik az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből is.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság egyik elemének tekinti a közigazgatás törvény alá rendeltségét. [Először: 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.; legutóbb: 31/2010. (III. 25.) AB határozat, ABK 2010. március, 247, 253–254.]
A közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét e határozatok elsősorban a közhatalom birtokában hozott közigazgatási aktusok joghoz kötöttségének követelményeként fogalmazták meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogállamiság nemcsak a közigazgatás hatósági aktusaival szemben támasztja a joghoz kötöttség követelményét, hanem a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye kiterjed a közigazgatási szervek minden olyan aktusára, amelyben a közigazgatás a címzettek alapjogait érintő döntést hoz. A kormánytisztviselő felmentéséről a munkáltatói jogok gyakorlója a munkáltató közigazgatási szerv nevében hoz olyan döntést, amely – a fentiek alapján – a kormánytisztviselő alkotmányos jogait érinti. E döntéssel szemben a közigazgatás törvény alá rendeltségéből fakadó követelmény az, hogy törvény határozza meg a munkáltatói döntés anyagi jogi kereteit. A kormánytisztviselő munkáltató általi felmentésének a Ktjt. 8. § (1) bekezdésében megállapított szabályai nem felelnek meg a közigazgatás jogállamiságból fakadó törvény alá rendeltsége követelményének sem.
A közigazgatás törvény alá rendeltségének Alkotmányból fakadó követelménye követelményeket támaszt a közigazgatási feladatokat ellátó tisztviselők jogállásának szabályozásával szemben is. A közigazgatási döntések törvényességének biztosítása megkívánja, hogy a törvényhozó a döntést hozó tisztviselők munkajogi helyzetének szabályozása során is teremtse meg azokat a garanciákat, amelyek biztosítják, hogy a közigazgatás nevében eljáró tisztviselők magas szakmai színvonalon, pártpolitikai szempontból semleges módon, minden befolyástól mentesen, pártatlanul, kizárólag a törvények alapján hozzák meg döntéseiket. Ennek a garanciarendszernek egyik eleme a közszolgálati jogviszonyok viszonylagos stabilitásának biztosítása.
A kormánytisztviselő felmentése esetén a felmentési okok és a munkáltatói indokolási kötelezettség törvényi szabályozásának hiánya a közigazgatási döntések pártpolitikai semlegességét, befolyástól való függetlenségét, pártatlanságát és ezzel együtt törvényességét is veszélyezteti.
A közigazgatási szervezetben dolgozó tisztviselők szigorúan hierarchizált szervezetben látják el feladataikat. Feletteseik utasításának engedelmességi kötelezettséggel tartoznak. A Ktv.-nek a kormánytisztviselőkre is alkalmazandó 38. §-a a törvényesség biztosítása érdekében lehetőséget ad arra, hogy a köztisztviselő megtagadja a jogsértő utasításnak való engedelmességet, és szabályozza azt is, hogy a jogsértő utasításnak való engedelmesség megtagadása esetén miként mentesülhet a felelősség alól. Azonban abban az esetben, ha a kormánytisztviselő nem élvez felmentési védelmet, a munkáltatói jogkör gyakorlója bármikor, indokolás nélkül megszüntetheti közszolgálati jogviszonyát, e szabályok is elvesztik garanciális jelentőségüket, mert nem elvárható, hogy nyíltan kiálljon szakmai és jogi álláspontja mellett, ha azzal munkáját veszélyezteti.
6. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint – a törvényi garanciák hiánya miatt – a határozatlan idejű kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel való megszüntetése esetén a munkáltató esetleges önkényes döntésével szemben nem nyújt hatékony jogvédelmet az sem, hogy a tisztviselő a munkáltatói döntést bíróság előtt támadhatja meg. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy valamely perben a jogait vagy kötelezettségeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből vezette le az Alkotmánybíróság a hatékony bírói jogvédelem követelményét, nevezetesen azt, hogy a jogi szabályozásnak olyan jogi környezetet kell biztosítani, hogy a perbe vitt jogok a bíróság által érdemben elbírálhatók legyenek. Ezt a követelményt a közigazgatási határozatok törvényességének bírói felülvizsgálatával összefüggésben fogalmazta meg az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB határozatának rendelkező részében:
„2. A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja.”
E határozatában az Alkotmánybíróság nyomatékkal mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt eljárási garanciák teljesedéséhez önmagában a bírói út megléte nem elegendő, az Alkotmány által megkövetelt hatékony bírói jogvédelem attól függ, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül. A határozat indokolásában rámutatott arra, hogy „[a]zok a jogszabályok, amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Ebből az okból nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi elbírálásáról nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem.” (ABH 1997, 263, 272.) Az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből fakadó ezen követelmények irányadók a Ktjt. vitatott szabálya alapján keletkező közszolgálati jogvitákra nézve is. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott általános bírói jogvédelmi garanciákat az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikk (1) bekezdése is megköveteli. Az Emberi Jogok Európai Bírósága, amely az utóbbi időkben folytatott gyakorlatában fokozatosan kiterjesztette a 6. cikk (1) bekezdésének alkalmazhatóságát a köztisztviselők közszolgálati jogvitáira is [Frydlender v. Franciaország no. 30979/96 2000. június 27.; Vilho Eskelinen és társai v. Finnország no. 63235/00 2007. április 19.; Iordan Iordanov és társai v. Bulgária no. 23530/02 2009. július 2.] a bírósághoz fordulás jogának elemét képező fair eljárásból eredő követelménynek tekinti a hatékony bírói felülvizsgálat követelményét. Nem tekinti hatékonynak a bírói jogvédelmet akkor, ha eljárási vagy anyagi jogi akadálya van annak, hogy a bíróság önálló, érdemi vizsgálatot végezzen, a felek jogairól érdemben döntsön. [Delcourt v. Belgium 1970. január 17. Series A no. 11.; Barbera, Messegué és Jabardo v. Spanyolország 1988. december 6. Series A. no 285-C]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényhozó azzal, hogy nem szabályozta a munkáltatói felmentés törvényi feltételeit, és lehetőséget adott a döntés indokolásának mellőzésére, aránytalanul korlátozta a kormánytisztviselőt az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján megillető bírói jogvédelemhez való jogot.
Az indokolási kötelezettség hiánya miatt és a felmentés jogszerűségének elbírálásához szempontot adó szabályok hiányában, jelentősen leszűkült azoknak az eseteknek a köre (a felmentő határozat semmissége, a felmentési tilalomba ütközés, egyenlő bánásmód megsértése, rendeltetésellenes joggyakorlás), amikor a kormánytisztviselő a siker reményében fordulhat a bírósághoz, a bíróság a felmentés jogszerűségét érdemben el tudja bírálni. A Ktjt. szabályozása alapján a munkáltatói felmentés kapcsán keletkező közszolgálati jogvitákban a felmentés jogszerűtlenségét a kormánytisztviselőnek kell bizonyítania. Ez alól kivételt jelent az az eset, amikor a jogvita az egyenlő bánásmód követelményének megsértésén alapul, ezekben az eljárásokban az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 19. §-a alapján a sérelmet szenvedett félnek csak valószínűsítenie kell a jogsérelmet, a munkáltató köteles bizonyítani azt, hogy az egyenlő bánásmód követelményének eleget tett. Lehetősége van a köztisztviselőnek arra is, hogy az Mt. 4. §-ába ütköző rendeltetésellenes joggyakorlás miatt forduljon a bírósághoz. A Legfelsőbb Bíróság MK 95. munkaügyi kollégiumi állásfoglalásában értelmezte munkáltatói felmondás esetén a rendeltetésellenes joggyakorlást. „Az Mt. 4. §-a egyebek között kimondja, hogy a törvényben megállapított jogokat és kötelezettségeket rendeltetésüknek megfelelően kell gyakorolni és teljesíteni. Ez a rendelkezés azt jelenti, hogy a Munka Törvénykönyvén alapuló jogot nem lehet olyan célból gyakorolni, amely ellentétbe kerül a jog által szolgálni hivatott céllal. Mindez a munkáltatói felmondási jog gyakorlására is irányadó. Ehhez képest az egyébként fennálló munkáltatói felmondási jog gyakorlása is jogellenessé válik abban az esetben, ha bizonyítottan rendeltetésével össze nem férő célból, esetleg ártási szándékkal, bosszúból, zaklatásszerűen gyakorolták, illetve ilyen eredményre vezet.”
A felmentés feltételeit szabályozó jogszabályi rendelkezések, azaz a munkáltatót megillető felmentési jog rendeltetése törvényi meghatározásának hiányában gyakorlatilag nem, vagy csak nehezen bizonyítható, hogy a munkáltató jogellenesen döntött, felmentési joga gyakorlása során ellentétbe került a jog rendeltetésével, a jog által szolgálni hivatott céllal. Az érdemi bírói jogvédelem lehetőségének ez a korlátozása nem nyújt valódi, hatékony jogvédelmet a munkáltató visszaélésszerű, önkényes döntésével szemben.
A kormánytisztviselők indokolatlan felmentés elleni jogvédelmének a Ktjt. által teremtett hiánya miatt sérelmet szenved az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jog is. Az Alkotmány e rendelkezése alapján minden embernek veleszületett joga van az emberi méltósághoz, amelytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltósághoz való jog a legabsztraktabb alapjog, amely az emberi személyiség egészét, az ember jogi státusát védelmezi. E jog alapvető tartalma, hogy minden embert emberhez méltó bánásmód illet meg, az egyén jogosult arra, hogy a minden embernek kijáró tisztelettel, az emberi személyiség értékét szem előtt tartva bánjanak vele.
Az emberi méltóságot az állam köteles tiszteletben tartani és védelmezni.
Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában kifejtette: „Az emberi méltósághoz való jog azt jelenti, hogy van az egyén autonómiájának, önrendelkezésének egy olyan, mindenki más rendelkezése alól kivont magja, amelynél fogva – a klasszikus megfogalmazás szerint – az ember alany marad, s nem válhat eszközzé vagy tárggyá. A méltósághoz való jognak ez a felfogása különbözteti meg az embert a jogi személyektől, amelyek teljesen szabályozás alá vonhatók, nincs érinthetetlen lényegük.” [ABH 1991, 297, 308.]
A Ktjt. 8. § (1) bekezdése, – amint az a törvény indokolásából megállapítható – a kormányzati törekvések egyszerűbb megvalósítása érdekében jogi korlátok nélkül lehetőséget ad a kormánytisztviselői jogviszony munkáltató által történő megszüntetésére. Ez a jogi megoldás – amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott – magában hordozza a közszolgálati jogviszony önkényes, a munkáltató szubjektív megítélésén alapuló megszüntetésének lehetőségét, amelynek következtében előre kiszámíthatatlan módon kerülhet veszélybe a kormánytisztviselőnek és családjának létfenntartása is. Mindez feltétlen alárendeltséget, kiszolgáltatott helyzetet teremt a kormánytisztviselő számára. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kormánytisztviselőnek ez a kiszolgáltatott helyzete, az állami feladatmegoldás „eszközeként” való kezelése ellentétes az emberi méltósággal.
A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, a 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot, a 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot, az 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírósághoz fordulás jogát, és az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot, ezért azt megsemmisítette.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjának alkotmányellenességét az Alkotmány fenti rendelkezéseinek sérelme miatt megállapította, állandó gyakorlatának megfelelően az indítványozók által felhozott további alkotmányossági kérdéseket nem vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság e határozatában a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alapján a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentésének alkotmányellenességét állapította meg, a kormánytisztviselő indokolás nélküli lemondásának alkotmányosságát nem vizsgálta. Mivel az „indokolás nélkül megszüntetheti” szövegrész egyaránt vonatkozik a kormánytisztviselő lemondására és munkáltató által történő felmentésére is, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megfogalmazása nem teszi lehetővé kizárólag az alkotmányellenesnek ítélt rendelkezés megsemmisítését, ezért az Alkotmánybíróság az egész 8. § (1) bekezdést megsemmisítette. [ld.: 23/2005. (VI. 17.) AB határozat, ABH 2005, 261, 269.]
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. §-a alapján az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályi rendelkezés a határozat közzétételét követő napon veszti hatályát. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontjának meghatározása során figyelemmel volt arra, hogy mivel a Ktjt. 10. § (1) bekezdése alapján a kormánytisztviselői jogviszonyokban a Ktv.-nek a köztisztviselő lemondására és felmentésére vonatkozó 16–17. §-ai nem alkalmazandók, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megsemmisítése következtében a kormánytisztviselői jogviszony lemondással és felmentéssel való megszüntetése szabályozatlanul marad. Időt kívánt biztosítani a jogalkotónak az Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására, ezért a Ktjt. 8. § (1) bekezdését a jövőre nézve, úgy semmisítette meg, hogy az 2011. május 31-én veszti hatályát.
7. Több indítványozó vitatja a Ktjt. 61. § (1) bekezdésének, valamint 62. § (1)–(4) bekezdésének alkotmányosságát. A 61. § (1) bekezdése alapján a munkáltató a Ktjt. hatálya alá tartozó szerveknél létesített határozatlan idejű munkaviszonyt indokolás nélkül szüntetheti meg rendes felmondással. A Ktjt. 62. §-ába foglalt rendelkezések a Ktjt. hatálya alá tartozó munkaviszonyok jogellenes felmondásának jogkövetkezményeit szabályozzák. Az indítványozók a 62. § (1)–(4) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezik, azonban a szabályozás alkotmányellenességét alátámasztó érvelésük csak a 62. § (1) bekezdésének alkotmányosságát vitatja. Az indítványok e szabályozással összefüggésben azt kifogásolják, hogy az érintettek – ha a munkáltató jogellenesen szüntette meg a munkaviszonyt – csak a törvényben meghatározott jogsértések megállapítása esetén, szűk körben kérhetik a bíróságtól eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatásukat. Az e rendelkezésekkel érintett munkavállalók munkaviszonyára a Ktjt. 60. §-a alapján az Mt. rendelkezései alkalmazandók. Az indítványozók álláspontja szerint e szabályok az Mt. szabályaitól eltérő, a Ktjt. hatálya alá tartozó szervekkel munkaviszonyban álló munkavállalókra más munkavállalókhoz képest hátrányosabb rendelkezéseket tartalmaznak, s ez – mivel az eltérő szabályozás azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyokat érint – ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményével.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánynak ez az általános jogegyenlőségi követelménye arra vonatkozik, hogy az állam, mint közhatalom, a jogok és kötelezettségek elosztása során köteles egyenlőkként – egyenlő méltóságú személyként – kezelni a jogalanyokat, a jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal kell értékelnie. [Először: 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.]
A Ktjt. 60. §-a kimondja, hogy a Ktjt. hatálya alá tartozó munkáltatóknál foglalkoztatott munkavállalók munkaviszonyára az Mt. III. Rész XII. fejezetét a Ktjt. 61–63. §-ában foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
Az Mt. III. rész XII. fejezete a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalókra vonatkozó eltérő rendelkezéseket tartalmazza, azaz a közigazgatási szerveknél alkalmazott munkavállalók esetén maga az Mt. határozza meg a munkaviszonyra irányadó, az Mt. általános szabályaitól eltérő rendelkezéseket. Az e fejezetben szabályozott eltérő rendelkezés hiányában a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalókra az Mt. általános szabályai alkalmazandók.
A határozatlan időre szóló munkaviszony rendes felmondással való megszüntetésére vonatkozó előírásokat az Mt. 89. §-a szabályozza. Az Mt. 89. §-a a határozatlan időre szóló munkaviszony munkáltató által történő rendes felmondásával kapcsolatosan úgy rendelkezik, hogy a munkáltató köteles felmondását megindokolni. Az indokolásból a felmondás okának világosan ki kell tűnnie. Vita esetén a felmondás indokának valósságát és okszerűségét a munkáltatónak kell bizonyítania. Az Mt. meghatározza azt is, hogy milyen indokok fogadhatók el a felmondás jogszerű indokaként. Kimondja, hogy felmondás indoka csak a munkavállaló képességeivel, a munkaviszonnyal kapcsolatos magatartásával, illetve a munkáltató működésével összefüggő ok lehet. A munkáltató személyében bekövetkező jogutódlás önmagában nem szolgálhat a határozatlan idejű munkaviszony rendes felmondással történő megszüntetésének indokául. A munkavállaló munkavégzésére vagy magatartására hivatkozással történő munkáltatói felmondás előtt lehetőséget kell adni a vele szemben felhozott kifogások elleni védekezésre, kivéve, ha az eset összes körülményeiből következően ez a munkáltatótól nem várható el.
A Ktjt. 61. § (1) bekezdése a Ktjt. hatálya alá tartozó munkáltatóval munkaviszonyban álló munkáltatók esetén azzal, hogy lehetővé teszi a munkaviszony indokolás nélküli megszüntetését, e munkavállalók tekintetében megszüntette a rendes felmondás esetére az Mt. által biztosított munkajogi védelmet.
A munkaviszony munkáltató által történt megszüntetése esetén az eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatás elrendeléséről az Mt. 100. §-a rendelkezik.
E szabályok szerint, ha a bíróság megállapítja, hogy a munkáltató a munkavállaló munkaviszonyát jogellenesen szüntette meg, a munkavállalót – kérelmére – eredeti munkakörében kell továbbfoglalkoztatni. A munkáltató kérelmére a bíróság mellőzi a munkavállaló eredeti munkakörbe történő visszahelyezését, feltéve, ha a munkavállaló továbbfoglalkoztatása a munkáltatótól nem várható el. Nincs mód a visszahelyezés mellőzésére, ha a munkáltató intézkedése a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe, az egyenlő bánásmód követelményébe, illetve felmondási védelembe ütközik, vagy a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselőre előírt munkajogi védelemben részesülő munkavállaló munkaviszonyát az Mt. 28. § (1) bekezdésébe, illetve a 96. §-ba ütköző módon szüntette meg. Az Mt. e rendelkezései szerint az az általános szabály, hogy a munkavállalót a munkaviszony jogellenes megszüntetése esetén kérelmére eredeti munkakörébe vissza kell helyezni. Ezt a bíróság csak akkor mellőzheti, ha a munkáltató bizonyítja, hogy a munkavállaló továbbfoglalkoztatása tőle nem várható el.
A Ktjt. 62. § (1) bekezdése alapján a Ktjt. hatálya alá tartozó munkáltatóknál munkaviszonyban foglalkoztatottak munkaviszonyának jogellenes megszüntetése esetén az általános szabály szerint az eredeti munkakörbe való visszahelyezésre nincs mód. Továbbfoglalkoztatását a munkavállaló csak akkor kérheti, ha
„a) a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe [Mt. 4. §] ütközik, vagy a munkáltató megszegi a felmondási korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket [Mt. 89. § (7)–(8) bekezdés, 90. § (1)–(4) és (6) bekezdés, 91. §], vagy
b) a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselő, az üzemi tanács tagjának (elnökének), illetve a munkavédelmi képviselőnek (munkavédelmi bizottság tagjainak) munkaviszonyát az Mt. 28. §-ba, a 62/A. §-ba vagy a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény 76. §-ának (3) bekezdésébe ütköző módon szüntette meg.”
Megállapítható tehát, hogy a Ktjt. 62. § (1) bekezdése az Mt. szabályainál hátrányosabban állapítja meg a hatálya alá tartozó munkáltatók által foglalkoztatott munkavállalók munkaviszonyának jogellenes megszüntetése esetén az eredeti munkakörbe való visszahelyezés szabályait.
A vitatott szabályok az Mt. hatálya alatt álló munkavállalók – azaz ugyanazon szabályozási körbe tartozó jogalanyok – között tesznek a kormánynak alárendelt államigazgatási szervekkel munkaviszonyban álló munkavállalók hátrányára különbséget a munkajogi védelem szempontjából. A törvényhozó az Mt. hatálya alá tartozó más munkavállalókkal való összehasonlításban a jogok és kötelezettségek elosztásában nem mért egyenlő mércével, a Ktjt. hatálya alá tartozó szervezetben dolgozó munkavállalókat nem kezelte más munkavállalókkal egyenlő méltóságú személyként. E hátrányos megkülönböztetés tekintetében önmagában az, hogy e munkavállalók a kormánynak alárendelt államigazgatási rendszerbe tartozó szervekkel állnak munkaviszonyban, nem tekinthető alkotmányosan elfogadható indoknak.
E szabályok alkotmányellenes megkülönböztetést rejtenek magukban a munkáltatók jogai tekintetében is, mert csak a munkáltatók egy csoportjára nézve állapít meg – az állami munkáltatók számára alkotmányos indok nélkül privilegizált helyzetet biztosítva – eltérő jogokat.
Ezért az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Ktjt. 61. § (1) bekezdése és 62. § (1) bekezdése alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség követelményét, a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik. Ezért e szabályokat megsemmisítette.
V.
1. Négy indítványozó kérte a Ktjt. 23. § (3) bekezdés a) pontja, valamint a Ktv. 49/E. §-a alkalmazhatóságát kizáró 24. § (1) bekezdés alkotmányossági vizsgálatát is. E szabályok tekintetében az indítványozó által felvetett alkotmányossági problémát az okozza, hogy a Ktv. 49/E. §-a alapján a jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idő számításánál az 1992. július 1-je előtt valamennyi munkaviszonyban töltött időt figyelembe kell venni. Addig a Ktjt. 23. § (3) bekezdése csak a szorosan vett állami szervezetben, a Ktv. és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) hatálya alá tartozó munkáltatónál, bíróságnál, ügyészségnél munkaviszonyban töltött időt minősíti jubileumi jutalomra jogosító időnek. Az indítványozók álláspontja szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság követelményét, szerzett jogokat sért a Ktjt. 23. § (3) bekezdése, amely – a közszolgálati jogviszony jellegének megváltoztatásával, egyik napról a másikra – átmeneti rendelkezések nélkül megváltoztatta a jubileumi jutalomra való jogosultság feltételeit, és nem volt tekintettel azokra, akiknek jogszerzése már folyamatban volt. Az egyik indítványozó álláspontja szerint a jubileumi jutalomra vonatkozó szabályok megváltoztatása sérti az Alkotmány 70/B. §-ának (2) bekezdését is.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint: „[a] jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását.” [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.]
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság rámutatott az Alkotmányból levezetett követelmény értelmezési határaira is: „[a] szerzett jogok védelmének alkotmányos jogállamban szabályként kell érvényesülnie, az azonban nem abszolút érvényű és kivételt nem tűrő követelmény. [...] A szerzett jogokkal azonban a pusztán elvont jogi lehetőségek, amelyek még fennálló konkrét jogviszonyokkal összefüggésben nincsenek, csak távoli, közvetett kapcsolatban vannak. Az alkotmányos védelmet élvező szerzett jogok a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi igérvények és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor ellentétes a szerzett jogok alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást. [...] A jog stabilitására, előreláthatóságára vonatkozó alkotmányos szempont nem jelenti a jogszabályok megváltoztathatatlanságát.” (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805–806.)
Az Alkotmánybíróság számos határozatában vizsgálta a Ktv.-ben szabályozott jubileumi jutalom feltételeit módosító jogszabályi rendelkezések alkotmányosságát. A 632/B/2002. AB határozatában a jubileumi jutalomra vonatkozó szabályozás történeti elemzése alapján rámutatott: „A jubileumi jutalomra vonatkozó szabályozás e módosításait végig kísérve megállapítható az a jogalkotói törekvés, hogy a jubileumi jutalomra való jogosultság feltételeit megállapító szabályozás alapvetően a jubileumi jutalom funkciójának megfelelően rögzítse a jubileumi jutalomra jogosító jogszerző idő számításának előírásait. A jubileumi jutalom a köztisztviselő által az állam, a köz szolgálatában eltöltött hosszú idő elismerésére szolgál. Ezért határozza meg a Ktv. 49/E. §-a szűkebben a jubileumi jutalom megállapításánál figyelembeveendő időt, mint a Ktv. 72. § (1)–(2) bekezdése a köztisztviselő besorolásánál irányadó jogviszonyokban töltött időket.” E határozatában nem minősítette alkotmányellenesnek azt, hogy Ktv. 49/E. §-a a szövetkezeti tagsági viszonyban töltött időt nem ismerte el jubileumi jutalomra jogosító időnek. (ABH 2004, 1620, 1625.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában – tekintettel a jubileumi jutalom rendeltetésére – nem tekinthető alkotmányellenesnek az, hogy a Ktjt. a kormánytisztviselői jogviszonyban nem minden, 1992 előtt munkaviszonyban töltött időt, hanem csak a szűkebb értelemben vett közszférában, az államapparátusban (a Ktv. hatálya alá tartozó szerveknél, a bíróságoknál, ügyészségeknél) és a Kjt. hatálya alá tartozó szerveknél munkaviszonyban eltöltött időt minősíti jubileumi jutalomra jogosító időnek.
A jubileumi jutalomra való jogosultság akkor nyílik meg, amikor a törvényben meghatározott szolgálati idő letelik, addig alkotmányos védelem alatt álló szerzett jog nem keletkezik. A jubileumi jutalomra való jogosultság a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó törvényeken és nem az Alkotmányon alapuló alanyi jog. Így az arra jogosultaknak a Ktv. szabályai alapján nem keletkezett az Alkotmány védelme alatt álló „várománya”, a jogalkotó nagy szabadsággal rendelkezik feltételeinek szabályozására és megváltoztatására is. [Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a végkielégítéssel kapcsolatos határozataiban, legutóbb a 174/B/1999. AB határozatában (ABH 2005, 870, 877–878.).] Az Alkotmánybíróság több határozatában utalt arra, hogy „[a] jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni.” [515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.; 1011/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1365, 1370.; 495/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1382, 1390.] Nem sérti a jogbiztonság követelményét a jogosultság feltételeinek jövőre vonatkozó olyan átalakítása sem, amely a jövőbeni jogosultak számára esetleg hátrányos következményekkel jár. (174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 878.)
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktjt. jubileumi jutalomra vonatkozó szabályainak alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványt is, amely a Ktjt. 23. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésébe foglalt azon szabály megsértésére hivatkozással kezdeményezte, mely szerint egyenlő munkáért mindenkinek egyenlő bérhez van joga. A jubileumi jutalom a köztisztviselőnek, kormánytisztviselőnek a jogállásukat szabályozó törvények alapján, alanyi jogon járó, a köz szolgálatában eltöltött hosszú szolgálati idő elismerésére szolgáló juttatás, – bár mértéke igazodik az illetményhez – nem minősül a munkavégzés fejében járó bérnek, illetménynek. Ezért az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésével alkotmányjogilag értékelhető összefüggése nem állapítható meg. [Hasonlóan foglalt állást a végkielégítéshez való joggal összefüggésben az Alkotmánybíróság 1303/B/1996. AB határozatában (ABH 1997, 693, 694.).]
2. Az indítványozó a 23. § (3) bekezdésével és a 24. § (1) bekezdésének „49/E. §” szövegrészével összefüggésben kifejti: az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményébe ütközik az, hogy a köztisztviselői jogviszonyban állók esetén a Ktv. 49/E. §-a alapján változatlan feltételek mellett jár a jubileumi jutalom, akiknek jogviszonya a Ktjt. 76. § (1) bekezdése alapján kormánytisztviselői jogviszonnyá alakult át, mások, a Ktv. szabályaihoz képest korlátozottabb feltételek mellett juthatnak hozzá ehhez a juttatáshoz. Az indítványozók többsége hasonló érveléssel kéri a Ktjt. 9. § (1) bekezdés második mondata alkotmányellenességének a megállapítását, mely szerint a felmentési idő két hónap. Szerintük a felmentési időnek a közszolgálatban eltöltött időtől független, a Ktv. szabályaitól eltérő szabályozása az Alkotmány 70/A. §-ába ütközik. Ugyanezen az alapon vitatják a Ktjt.-nek a Ktv. egyes rendelkezéseinek alkalmazását kizáró 10. § (1) bekezdését is. Az Alkotmánybíróság fentiekben ismertetett állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-a alapján valamely jogszabályi rendelkezés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az összehasonlítható jogosultak, vagy kötelezettek, azaz azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között tesz alkotmányos indok nélkül megkülönböztetést. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában nem tekintette azonos szabályozási körbe tartozónak a különböző foglalkoztatási viszonyokat szabályozó jogállási törvények hatálya alá tartozó jogalanyokat. Határozataiban kimondta, hogy önmagában az, hogy a különböző foglalkoztatási jogviszonyokat szabályozó törvények egyes munkajogi intézményeket eltérően szabályoznak, nem jelent alkotmányellenes diszkriminációt. [Pl. 44/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 574, 575.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 65.; 198/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 668, 669.; 170/B/2004. AB határozat, ABH 2008, 2067, 2068–2071.]
A Ktjt. hatálybalépését követően a köztisztviselők és a kormánytisztviselők nem tekinthetők azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyoknak, így a közszolgálati jogviszonyuk eltérő szabályozása miatt az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség sérelme nem állapítható meg.
3. A Ktjt. 9. § (1) bekezdés első mondatába foglalt felmentési időre vonatkozó rendelkezést és a Ktv. egyes szabályainak alkalmazását kizáró 10. § (1) bekezdését támadják az indítványozók a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközésük miatt is. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely – egyebek között – megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság ezen alapvető követelményével ellentétes jogalkotás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét eredményezi. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 31/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 675, 679.] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában visszaható hatályúnak minősül a szabályozás, ha a jogszabály hatálybaléptetése „(...) nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – az erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell”. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]
A Ktjt. ezen vitatott szabályai a jövőre nézve rendelkeznek, a hatálybalépésüket megelőző időre kötelezettséget, jogsértésért való felelősséget, szankciót nem állapítanak meg.
A Ktjt. hatálybalépésekor a hatálya alá tartozó szervezetekben dolgozó köztisztviselők jogállása megváltozott, s ezzel megváltozott a kinevezésükkel létrejött jogviszony tartalma is.
A visszaható hatályú jogalkalmazás tilalma azonban nem értelmezhető akként, hogy a tartós, határozatlan időtartamú jogviszonyok a jövőre nézve nem alakíthatók át, nem változtathatók meg. Ha a jogviszonyok tartalmának megváltoztatása következtében az Alkotmány valamely más rendelkezése (pl. a diszkrimináció tilalma), vagy valamely alapvető jog sérelmet nem szenved, pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az alkotmányellenesség nem állapítható meg. (174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 878.)
Az indítványozók álláspontja szerint a Ktjt. 9. § (1) bekezdésében a felmentési idő tartamának csökkentése és szolgálati időtől független, egységes megállapítása szerzett jogokat sért.
A felmentési időre való jogosultság a közszolgálati jogviszony megszűnésekor nyílik meg, akkor válik joggá. A szerzett jogok védelmének fentiekben kifejtett értelmezése alapján a felmentési idő tartamának a jövőbeni jogosultak tekintetében történő módosítása nem jár a szerzett jogok sérelmével.
Mindezeket figyelembe véve a Ktjt. 9. § (1) bekezdés első mondatának, valamint 10. § (1) bekezdésének alkotmányellenessége – az indítványozók által kifejtett érvek alapján – sem az Alkotmány 70/A. §-a, sem a 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg.
4. A szerzett jogok védelmére és a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára hivatkozással kérik az indítványozók a Ktjt. 76. § (1) bekezdésének, valamint a 76. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását is. Álláspontjuk szerint a jogállás átalakítására csak az érintettekkel való megegyezés alapján kerülhetett volna sor. Egyik indítványozó szerint sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot az, hogy erről a tényről az érintetteket csak tájékoztatni kell.
A Ktjt. e szabályai szerint a Ktjt. hatálybalépésével – a törvény erejénél fogva – a hatálya alá tartozó szervekben foglalkoztatott köztisztviselők jogviszonya kormánytisztviselői jogviszonnyá, szakmai vezetők, főosztályvezetők, osztályvezetők jogviszonya a Ktjt.-ben szabályozott vezetői jogviszonnyá alakult át. A Ktjt. e rendelkezései tartalmukat tekintve nem konkrét jogosultságok és kötelezettségek módosításáról, hanem az államigazgatási szervezetben foglalkoztatottak jogállásának megváltozásáról rendelkeznek. A közszolgálatban foglalkoztatottak jogállását törvény határozza meg, törvényi rendelkezésen alapul annak megváltozása is.
A státus átalakulását kimondó szabályok a jövőre nézve változtatják meg az érintettek jogviszonyait, a törvény hatálybalépését megelőző időre nézve jogi hatással nem bírnak, s mivel önmagukban jogokat, kötelezettségeket nem állapítanak meg, szerzett jogokat sem érintenek.
Erre tekintettel a Ktjt. 76. § (1) és (3) bekezdésének alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg.
Egyes indítványozók álláspontja szerint a vitatott rendelkezések – mivel a jogviszonyok átalakítására a törvény erejénél fogva, az érintettek hozzájárulása nélkül került sor – sértik az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az emberi méltósághoz való jogot az „általános személyiségi jog” egyik megfogalmazásának tekinti, amelynek egyik eleme az egyén cselekvési, önrendelkezési szabadsága. [Először: 8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 41, 44.] Az önrendelkezési jogból vezette le a fél perbeli részvételével kapcsolatos rendelkezési jogait [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 67.; 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29, 35–37.], illetőleg a pernyertességből folyó rendelkezési jogát is [4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 71, 75–77.]. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az önrendelkezési jog magába foglalja az egyén munkajogi státusának megváltozásával kapcsolatos rendelkezési jogát is, nevezetesen azt, hogy hozzájárulása nélkül abban jelentős változás ne következhessen be. Azonban, amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott, a köztisztviselői jogviszonyokban – tekintettel arra, hogy e jogviszonyok tartalmát törvény határozza meg – a köztisztviselőnek ez a rendelkezési joga törvény által korlátozott, a jogviszony keletkezése tekintetében arra korlátozódik, hogy a kinevezést – törvényben foglalt feltételek mellett – elfogadja-e vagy sem, ha a jogviszony tartalmát szabályozó törvényi rendelkezések módosítását nem tudja elfogadni, jogviszonyát lemondással megszüntetheti. Ez a rendelkezési jog a köztisztviselői jogviszony kormánytisztviselői jogviszonnyá való átalakulása esetén is megilleti. Így a vitatott rendelkezések tekintetében az Alkotmány 54. § (1) bekezdésének az indítványozó által állított sérelme sem állapítható meg.
Mindezek alapján a Ktjt. 76. § (1) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat az Alkotmánybíróság elutasította.
5. Indítványok támadják a Ktv. 60. §-át módosító 66. § (17) bekezdését is. E rendelkezések a kormánytisztviselők, köztisztviselők munkáltató általi jogellenes felmentésének jogkövetkezményeit szabályozzák. Az indítványozók e szabályozással összefüggésben azt kifogásolják, hogy az érintettek csak kivételesen, a törvényben meghatározott jogsértések megállapítása esetén kérhetik a bíróságtól eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatásukat. Az egyik indítványozó szerint ez a szabályozás diszkriminatív, mert indokolatlanul kiemeli a köztisztviselőket abból a körből, akik a jogsértés megállapítása esetén bármikor kérhetik az eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatásukat. Egy másik indítványozó a 4/1998. (III. 1.) AB határozatra hivatkozással, az abban hivatkozott alkotmányi rendelkezéseket felhívva, kéri a vitatott rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását. Az Alkotmánybíróság 4/1998. (III. 1.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.2.) az Mt. és a Kjt. azon szabályainak az alkotmányosságát vizsgálta, amelyek úgy rendelkeztek, hogy a munkáltató kérelmére a bíróság mellőzi a munkavállaló, illetőleg közalkalmazott eredeti munkakörbe történő visszahelyezését, feltéve, ha a munkáltató a munkavállalónak, közalkalmazottnak a felmentés esetén járó végkielégítés kétszeresének megfelelő összeget megfizeti. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az elbírált szabályozás egyrészt sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi méltósághoz való jogot, mert alkotmányos indok nélkül korlátozza a pernyertes fél perbeli rendelkezési jogát, másrészt sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, mert ésszerű indok nélkül, önkényesen korlátozzák a bíróságot abban, hogy a perbe vitt jogokat érdemben elbírálja. (ABH 1998, 71, 75–77.)
Az Alkotmánybíróság 549/B/1999. AB határozatában (ABH 2007, 1190.) az Abh2.-ben elbírált alkotmányossági érvek alapján ismét vizsgálta az Mt. 100. §-ának a munkaviszony jogellenes megszüntetésének jogkövetkezményeire vonatkozó szabályait, valamint a Ktv. 60. §-ának akkor hatályos rendelkezéseit.
Az 549/B/1999. AB határozatában ezzel a szabályozással összefüggésben az Alkotmánybíróság nem állapította meg az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jog sérelmét, sem a 2. § (1) bekezdésének megsértését az Abh2.-ben kifejtett érvek alapján. E határozatában kifejtette, hogy bár a törvényi szabályozás változatlanul lehetőséget ad arra, hogy a munkáltató kérelmére a bíróság a munkavállaló (köztisztviselő) kérelme ellenére mellőzze az eredeti munkakörbe való visszahelyezését, ha a munkavállaló továbbfoglalkoztatása a munkáltatótól nem várható el, s ezzel korlátozza a munkavállaló perbeli rendelkezési jogát, a korlátozásnak alkotmányos indokai vannak. Rámutatott arra, hogy a munkavállalónak az Alkotmány 54. § (1) bekezdés védelme alatt álló emberi méltóságból levezetett perbeli rendelkezési joga nem abszolút érvényű: nem jelenti azt, hogy a jogsértő módon megszüntetett munkajogviszony helyreállítására – a munkaügyi perben előterjesztett kérelme alapján – minden körülmények között igényt támaszthat. Elemzi a munkaviszony jogellenes megszüntetésének azon eseteit, amelyek fennállása esetén a továbbfoglalkoztatás a munkáltatótól nem várható el. Az eredeti munkakörbe való visszahelyezés mellőzésére irányuló munkáltatói kérelem esetén a munkáltató köteles bizonyítani, hogy a továbbfoglalkoztatás tőle nem elvárható, és az eljáró bíróság érdemben mérlegelni tudja, hogy a munkáltatói oldalon fennáll-e olyan alkotmányos érdek, amely a munkavállaló rendelkezési jogának korlátozását indokolja. (ABH 2007, 1190, 1200–1206.)
A Ktv.-nek a Ktjt. 66. § (17) bekezdése által megállapított 60. §-a gyökeresen megváltoztatta a közszolgálati jogviszony munkáltató által történő jogellenes megszüntetésének szankciórendszerét. A jogellenes felmentés jogkövetkezménye általános szabályként a munkáltatót a 60. § (3)–(4) bekezdése alapján terhelő átalány-kártérítési kötelezettség. Az eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatás elrendelésére a köztisztviselő kérelmére akkor kerülhet sor, ha a munkáltató a jogviszony megszüntetésével a törvény által kiemelten védett – ezen belül egyes alkotmányos – jogok, illetve érdekek sérelmével járó jogellenességet követett el.
A jogellenesség ezen esetein túl a jogellenesen felmentett köztisztviselő számára – eltérően a korábbi szabályozástól – nincs választási lehetősége az eredeti munkakörbe való visszahelyezés és a kártérítés között. A jogellenességnek ezeken az esetein kívül a köztisztviselő nem kérheti az eredeti munkakörbe való visszahelyezését, és a bíróság sem kötelezheti a munkáltatót a jogellenesen felmentett köztisztviselő eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatására.
Az Abh2.-ben megítélt szabályozáshoz képest lényegesen megváltozott a szankciórendszer jogi konstrukciója, alapjaiban változtak meg anyagi jogi szabályai. A vizsgált anyagi jogi szabályozással összefüggésben a perbeli rendelkezési jognak az Abh2.-ben kifejtett eljárásjogi értelmezése csak a Ktv. 60. § (1) bekezdésében szabályozott tényállások esetén – amelyekben a köztisztviselőnek választási lehetősége van – alkalmas a szabályozás alkotmányosságának megítélésére. A 60. § (1) bekezdésében szabályozott, a törvényhozó által kiemelt védelemben részesített jogok sérelme esetén a Ktv. vitatott szabálya nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amelynek alapján a köztisztviselő perbeli rendelkezési joga sérelmet szenvedne, illetőleg önkényesen, ésszerű indok nélkül akadályoznák a bíróságot abban, hogy a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket érdemben elbírálhassa.
A jogellenes felmentésnek a 60. § (1) bekezdésében nem szabályozott eseteiben a felmentett köztisztviselőnek nincs az anyagi jogon alapuló igénye arra, hogy az eredeti munkakörbe való visszahelyezését kérje a bíróságtól. E szabályozás alkotmányossága az Abh2.-ben alkalmazott alkotmányossági mérce alapján nem ítélhető meg.
Az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből nem vezethető le alkotmányossági követelmény arra nézve, hogy a törvényhozó milyen módon szankcionálja a közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetését. Az emberi méltósághoz való jogból nem következik, hogy a jogalkotó a közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetésének minden esetében köteles biztosítani a jogellenesen felmentett köztisztviselő számára az eredeti munkakörben való foglalkoztatás lehetőségét, de nem következik annak alkotmányellenessége sem, ha kizárólag kártérítési szankciót fűz a jogviszony jogellenes megszüntetésének egyes eseteihez.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Ktv. 60. §-ának alkotmányellenessége az Abh2.-ben alkalmazott alkotmányossági követelmények alapján nem állapítható meg.
Nem állapítható meg a vitatott szabály alkotmányellenessége az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme miatt sem. Az Alkotmánybíróság a fentiekben – jelen indokolás V/2. pontjában – rámutatott: önmagában az, hogy a különböző foglalkoztatási jogviszonyokat szabályozó törvények egyes munkajogi intézményeket eltérően szabályoznak, nem jelent alkotmányellenes diszkriminációt. Így az, hogy a Ktv. 60. §-a az Mt. 100. §-ától eltérően szabályozza a közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetésének jogkövetkezményeit, nem sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy az indítványozók által felhívott alkotmányi rendelkezések alapján a Ktv. 60. §-ának alkotmányellenessége nem állapítható meg, ezért az indítványokat elutasította.
6. Az Alkotmánybíróságnak egy indítvány alapján vizsgálnia kell a Ktjt. 15. §-ának alkotmányosságát is. Az indítványozó szerint ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében szabályozott pihenéshez való jogot, mivel a Ktv. 40. § (5) bekezdésében meghatározottnál (160 óra) hosszabb időtartamú (200) rendkívüli munkavégzés elrendelésére ad lehetőséget. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésével összefüggésében több határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány alapvető jogként fogalmazza meg a pihenéshez, a szabadidőhöz, a fizetett szabadsághoz való jogokat, de az Alkotmánynak nincs olyan rendelkezése, amely a pihenéshez való jog konkrét módjait, illetve feltételeit ugyanilyen módon írná elő (1403/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 493, 494.; 1029/D/1998. AB határozat, ABH 2001, 1294.; 1030/B/2004. AB határozat, 2005, 1307, 1311.). A Ktv. 40. §-ának – a kormánytisztviselőkre is irányadó – (2)–(3) bekezdése a rendkívüli munkavégzéssel azonos időtartamú (heti pihenőnapon, munkaszüneti napon végzett munka esetén a rendkívüli munkavégzés időtartama kétszeresének megfelelő) szabadidő biztosítását írja elő. A Ktjt. 15. §-a pedig arra ad lehetőséget, hogy a rendszeresen rendkívüli munkát végző kormánytisztviselő számára a rendkívüli munkavégzés törvényi maximumának megfelelő időtartamú szabadidő átalányt állapítsanak meg. Tekintettel arra, hogy a rendkívüli munkavégzés ellentételezéseként szabadidőt állapít meg a törvény, az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében szabályozott pihenéshez való jog sérelme nem állapítható meg.
Ezért a Ktjt. 15. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
7. Több indítványozó hivatkozik egyrészt a szociális partnerekkel való egyeztetési kötelezettség elmulasztása kapcsán, másrészt az indokolás nélküli felmentés kapcsán az Alapjogi Charta 27., 28. és 30. cikkében foglalt rendelkezések megsértésére.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában „[a]z Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések, (...) e szerződések, mint elsődleges jogforrások (...) közösségi jogként a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1-jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak” [72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 861.]. Erre az elvi álláspontra helyezkedett az 1053/E/2005. AB határozat (ABH 2006, 1824, 1828.), 87/2008. (VI. 18.) AB határozat (ABH 2008, 707, 738.) is.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Abtv. 1. §-a határozza meg. Ennek alapján az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre annak vizsgálatára, hogy valamely jogszabály sérti-e a közösségi jogot. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat e vonatkozásban az Ügyrend 29. § b) pontja alapján – hatásköre hiányában – visszautasította.
8. Az Abtv. 22. § (2) bekezdése alapján, az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasítja azt az indítványt, amely érdemben nem bírálható el. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Ktjt. 35. §-a ellen benyújtott indítvány nem felel meg az Abtv. 22. § (2) bekezdésében foglalt követelményeknek, így az érdemi elbírálásra alkalmatlan, ezért visszautasította.
A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1068/B/2010.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A rendelkező részben foglalt döntésekkel – így a rendelkező rész 1. és 2. pontjában foglalt megsemmisítésekkel – egyetértek.
A rendelkező rész 1. pontjában foglalt megsemmisítés indokolását – az Alkotmány 70/B. § és 70. § (6) bekezdés tekintetében – nem osztom, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 54. § (1) bekezdése, valamint 57. § (1) bekezdése tekintetében pedig további indokokkal látom szükségesnek alátámasztani.
1. Az Alkotmány 70/B. §-ának és 70. § (6) bekezdésének indokolásához kapcsolódó eltérő indokaim:
Álláspontom szerint az Alkotmány 70/B. §-ára és 70. § (6) bekezdésére a rendelkező rész 1. pontjában foglalt megsemmisítés nem alapítható. Az Alkotmány 70/B. §-ában foglalt munkához, illetve 70. § (6) bekezdésében foglalt közhivatal viseléshez való jog elsődlegesen olyan alkotmányos cél-érték meghatározások, amelyeket az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségének a teljesítésén keresztül valósít meg.
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata a munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog szubjektív oldalát nem tekinti egy konkrét munkához (foglalkozáshoz) való alanyi jognak. Az említett jog szociális oldalához kapcsolódóan pedig az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségét olyan intézmények kialakításában és fenntartásában (ide értve az erre vonatkozó jogi szabályozás kialakítását is) jelöli ki, amelyek léte és működése – figyelemmel az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglaltakra is – biztosítja a hivatkozott alkotmányos cél-értékek megvalósulását.
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata kezdettől fogva megkülönböztette a munkához való jogtól, mint alanyi jogtól a munkához való jogot, mint szociális jogot. Ez utóbbi jog intézményi oldalához tartozónak tekintette az állam kötelezettségét megfelelő foglalkozáspolitika kialakítására és a munkahelyteremtésre. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 120–121.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a munkához (foglalkozás szabad megválasztásához) való jog olyan alapjog, amely a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozásokkal és korlátozásokkal szemben. E beavatkozások és korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján ítélhető meg, aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását, vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s ez utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A munkához (foglalkozáshoz) való jogot a legsúlyosabban az veszélyezteti, ha az ember el van zárva az adott tevékenységtől, azt nem választhatja. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 121.; 27/1999. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1999, 281, 284.; 276/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1159, 1162–1163.; 52/2004. (XII. 10.) AB határozat, ABH 2004, 969, 976.]
A kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentését lehetővé tevő támadott szabályozás véleményem szerint az említett alapjog alanyi jogi, illetve intézményi oldalát nem érinti, ebből következően nem is sérti.
A munkához (foglalkozás szabad megválasztásához) való jog alanyi jogi oldala nem „abszolutizálható”, nem jelent meghatározott állások, illetve foglalkozások elnyeréséhez és gyakorlásához való alanyi jogot. [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341–342.; 552/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1508, 1513.; 555/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 2706, 2714.] Álláspontom szerint ugyanez irányadó a konkrét állásban, illetve foglalkozásban maradásra is, egy konkrétan meghatározott állás vagy foglalkozás megtartása sem vezethető le a munkához (a foglalkozás szabad megválasztásához) való alkotmányos jog alanyi oldalából. Az Alkotmánynak sem a 70/B. §-ából, sem a 70. § (6) bekezdéséből nem vezethető le általános elbocsátási tilalom a munkáltató tekintetében, mint ahogyan nem vezethető le felmondási tilalom sem a munkavállaló tekintetében. Nem vezethető le sem az Alkotmány 70/B. §-ából (munkához való jog), sem a 70. § (6) bekezdéséből (közhivatal viseléséhez való jog) a „munkában maradás”, konkrét foglalkozásban, munkahelyen, „hivatalban” maradás alanyi joga és annak másik oldalaként a konkrét munkaviszony, közszolgálati, közalkalmazotti, kormánytisztviselői viszony megszüntethetetlenségének joga, vagyis a „felmondási tilalom”.
Az Alkotmánybíróság 833/B/2003. AB határozatában a köztisztviselői létszámcsökkentésre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányosságát vizsgálta a munkához való joggal összefüggésben, és rámutatott arra, hogy „[a] magyar közszolgálati rendszer, mint munkajogi kategória a maga tagoltságában egységes egész ugyan, de ez nem jelent szervezeti egységet, nem jelenti azt, hogy akinek a közszolgálati jogviszonya megszűnik, az a rendszer egészéből véglegesen kerülne ki. A jogviszony két alanya mindig egy magánszemély, mint munkavállaló és valamelyik közigazgatási szerv, mint munkáltató. A felmentés az adott közigazgatási szervvel létrejött jogviszonyt szünteti meg, amely nem zárja el a felmentett köztisztviselőt, hogy akár azonnal vagy valamikor a későbbiekben egy másik közigazgatási szervvel közszolgálati viszonyt létesítsen.” (ABH 2004, 1775, 1780–1781.)
Az államnak a munkához (foglalkozás szabad megválasztásához) való jog, mint szociális jog biztosítását szolgáló objektív intézményvédelmi kötelezettségéből sem vezethető le egy konkrét, egyedileg meghatározott állás, foglalkozás biztosításának (foglalkoztatott általi megtartásának) a minden esetben érvényesülő kötelezettsége a munkáltató tekintetében; a foglalkoztatott számára a „foglalkozás megtartásának” a joga, olyan jogi szabályozás kialakítása, amely az adott foglalkozást a foglalkoztatott számára minden esetben, és alanyi jogként garantálja.
Az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében foglalt közhivatal viseléséhez való jog azt biztosítja, hogy minden magyar állampolgár rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viselhessen. E jog – állampolgári alapjogként – a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.] Amint arra az Alkotmánybíróság az 52/2009. (IV. 30.) AB határozatában rámutatott, a közhivatal viseléséhez való jog alkotmányos tartalma egyrészt a kiválasztás elsődleges szempontjainak (rátermettség, képzettség, szakmai tudás) meghatározása, másrészt a magyar állampolgárok számára a közhivatalhoz egyenlő feltételekkel történő hozzáférés biztosítása. (ABH 2009, 396, 400–401.)
Az Alkotmánybíróság 962/B/1992. AB határozatában már kimondta, hogy a közhivatal viseléshez való alkotmányos jog alapján senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal, illetve közhivatalok betöltéséhez. (ABH 1995, 627, 629.) Álláspontom szerint az állam objektív intézményvédelmi kötelezettsége sem terjed ki arra, hogy egy konkrét közhivatal betöltését biztosítsa az állampolgár számára. A munkához (foglalkozás szabad megválasztásához) való jog és a közhivatal viseléséhez való jog tehát általános elvként és megvalósítandó célként elismert általános alkotmányos jogok, amelyek egyetlen konkrét munka-, közhivatali-, köz- vagy kormánytisztviselői viszonyra sem értelmezhetőek és alkalmazhatóak úgy, hogy konkrét személyek, szervezetek számára alkalmazási kötelezettséget és elbocsátási tilalmat, „megtartási kötelezettséget” jelentenének.
A Ktjt. megalkotásával a törvényalkotó a korábban egységes jogi szabályozás hatálya alatt álló köztisztviselői kart differenciálta: a Ktjt. hatálya alá helyezte a kormánytisztviselőket, míg továbbra is a Ktv. hatálya alatt szabályozta a többi köztisztviselő jogviszonyát. A Ktjt. már a jogviszony elnevezésében is kifejezésre juttatja a kormánytisztviselők köztisztviselőktől (illetve a közszolgálatban foglalkoztatott egyéb munkavállalóktól) eltérő speciális jogi helyzetét és a jogviszonyok eltérő voltát. A Ktjt. hatálya alá tartozó kormánytisztviselők közvetlenül a kormánypolitika végrehajtásáért tartoznak felelősséggel. A köztisztviselőktől (illetve a közszférában foglalkoztatott más munkavállalóktól) eltérően a kormánytisztviselők tevékenységével szemben speciális (többlet)követelmények érvényesülnek, ezek közül kiemelt jelentősége van a bizalomnak, a vezetők iránti lojalitásnak és a szervezeten belüli mobilizálhatóságnak, vagyis annak, hogy a kormányzati politikai apparátus tagjainak szaktudását, vezetői, döntéshozói és a döntések végrehajtásával kapcsolatos szakmai és politikai tudását többféle pozícióban is hasznosíthassa a kormányzati vezetés. A feladatmegoldási eredményesség, a hatékonyság, a döntési racionalitás, a szakmai hozzáértés és természetesen a törvényes kereteket betartó működés a köztisztviselők és kormánytisztviselők esetében egyaránt alapvető követelmény. Ezek mellett a bizalom, a lojalitás és a mobilitás követelménye azonban – ezekhez az általános követelményekhez képest – speciális (többlet)követelményként jelenik meg a kormánytisztviselők esetében.
A fent említett speciális (többlet)követelmények érvényesítése lehetőséget teremt arra, hogy a törvényalkotó külön törvényi szabályozást alakítson ki a kormánytisztviselőkre (a kormánytisztviselői jogviszony szabályozására), és ennek keretén belül a kormánytisztviselői jogviszony felmentéssel történő megszüntetésére. Önmagában tehát alkotmányosan nem kifogásolható az, hogy a kormány által meghatározott (a Ktjt. preambulumában és indokolásában is megjelölt) jogpolitikai célok elérése érdekében a törvényi szabályozás megkönnyíti a kormánytisztviselők felmentését, azonban erre csak az alkotmányos követelmények és alapjogok tiszteletben tartásával, azok sérelme nélkül kerülhet sor. Álláspontom szerint a vizsgált szabályozás ennek a követelménynek nem felel meg, azonban nem a munkához, illetve a közhivatal viseléshez való alkotmányos jogok (cél-értékek), hanem más alkotmányos (alap)jogok sérelme miatt.
2. A határozatnak az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséhez kapcsolódó indokolását kiegészítő érveim:
Egyetértek a határozat indokolásának azon megállapításával, hogy a Ktjt. rendelkező rész 1. pontjában megsemmisített rendelkezése sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi méltósághoz való alkotmányos alapjogot, azonban indokaim a határozat indokolásában foglaltaktól eltérőek.
Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való alkotmányos alapjog első tartalmi értelmezését már ítélkezése kezdetén elvégezte. A 8/1990. (IV. 23.) AB határozatban kimondta, hogy az emberi méltósághoz való jogot az „ún. általános személyiségi jog” egyik megfogalmazásának tekinti. Az említett határozatban arra is rámutatott, hogy az általános személyiségi jog „anyajog”, „szubszidiárius alapjog”, mivel egyes tartalmi elemei (önrendelkezéshez való jog, önmeghatározás joga, cselekvési szabadság) az Alkotmánybíróság alapjogvédelmi gyakorlatában konkrét, nevesített alapjogi formát ölthetnek. (ABH 1990, 42, 44–45.)
Az alkotmánybírósági gyakorlat meghatározta az emberi méltóság jogilag meghatározó tartalmi elemeit (önrendelkezési/rendelkezési jog, önazonossághoz/személyi integritáshoz való jog, magánszférához, személyiség szabad kibontakoztatásához való jog) és ezekhez a tartalmi elemekhez kapcsolta hozzá a konkrét („egyedi”) személyiségi jogokat. Az egyedileg megnevezett, konkrét személyiségi alapjogok adott tényállásokban konkrét alapjogként (vagy alapjog-csoportként) kaptak értelmezést az Alkotmánybíróság gyakorlatában, azaz az általános személyiségi joghoz a „különös személyiségi jogokon” (releváns elemeken) keresztül kapcsolódtak és váltak alapjoggá, mint az adott tényálláshoz kapcsolódó általános személyiségi jog konkrét megnyilvánulásai. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint minden alapjog tartalmában jelen van az ember nembeli lényegének „immanens tartozéka”, a méltóság, amely az élethez való joggal együtt jelent az egyén számára korlátozhatatlan alapjogot [23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990, 88, 93.]
A jelen ügyben az emberi méltósághoz való alkotmányos alapjog, mint általános személyiségi jog érvényesülését a kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel történő megszüntetése (tehát egy konkrét jogviszony munkáltató részéről történő egyoldalú, indokolás nélküli megszüntetése) esetében kellett az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia. Álláspontom szerint ennél a tényállásnál az emberi méltósághoz való alapjog szoros kapcsolatba hozható a jogállami jogbiztonság alkotmányi rendelkezésével [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]. A kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel történő megszüntetése (az erre lehetőséget adó törvényi szabályozás) szélsőségesen kiszolgáltatott helyzetbe hozza az érintett kormánytisztviselőt.
Az érintett nem tudhatja, hogy kormánytisztviselői jogviszonya mikor és milyen indokkal szüntethető meg, lényegileg erre bármikor, a felmentésre okot adó konkrét indok megismerése nélkül is sor kerülhet. A Ktjt. kifogásolt szabályozása a közigazgatási szerv döntésének (kormánytisztviselő indokolás nélküli felmentése) törvényi feltételeit, szempontjait nem határozza meg, ami nemcsak az adott jogintézmény (kormánytisztviselői jogviszony) kiszámítható működésének jogállami követelményét, de a jogviszony egyik alanyának (a kormánytisztviselőnek) az emberi méltóság általános személyiségi jogából levezetett egyéni autonómiáját, általános cselekvési szabadságát is sérti. Ezen a helyzeten, alkotmányos jogsérelmen nem változtat az sem, hogy a kormánytisztviselő is bármikor, indokolás nélkül, két hónapos határidővel lemondással megszüntetheti a kormánytisztviselői jogviszonyát. A két fél jogi helyzete ugyanis nem egyenlő. A munkáltató működésének folyamatosságát és stabilitását nem veszélyezteti egy-egy, vagy akár több kormánytisztviselő egyidejű lemondása, a szervezeten belüli személyi hiány (vezetők, beosztottak átcsoportosításával, új tisztviselők kinevezésével) könnyen pótolható. A felmentett kormánytisztviselő új hivatal- vagy munkavállalása ugyanakkor jelentősen megnehezül, hátrányok érhetik: pl. bizalom- és lojalitásvesztés, a szakmai megfelelési, illetve döntéshozatali eredményességének kétségbe vonása.
A kormánytisztviselői jogviszony munkáltató által, indokolás nélkül történő megszüntetésének támadott törvényi szabályozása tervezhetetlenné és kiszámíthatatlanná teszi a kormánytisztviselői jogviszony időtartamát, ezen keresztül a kormánytisztviselő által választott életpályát, valamint a közigazgatási döntéssel szembeni hatékony jogorvoslat hiánya [Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdés] súlyosan sérti a felmentett kormánytisztviselő általános személyiségi jogból levezethető cselekvési szabadságát, ennek részeként a hatékony, érdemi jogorvoslat igénybevételét. A felmentett kormánytisztviselő kiszolgáltatottságát növeli az, hogy a munkáltatói döntés konkrét okának/indokának ismerete hiányában a felmentést megelőzően a vele szemben felhozott kifogásokkal szemben nem védekezhet. Álláspontom szerint tehát a vizsgált tényállás esetében megállapítható, hogy a kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel való megszüntetése olyan mérvű jogbizonytalanságot és kiszolgáltatottságot idéz elő, amely az érintett kormánytisztviselő – a kormánytisztviselői jogviszony megszűnése esetén is megillető – méltóságát, egyéni autonómiáját és cselekvési szabadságát súlyosan sérti.
3. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállami jogbiztonság sérelmét kimondó határozati indokoláshoz kapcsolódó további indokaim:
Az Alkotmánybíróság töretlen joggyakorlata az egyes jogintézmények kiszámítható, biztonságos és előre látható működését az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság szerves részének tekinti. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.; 47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 534, 541.] Álláspontom szerint – egyetértve a határozat ide vonatkozó indokolásának végkövetkeztetésével – a rendelkező rész 1. pontjában megsemmisített törvényi rendelkezés nem elégíti ki az említett alkotmányos követelményt. Ennek indokát azonban a határozat indokolásától eltérően abban látom, hogy a kormánytisztviselői jogviszony – amely jogokat és kötelezettségeket tartalmaz mind a munkáltatói, mind a kormánytisztviselői oldalon – megszüntetésére vonatkozó törvényi szabályozás nem teheti kiszámíthatatlanná és bizonytalanná a jogviszony tartalmát adó jogok és kötelezettségek teljesítését. A jogi szabályozás nem teheti bizonytalanná azt, hogy a jogviszony mikor és milyen okból szüntethető meg egyoldalúan a munkáltató részéről, a kormánytisztviselő felmentésével. Álláspontom szerint a vizsgált esetben a munkáltató indokolás nélküli felmentési joga a kormánytisztviselői jogviszony egészének (az ennek tartalmat adó jogoknak és kötelezettségeknek) az előre látható és kiszámítható működését súlyosan sérti. A jogviszony munkáltató által történő indokolás nélküli megszüntetésének a törvényi lehetősége a közigazgatási döntés (felmentés) ténybeli alapjait kideríthetetlenné teszi. A döntés törvényi (elő)feltételeinek a szabályozatlansága a jogszerűség bírói vizsgálatát olyan szűk körre korlátozza, amely gyakorlatilag kiüresíti a hatékony jogorvoslathoz való alkotmányos alapjogot.
A munkavégzésre irányuló jogviszonyok mögött mindig jelen van és fennmarad a szerződéses (contractuális) háttér. Nevezetesen az, hogy két fél beleegyezésével jön létre, és mindkét fél ismeri a saját és a másik szerződő fél jogait és kötelezettségeit, tehát a jogviszony tartalma átlátható és kiszámítható, ahogyan a jogviszony keletkezésének, megváltoztatásának és megszüntetésének a jogilag szabályozott formái, esetei, következményei is.
A kormánytisztviselők esetében a kétoldalú jogviszony, kormánytisztviselői jogviszony kinevezéssel és annak elfogadásával jön létre. A kinevező és a kinevezést elfogadó közös és egyező akarata hozza létre a kormánytisztviselői jogviszonyt. Ennek az egyező akaratnak a kinyilvánítása az a szerződési elem, amely akkor is jelen van, ha a kormánytisztviselői jogviszony egyik alanya egy kormányzati szerv, illetve annak vezetője és a másik egy magánszemély. Ezen „vegyes tartalmú”, vagyis köz- és magánjogi elemeket egyaránt tartalmazó jogviszony kiszámíthatóságát, annak időhosszát, tartalmát, kötelességi és felelősségi elemeit egyaránt „homályban” hagyja, és ennek következtében kiszámíthatatlanná teszi az, hogy a látszólag egyenlő jogi helyzetben lévő munkáltató és munkavállaló egyaránt bármikor felmondhatja, indokolás nélkül, két hónapos határidővel a munkavégzésre irányuló jogviszonyt, egyenlőtlen helyzetben levő alanyokra érvényesül a törvényi előírás. Ez az egyenlőtlen helyzet erősebb jogi védelmet követel a jogalkotótól a munkavállalói oldalon, mint a munkáltatói oldalon. Ez az erősebb védelem akkor érvényesül, ha a törvényi szabályozás indokolási kötelezettséget állapít meg a jogviszonyt egyoldalúan megszüntető munkáltató számára.
Összegezve: a szerződéses szabadság a „kinevezésben” és az „elfogadásban” nyilvánul meg, még a köz, sőt a kormányzati szférában való foglalkoztatás esetén is, hiszen ezen egyező akaratok kinyilvánítása hozza létre magát a kormánytisztviselői jogviszonyt. A kormánytisztviselői jogviszony megszüntetésére vonatkozhatnak speciális szabályok a törvényben, de a ténylegesen és szociálisan egyenlőtlen helyzetben lévő jogalanyokra azonos jogok és kötelezettségek nem írhatók elő.
4. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének sérelmét alátámasztó indokolást kiegészítő érveim:
Egyetértek a határozat indokolásának azon megállapításával, hogy a rendelkező rész 1. pontjában megsemmisített törvényi rendelkezés sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését. Véleményem szerint azonban a vizsgált esetben az Alkotmány 57. § (1) bekezdését (bírósághoz fordulás alkotmányos alapjoga) az 57. § (5) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezésre (jogorvoslathoz való alapjog) tekintettel, azzal együtt kell értelmezni, és a konkrét tényállásra (a kormánytisztviselői jogviszony munkáltató által indokolás nélküli felmentéssel történő megszüntetésére) alkalmazni.
A jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog lényeges tartalmi elemeit az Alkotmánybíróság 3/2007. (II. 13.) AB határozata az alábbiakban összegezte „[a]z Alkotmánybíróság értelmezésében az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog olyan alkotmányos alapjog, amely mindenkit megillet, akinek jogát, vagy jogos érdekét a bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés érinti. A jogorvoslathoz való jog tárgyát tekintve a bírói, illetőleg a hatósági döntésekre terjed ki. A jogorvoslathoz való jog tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. A jogorvoslathoz való jog »törvényben meghatározottak szerint« gyakorolható, ezért az egyes eljárásokban eltérő szabályozás lehetséges. A jogorvoslathoz való jogot kizárólag a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében és azzal arányosan korlátozhatja – minősített többséggel – a törvényhozó [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 453, 454.; 513/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 731, 733–734.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109–110.; 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.; 24/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 237, 243–246.; 29/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 294, 297–298.]. »Minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a ‘jogorvoslás' lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát« [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.].” (ABH 2007, 107, 111–112.)
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján mindenkit megillető jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog a hatékony jogvédelem meglétének követelményét jelenti. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 272.; 21/1997. (III. 26.) AB határozat, ABH 1997, 103, 106.]
Álláspontom szerint a kifogásolt törvényi szabályozás formálisan nem zárja el a felmentett kormánytisztviselőt a bírói úttól; a közigazgatási döntéssel szemben bírósághoz fordulhat, kérheti a döntés (felmentés) jogszerűségének bíróság általi felülvizsgálatát.
Véleményem szerint ugyanakkor a vizsgált esetben nem csak az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt bírósághoz fordulás jogából (ennek a határozat indokolásban bemutatott tartalmából), de ehhez szorosan kapcsolódóan a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog „immanens” tartalmából is következik a bekövetkezett jogsérelem tényleges orvoslását lehetővé tevő jogorvoslat biztosításának a követelménye.
A kormánytisztviselők munkáltató által történő, indokolás nélküli felmentését lehetővé tevő törvényi szabályozás a felmentéshez kapcsolódó indokolási kötelezettség elmaradásából következően tehát egyaránt kiüresíti az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésében foglalt alkotmányos jogokat.
Noha az indokolás nélkül felmentett kormánytisztviselő a munkáltató döntésével szemben a döntés jogszerűségének az elbírálását kérve formálisan a bírósághoz fordulhat, azonban az eljáró bíróság – a határozat indokolásában is megjelölt szűk esetek kivételével – jogalap („jogszerűségi mérce”) hiányában nem tud mérlegelési döntést hozni a jogszerűség kérdésében. A munkáltatói döntés jogszerűségének törvényi kritériumai olyan fokban hiányosak, hogy az eljáró bíróság sem a munkáltatói döntés alapjául szolgáló tényeket, sem a döntés jogszerűségét nem tudja megítélni. A bíróságnak a munkáltatói döntést az alapul fekvő tények ismeretének/feltárásának hiányában, a döntés konkrét indokainak ismerete nélkül is jogszerűnek kell elfogadnia, mivel nem kell, hogy a munkáltató azt indokolja, annak tényszerűségét és valószerűségét alátámassza/bizonyítsa.
Az eljáró bíróság döntően csak formai szempontokból vizsgálhatja felül a munkáltatói döntést (felmentést tartalmazó közigazgatási döntést) – és a már hivatkozott szűk körű kivételektől eltekintve – a bírói mérlegelésen alapuló döntésnek nincs megvitatásra alkalmas tárgya, mivel a felmondás indokai, a felmondást alátámasztó érvelés hiányzik. A munkáltatói döntés indokolásának hiányában a felmentett kormánytisztviselő a bíróság előtt nem tud mit vitatni, nincs olyan „vitaalap” (perbe vitt bizonyíthatóan megsértett jog), amelyről az eljáró bíróság érdemben dönteni tudna. Mindez azt jelenti, hogy a bíróság nem tudja betölteni az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feladatát, illetve a felmentett kormánytisztviselő nem élhet az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvosláshoz való alkotmányos alapjoggal, mert a Ktjt. kifogásolt szabályozása tulajdonképpen kizárja a jogorvoslathoz való alapjog immanens tartalmának az érvényesülését.
Álláspontom szerint tehát a vizsgált esetben az alkotmányos jogsérelem a hatékony jogorvoslat (bírói út), illetve a bekövetkezett jogsérelem orvosolhatóságának a hiányában ölt testet. A kifejtettek alapján az indokolási kötelezettség hiánya arra vezet, hogy az eljáró bíróságnak nincs tárgyi alapja a munkáltatói döntés jogszerűségének a vizsgálatára, nincs a (jog)vita tárgyává tehető indokolás, amit érdemben felülvizsgálhatna az eljáró bíróság. Mindebből álláspontom szerint az következik, hogy az eljáró bíróság a döntés jogszerűségét érdemben nem tudja elbírálni, illetve az esetek döntő többségében – szűk körű kivételek mellett – az indokolási kötelezettség hiányában kénytelen a munkáltatói döntés formális szempontú vizsgálata alapján annak jogszerűségét kimondani.
Az Alkotmánybíróság hivatkozott joggyakorlata értelmében a kormánytisztviselői jogviszony munkáltató általi egyoldalú, felmentéssel történő megszüntetése esetén is az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény a „fair eljárás” keretében érvényesülő, hatékony bírói jogorvoslat biztosítása. A törvényi szabályozásnak biztosítania kell azt, hogy a felmentett kormánytisztviselő olyan jogorvoslattal élhessen a munkáltatói döntéssel szemben, amely biztosítja az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt alkotmányos alapjog „immanens” tartalmának az érvényesülését: a bekövetkezett jogsérelem valódi orvosolhatóságát. Ez azáltal valósítható meg, hogy a munkáltató köteles megjelölni a felmentés okát és indokait. A Ktjt. megsemmisített rendelkezése ezeket az alkotmányos követelményeket nem elégíti ki, az indokolási kötelezettség hiánya kiüresíti az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésében foglalt jogok lényegi tartalmát adó, fent említett alkotmányi követelményeket.
Megjegyzem: az indokolási kötelezettség előírása természetesen nem vezethet a kormánytisztviselői viszony megszüntethetetlenségéhez, a „szervezetben benntartás” kötelezettségéhez a kinevezői oldalon. A „megkönnyített elválás” a kormánytisztviselői jogviszony megszüntetése esetén legitim megoldás, de csak az alkotmányosan védett jogok tiszteletben tartása mellett, vagyis Alkotmánynak megfelelő szabályozás alapján. Az indokolási kötelezettség mellőzése helyett a törvényalkotó – az Mt. szabályozásához hasonlóan – a Ktjt.-ben meghatározhatta volna azokat a kormánytisztviselő, illetve a munkáltató oldalán felmerülő körülményeket, amelyek alapul szolgálhatnak a kormánytisztviselői jogviszony indokolás melletti, munkáltatói felmentéssel történő megszüntetésére, biztosítva ezáltal a fenti alkotmányos követelmények teljesülését.
5. Végezetül párhuzamos indokolásom összegzéseként hangsúlyozom: megállapodott jogállami keretek között, versengő többpárti demokráciákban alkotmányosan nem kifogásolható, ha a törvényalkotó a kormánytisztviselőkkel szemben érvényesülő speciális követelmények érvényesítése érdekében kiemeli a kormánytisztviselőket a közszféra munkavállalói közül, és rájuk speciális, külön törvényi szabályozást alkot.
Önmagában azt sem tekintem alkotmányellenesnek, hogy a törvényalkotó e külön szabályozás részeként az említett speciális követelmények – így különösen a kölcsönös bizalom, a lojalitás, a döntéshozói képesség, a kormányzati szakpolitikai célok elfogadása és érvényesítése – érdekében a kormánypolitika végrehajtásáért felelős kormánytisztviselők jogviszonyának a munkáltató általi felmentéssel történő egyoldalú megszüntetését megkönnyíti, oldja a korábbi jogi szabályozás kötöttségeit. Az említett szabályozás kialakítása során ugyanakkor a törvényalkotó számára megkerülhetetlen korlátot jelentenek a jogbiztonságból fakadó alkotmányos követelmények, valamint az Alkotmányban szabályozott alapjogok érvényesülése. Ezek sérelme esetén – amint a vizsgált esetben is – az Alkotmánybíróságnak meg kell állapítania az alkotmányellenességet, és meg kell semmisítenie az alkotmányellenes törvényi rendelkezéseket.
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek azzal a többségi határozatban kifejtett állásponttal, hogy a kormánytisztviselő felmentése döntéstartalmú közigazgatási aktusnak minősül. Egyetértek azzal is, hogy a jogállamiságból eredő követelmény a közigazgatás jog alá rendelése, amiből az következik, hogy a közigazgatásnak minden döntését a rá vonatkozó jogi keretek között, igazolható módon kell meghoznia, szabad mérlegelésen alapuló döntésre csak kivételesen lehet jogosítva. Véleményem szerint ezért szükségtelen volt a támadott szabályt más alkotmányossági összefüggés alapján is vizsgálni.
Nem értek egyet azzal, hogy a kormánytisztviselő indokolási kötelezettség nélkül való felmentésére lehetőséget adó szabály az Alkotmány 70/B. §-át, 54. § (1) bekezdését és 57. § (1) bekezdését is sérti.
1. A munkához, a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot a 21/1994. (IV. 16.) AB határozat a vállalkozás jogához, a verseny szabadságához kötötte, magánfelek közötti jogviszonyként fogta fel. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság e korai határozata egyértelművé tette, hogy az Alkotmány 70/B. §-ában szabályozott „munkához való jogtól, mint alanyi jogtól meg kell különböztetni a munkához való jogot, mint szociális jogot, s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre stb.” [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 120–121.]. E döntésében arra is kitért a testület, hogy „[a] munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja” (ABH 1994, 121.).
A munkához való alapjog speciális jellegű alapjog.
Érvényesülése érdekében az államot terhelő intézményvédelmi kötelesség mibenlétének vizsgálatakor az Alkotmánybíróság korábban rámutatott arra, hogy a munkához való jog „mint második generációs ún. gazdasági és szociális jognak a garanciái nem elsősorban az állami cselekvés korlátozására épített politikai és jogi természetű garanciák, hanem érvényesüléséhez politikai és társadalmi biztosítékokra van szükség: hátterében megfelelő gazdaság- és foglalkoztatáspolitikában, a munkahelyek teremtésében megnyilvánuló aktív állami cselekvésrendszer áll. Az államnak kötelessége e jog gyakorlásához szükséges feltételrendszer létrehozása, ennek konkrét meghatározása során azonban bár nem korlátlan, de nagyfokú szabadsággal rendelkezik” [327/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 605, 610.].
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában nem zárkózott el az Alkotmány 70/B. §-át a közszolgálati jogviszonyok tekintetében is alkalmazni. Eddigi gyakorlatában több oldalról is vizsgálta a köztisztviselői jogviszony felmentéssel történő megszüntetését. Kifejezetten olyan esetben is sor került erre, amikor a köztisztviselői jogviszony megszüntetésének – jóllehet törvényben megjelölt, de a költségvetési szerv felügyeletét ellátó szerv vezetője számára meglehetősen nagy szabadságot biztosító, és a köztisztviselő munkavégzésével összefüggésben nem álló –, létszámcsökkentésre alapozott felmentési indokát vizsgálta a munkához való jog viszonylatában. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint abban az esetben azért nem sérült az Alkotmány 70/B. §-a, mert bár bővült azon döntéshozók köre, akik a közszolgálati jogviszony létszámcsökkentésre alapozott felszámolásáról dönthettek, ám az „nem eredményezte a foglalkozás gyakorlása feltételeinek olyan mérvű megváltozását, amely egyúttal a munkához való jogot, mint alkotmányos alanyi jogot is sértené” (833/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1775, 1781.).
A jelen határozatban is hivatkozott 44/B/1993. AB határozat pedig kifejezetten arra utal a felmentési okként megjelölt, – a köztisztviselő közrehatásától függetlenül bekövetkező, a munkáltató döntésén alapuló –, nyugdíjkorhatár betöltésének alkotmányossága kapcsán, hogy önmagában a felmentési indok „nem akadályozza meg a feleket sem újabb közszolgálati, sem újabb közalkalmazotti jogviszony létesítésében, de nem vonja kötelező erővel maga után a már fennálló közszolgálati jogviszony megszűnését” (ABH 1994, 574, 577.)
Véleményem szerint tehát az államnak van intézményvédelmi kötelezettsége a munkához való jog érvényesítése, gyakorolhatósága érdekében. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság eddig gyakorlatából nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy az állam nem tesz eleget intézményvédelmi kötelezettségének, illetve megsérti a munkához való jogot, mint alanyi jogot, amennyiben nem szabályozza részletesen a közszolgálati jogviszony felszámolásának lehetséges eseteit. Ezért véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 70/B. §-ára alapozott indítványt el kellett volna utasítania.
Egyetértek a határozat azon megállapításával, hogy a közigazgatás jog alá rendelése az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből származó alkotmányos elv, és a kormánytisztviselő felmentése közigazgatási aktusnak minősül. Ez azonban véleményem szerint kizárja a szabályozás és az Alkotmány 70/B. §-a közötti érdemi összefüggést. Ezt a vizsgálatot tehát szükségtelen volt az Alkotmánybíróságnak lefolytatni.
2. Nem értek egyet azzal, hogy a kormánytisztviselő indokolás nélküli felmentésére vonatkozó szabályozás az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe ütközik.
A jelen határozat megállapítása értelmében a kormánytisztviselői jogviszonyt az állam egyoldalú, közigazgatási aktusa hozza létre. Ehhez képest az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírói úthoz való jog a büntetőjogi és a magánjogi jogviszonyok, és az azokból származó jogviták esetében kíván feltétlen érvényesülést.
Az a tény, hogy éppen az Alkotmánybíróság döntéseinek eredményeként teljesedhetett ki a bírói út igénybevétele a közigazgatási jog – és a szabálysértési szabályozás – területén [32/1990. (XII. 22.) AB határozat, 63/1997. (XII. 11.) AB határozat, 39/1997. (VII. 1.) AB határozat], nem mond ellent e megállapításnak. A közigazgatási aktusok közül az Alkotmány hatályos szabályozása szerint ugyanis csak a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatára kerülhet sor, de annak alapját sem az 57. § (1) bekezdése, hanem az 50. § (2) bekezdése adja.
Következésképpen egyetértek, és előremutató megállapításnak tartom a határozatban annak kiemelését, hogy a közszférában foglalkoztatottak jogviszonya közigazgatási aktussal keletkezik és szűnik meg, de nem értek egyet azzal, hogy ebben az összefüggésben annak szabályozása az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével érdemi összefüggésben állna. (Nem ideértve azt az esetet, amikor a közigazgatási hatósági határozat tartalma szerint büntető jellegű vádról szóló döntésnek minősül.) Véleményem szerint a szóban forgó alapjogok tárgyi hatálya miatt az alkotmányellenessé nyilvánított szabály és az Alkotmány 57. § (1) bekezdése nem hozható egymással összefüggésbe.
3. Nem értek egyet azzal, hogy a kormánytisztviselő indokolási kötelezettség nélküli felmentése az Alkotmány 54. § (1) bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában az emberi méltóságot az emberi léttel eleve együtt járó minőségként határozta meg, amely megállapításra tekintettel 96/2008. (VII. 3.) AB határozatában – a gyűlöletbeszéddel összefüggésben – tisztázta azt is, hogy az „Alkotmány 54. § (1) bekezdésében garantált emberi méltósághoz fűződő jog tehát nem a személy szubjektumától függő méltóságérzethez kapcsolódik, hanem azt jelenti, hogy a jog az életet az emberi minőséggel együtt ismeri el, és kapcsol ahhoz elidegeníthetetlen jogokat” (ABH 2008, 816, 823.).
Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogra az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásaként tekint. „A modern alkotmányok, illetve alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezik meg: pl. a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként. Az általános személyiségi jog anyajog, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható” [8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42, 44–45.].
Ennek fényében értelmezhető a 64/1991. (XII. 17.) AB határozat azon megállapítása, hogy a szabályozás akkor sérti az emberi méltósághoz való jogot, ha figyelmen kívül hagyja az ember ezen „minőségét”, és megfosztva attól, eszközként vagy tárgyként kezeli.
Mindebből két következtetés vonható le a szabályozás alkotmányossági vizsgálatára nézve: az alkotmányossági jogsértést nem a személy szubjektumától függő méltóságérzet megsértése alapozza meg. Figyelemmel a kormánytisztviselői jogviszony vizsgált törvény által megjelölt tartalmára, egyértelmű az is, hogy a kormánytisztviselő emberi méltóságából fakadó rendelkezési joga nem korlátozott. Nem lehet eszköz vagy tárgy az ember mindaddig, amíg szabadságában áll rendelkezési jogát gyakorolni, és lehetősége van a személyiségének kibontakoztatását gátló helyzetből szabadulni.
A jelen esetben vizsgált, közvetlen alkalmazási kényszert nem, hanem annak csak a lehetőségét megteremtő szabályról nem állapítható meg elvont módon, hogy az bárkinek az emberi méltóságát ténylegesen sértené. Ilyen megállapításnak legfeljebb konkrét eset(ek) vizsgálata és konkrét körülmények mérlegelése alapján lehetne helye. Az absztrakt normakontroll eljárás azonban erre a vizsgálódásra és megállapításra nem alkalmas.
Dr. Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével, ugyanakkor a rendelkező rész 1. pontjának indokolását csak részben támogatom. Önmagában megalapozott, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvénynek a kormánytisztviselő indokolás nélküli felmentését lehetővé tevő rendelkezése az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében foglalt közhivatal viseléséhez való jogot sérti. Nem tartom ugyanakkor kellően megalapozottnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 54. § (1) bekezdése, 57. § (1) bekezdése és 70/B. § (1) bekezdése sérelmének a többségi határozatban foglalt indokolással történő megállapítását.
1.1. A kormánytisztviselő indokolás nélküli felmentésére lehetőséget adó rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatához – álláspontom szerint – önmagában a közhivatal viseléséhez való jog tartalmát kell kibontani. A közhivatal viseléséhez való jog – megítélésem szerint – a munkához való joghoz képest önálló rendeltetéssel bír. Tartalma – a többségi határozattól eltérően – nem az időszakonként változó (köztisztviselői, kormánytisztviselői) törvényi szabályozásból és modellekből vezethető le, hanem éppen fordítva, alapjogként a közhivatal viselésére irányuló jogviszonyok esetén behatárolja a jogalkotó szabályozási szabadságát.
1.2. Az Alkotmány 70. § (6) bekezdése szerint „[m]inden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.”
A hivatkozott rendelkezés szövegét az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény általi megállapítást követően a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény állapította meg. E törvények indokolásából annyi derül ki a közhivatal viseléshez való jog mibenlétét illetően, hogy az a „közügyekben való részvétel jogának” kategóriájába sorolható egyik alkotmányos alapjog. A közhivatal viseléséhez való jogot az Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlata következetesen alapjognak minősítette [vö. 22/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 182, 187; 962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.; 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, 1997, 263, 275.; 40/2005. (X. 19.) AB határozat, ABH 2005, 427, 429.; 5/2006. (II. 15.) AB határozat, ABH 2006, 153, 164.; 96/2007. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2007, 802, 807.; 47/2009. (IV. 21.) AB határozat, ABH 2009, 341, 346.].
A „közhivatal”-fogalom tartalmának értelmezésében az Alkotmány egy másik rendelkezése, a pártok és a közhatalom szétválasztásáról szóló 3. § (3) bekezdése nyújt segítséget. E szerint „a pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be.” A közhivatal tehát az Alkotmány fogalomrendszerében olyan tisztségeket jelöl, amelyek a közhatalom gyakorlásával állnak kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság több határozatában ezzel összhangban értelmezte a közhivatal viseléséhez való jog tartalmát, amikor rámutatott arra, hogy ez az alkotmányos jog „a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja” [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.]. „Közhivatalon általánosságban minden, az államhatalom gyakorlásában való közvetlen részvételt, illetve közreműködést (különösen az állam nevében való cselekvést) feltételező tevékenység értendő, függetlenül attól, hogy alkotmányjogilag „foglalkozásnak” minősül-e vagy sem” [52/2009. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2009, 396, 401.].
A közhivatal viseléséhez való jog nem vonatkozik az állami és önkormányzati (a továbbiakban együtt: állami) szerveknél történő minden egyes megbízatásra és foglalkoztatásra. Közhivatalt visel a közhatalmat személyében gyakorló tisztségviselő, továbbá a közhatalmat gyakorló szerv feladat- és hatáskörében eljáró vezető és ügyintéző, aki a szerv nevében a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyekben érdemi döntést meghozza (kiadmányozza), valamint az is, aki előkészíti az ilyen ügyeket érdemi döntésre. Nem minősül ugyanakkor az Alkotmány értelmében közhivatalnak az állami szerveknél a szerv feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására vagy a közhatalmi tevékenységhez képest kisegítő tevékenység végzésére foglalkoztatottak tisztsége, jogviszonya, mert az nem közhatalmi (szabályozó, irányítási, ellenőrzési, felügyeleti, egyéb hatósági stb.) tevékenység gyakorlására irányul.
1.3. A közhivatal viseléséhez való jog tartalmára, részjogosítványaira az alapjog rendeltetéséből következtethetünk, ami „a közhatalom gyakorlásában való részvétel”. Ezzel összefüggésben célszerű elhatárolni a munka, foglalkozás szabad megválasztásához való jogtól. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jognak az az elsődleges funkciója, hogy biztosítsa az emberi létfenntartáshoz (megélhetéshez) szükséges javak előteremtését.
A munkavégzés lehetősége ebből következően az egyén szempontjából a klasszikus szabadságjogokhoz hasonló formában jelenik meg: a munkához való jognak alapvető részjogosultsága az a szabadság, hogy az ember a munkavégzési, illetve vállalkozási képességeit az adott piaci viszonyok között értékesíthesse. A munkához való jognak van tehát egy alanyi jogi oldala, amely negatív, védelmi jellegű. Ez egyfajta választási és cselekvési szabadság tiszteletben tartását és védelmét követeli meg az államtól, és a munkavállalóval, illetve a vállalkozóval kapcsolatba kerülő munkáltató vagy más szerződő partner magatartásának szabályozása, szerződési szabadságának korlátozása nélkül, önmagában is értelmezhető. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a munkához való jog gyakorlását az Alkotmány keretei között ne lehetne szabályozni.
A közhatalom gyakorlásában való részvételre irányuló közhivatal viseléséhez való jog viszont a munkához való joggal ellentétben nem egyfajta „állami” foglalkozás, tisztség szabad megválasztására, betöltésére, hanem a közhatalom gyakorlásában való részvételre, közreműködésre, s ennek következtében a közhivatal megtartására is feljogosítja az állampolgárokat. Ebből következően a közhivatal viseléshez való jog nem a választási és cselekvési szabadság tiszteletben tartását és védelmét követeli meg az államtól, hanem az alapjog lényegi tartalmát tekintve is feltételezi a részvételt kifejezetten lehetővé tevő és annak formáit meghatározó állami szabályozást.
Az Alkotmánybíróság értelmezésében a közhivatal viseléséhez való jog alapján „senkinek nincs alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal vagy közhivatalok betöltéséhez” [962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.]. Ez egyrészt abból következik, hogy a közhivatalok típusait és számát az Alkotmány és a jogszabályok az állami feladatok, a közhatalmi tevékenység megvalósításának szükségletei szerint határozhatják meg, amelyben az erre feljogosított jogalkotók az Alkotmány keretei között széles körű szabadsággal rendelkeznek. A közhivatal betöltéséhez való jognak tehát objektív, külső korlátját jelentik a mindenkori tisztségek és közhivatalok, a jogalkotó nem köteles ezek számát növelni vagy az állampolgár választása szerinti új közhivatalt létrehozni az alapjog védelme érdekében. Ugyanezek miatt az okok miatt képezhetik alkotmányosan indokolt, külső korlátját a közhivatal megtartásához való jognak a közhivatallal összefüggő jogviszony-megszűntetési okok (például az adott állami szerv jogutód nélküli megszűnése, a szervnek az adott közhivatallal összefüggő tevékenységének megszűnése, létszámcsökkentés, átszervezés következtében feleslegessé váló munkakör).
A közhivatal viseléséhez való jognak, mint alanyi jognak továbbá – az Alkotmány 70. § (6) bekezdésének megfelelően – szubjektív belső korlátját képezi az érintett állampolgár rátermettsége, képzettsége és szakmai tudása mind a közhivatal betöltése, mind annak megtartása tekintetében. Ebből következően a jogalkotó a közhivatal viseléséhez való jogot törvényben szabályozhatja, a közhivatal betöltését feltételekhez kötheti – ahogy erre az Alkotmánybíróság már határozataiban rámutatott [962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 628–629.]. Az Alkotmány szövegéből következően nyilvánvalóan feltételként határozhatóak meg az adott közhivatal vonatkozásában releváns, rátermettséggel, képzettséggel vagy szakmai tudással kapcsolatos ésszerű követelmények, amelyek a magyar állampolgárok egy csoportját sem zárhatják ki indokolatlanul az adott közhivatal betöltésének lehetőségéből. Ezek a közhivatal-viselési feltételek nemcsak a közhivatal betöltése, hanem annak megtartása vonatkozásában is érvényesek, így alkotmányosan indokolt lehet jogviszony-megszűntetési okokat erre alapítottan meghatározni (például alkalmatlanság, törvényben előírt szakmai képzettség nem teljesítése).
A közhivatal viseléséhez (betöltéséhez és megtartásához) való jog vonatkozásában egyébként – amint ez az Alkotmánybíróság joggyakorlatában is megjelenik – „[a] szabályozás joga az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében szabályozott keretek között illeti meg a jogalkotót, nem alkothat olyan szabályokat, amelyek a közhivatal viseléshez való jog lényeges tartalmát korlátoznák, azaz a korlátozás akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozásnak alkotmányos indoka van (valamely alkotmányban szabályozott alapvető jog, vagy valamely alkotmányos cél, érték érvényesítéséhez elkerülhetetlenül szükséges) és arányos” [5/2006. (II. 15.) AB határozat, 2006, 153, 164.; 96/2007. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2007, 802, 807.]. Ezt a mércét alkalmazta az Alkotmánybíróság több határozatában az összeférhetetlenségi okok alkotmányosságának elbírálása során [1158/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 547, 549.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130.; 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296.].
A közhivatal viseléséhez való jog részjogosítványaként a kormánytisztviselő védelemre jogosult a jogviszonyának megszüntetésével szemben. Nyilvánvalóan lehetővé kell tenni a kormánytisztviselő felmentését, vagyis szükség van a jogviszony megszüntetésének lehetőségére (éppen a rátermettség, a képzettség, a szakmai tudás biztosítása érdekében is). A közhivatal viselésére irányuló jogviszony megszűnésének és a felmentési indokoknak az Alkotmány keretei között történő szabályozásában – így különösen a közhivatal viseléséhez való jog objektív, külső és szubjektív, belső korlátaira figyelemmel, illetve az alapjog-korlátozás szükségességét és arányosságát megtartva – a törvényhozó széles körű szabadsággal rendelkezik.
Egyetértek a többségi határozat indokolásában [IV. 4. pont] foglaltakkal, miszerint a Ktjt. 8. § (1) bekezdésében szabályozott indokolás nélküli munkáltatói felmentés lehetősége alkotmányellenes módon korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdése szerinti közhivatal viseléséhez való jogot.
A kormánytisztviselők esetén a korlátlan felmentés általánosságban nem igazolható a közhivatal viseléséhez való jognak sem az objektív, külső, sem pedig a szubjektív, belső korlátaival, egyébként pedig a közhivatal viseléséhez való alapjog aránytalan korlátozását eredményezi. Ilyen szabályozás alapján ugyanis az egyébként szükséges korlátozás a megengedett, igazolható mértéket (az objektíven indokolt, valós és okszerű felmentés eseteit) túllépi, a kormánytisztviselő önkényesen is elbocsátható, s így a közhatalom gyakorlásában való részvétele önkényesen is korlátozható.
Szintén egyetértek a többségi határozat indokolásának [IV. 4. pont] azzal a megállapításával, hogy a törvényhozó felelőssége és kötelessége olyan törvényi szabályok megalkotása, amelyek összhangot teremtenek a kormánytisztviselők alkotmányos alapjogai (a törvényes indok nélküli, önkényes felmentéssel szembeni védelem) és a kormányzati célok (az államszervezet hatékony működése) között, valamint amelyek a törvény céljának megfelelő bírói jogalkalmazási gyakorlat kialakulását egyaránt szolgálják.
1.4. Nem értek egyet ugyanakkor a többségi határozat indokolásának IV. 4. pontjában megfogalmazott általános követelménnyel, hogy az indokoláshoz nem kötött, s ezért korlátlan felmentés minden közhivatal vonatkozásában feltétlenül alkotmányellenes jogkorlátozás lenne.
A közhivatalok között léteznek politikai ciklushoz kötött, egyébként határozott idejű, valamint határozatlan időre szóló, választott vagy kinevezett tisztségek. Az egyes közhivatalok esetén azok rendeltetésétől, az államszervezetben betöltött szerepétől függően különböző jogviszony-megszüntetési szabályozás (felmentési okok rendszere) minősülhet alkotmányosnak vagy alkotmányellenesnek. Jelen esetben tehát az is vizsgálandó, hogy milyen szempontok szerint sorolhatunk egy beosztást olyan jellegűnek, amely esetben az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében foglalt közhivatal viseléséhez való jogból nem következik kényszerítő jelleggel a felmondás indokolása.
Az Alkotmánybíróság a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatára figyelemmel [ABH 1991, 217.] – amelyben a testület a köztársasági elnök Alkotmányban rögzített feladataival kapcsolatos döntési jogköreit vizsgálta – általánosságban is megállapítható, hogy egy tisztség, közhivatal betöltése során meghozható döntések karaktere nagyban meghatározza az adott tisztség karakterét. Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság önálló politikai döntésnek tekintette a köztársasági elnök olyan döntését, amely végleges és felülbírálhatatlan, de amelyért sem a köztársasági elnök, sem más szerv nem visel politikai felelősséget az Országgyűlés előtt. A köztársasági elnök döntésének politikai karaktere e tekintetben kizárólag abból a szempontból lehet releváns, hogy a politikai döntésként való meghatározás egyik szempontja az volt, hogy a döntéshozónak van-e lehetősége mérlegelésre az ügy érdemében vagy sem.
Ezt a logikát követve álláspontom szerint az egyes közhivatalok esetén vizsgálni kell, hogy az adott tisztséghez kapcsolódó döntési jogkör rendelkezik-e olyan karakterrel is, amely az adott döntésben megjelenő széles körű mérlegelési lehetőségben, illetve az érdemi döntésben érvényesítendő jogon túli szempontok meglétében érhető tetten (a politikai és szakpolitikai döntések meghozatalának ez jellemző sajátossága). Az ilyen döntések – érték-, illetve preferenciaválasztást is magukban foglaló szempontrendszerükre figyelemmel – tisztán jogi, illetve egzakt célszerűségi szempontból gyakran nem bírálhatók felül, ennek ellenére a gyakorlatban – például a Kormány által irányított központi közigazgatásban – szembekerülhetnek magasabb szintű politikai döntésekkel. Ilyen esetekben csak részleges megoldást kínál az adott döntés utólagos (politikai) felülbírálhatósága, korrekciója, mivel a döntések irányának előzetes és általános meghatározása biztosítja az érintett politikai, szakpolitikai célok hatékony megvalósítását. Ebben az összefüggésben kulcsfontosságú lehet a meghatározott politikai, szakpolitikai célok megvalósításában felelősséggel rendelkező tisztségviselő és az ebben közreműködő, neki alárendelt, széles körű mérlegelési lehetőséget magában foglaló döntési jogkörrel rendelkező másik tisztségviselő közötti bizalmi viszony.
A közhivatalok egy részénél – különösen ott, ahol a politikai jelleg, illetve politikai felelősség is megjelenik – igenis indokolható az a szabályozás, mely relatíve szabadon határozza meg mind a közhivatal betöltését, mind pedig a jogviszony megszüntetését. Az Alkotmány 33. § (4) bekezdése alapján a minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A felmentést az Alkotmány nem köti indokolási kötelezettséghez, nincs ellene lehetőség jogorvoslatra. A minisztereket teljes jogkörben helyettesítő államtitkárok szintén indokolás nélkül menthetők fel. A felmentés kötetlenségét éppen az adott közhivatalhoz tapadó politikai felelősség, a tisztséghez kapcsolódó kötetlen, tág (politikai) döntési jogkör, s ezzel párhuzamosan a tisztségviselővel szemben megnyilvánuló politikai bizalomnak a közhivatal betöltésében játszott meghatározó szerepe magyarázza.
A politikai vezetőkön kívül más vezető beosztású tisztségviselők megbízatása is olyannak minősülhet, amely alapvetően bizalmi viszonyra épül. Álláspontom szerint az a politikai (szakpolitikai) döntési jogkörrel rendelkező vezető beosztásra (vezetői munkakör) nem terjed ki az indokolás nélküli megszüntetésével szembeni védelem, illetve az Alkotmányból nem következik szükségszerűen az indokoláshoz kötöttség.
A tisztség ellátásában megnyilvánuló döntési jogkörön és az ezzel összefüggő bizalmi elven kívül más szempontok is lehetnek, amelyek az indokolás nélküli felmentés lehetőségét alkotmányosan megengedhetővé teszik. A jogviszony indokolás nélküli felmentéssel történő megszüntetésének az összes közhivatalra – így a jelenleg kormánytisztviselőként szabályozott összes tisztségviselőre – történő kiterjesztése azonban véleményem szerint ilyen okokkal nem magyarázható.
2. Álláspontomat összefoglalva: a közhivatal viseléséhez való jog a közhatalom gyakorlásában való részvételre, közreműködésre, s ennek következtében a közhivatal megőrzésére is feljogosítja az állampolgárokat. Ez azonban nem jelenti az ilyen jogviszony megszüntethetetlenségét. A törvényhozó – az Alkotmány keretei között – széles körű szabadsággal rendelkezik a megszűnési okok szabályozására, így a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény megalkotását megelőző szabályozásnál rugalmasabban is megállapíthatja a kormánytisztviselők felmentésének szabályait. A jogviszony-megszüntetési okok meghatározásánál figyelembe lehet venni a közhivatal viseléséhez való jognak a közhivatallal összefüggő (objektív, külső) és az állampolgár adottságaival összefüggő (szubjektív, belső) korlátait, illetve meg kell tartani az alapjog-korlátozás szükségességét és arányosságát. A különféle közhivatalok esetén azok rendeltetésétől, az államszervezetben betöltött szerepétől függően a jogviszony megszüntetésére (felmentési okok) vonatkozóan eltérő szabályozás létrehozható. A jelenleg kormánytisztviselőként egységesen szabályozott tisztségviselők körén belül – például az egyes tisztséghez kapcsolódó felelősségre, döntési jogkörökre tekintettel – is kialakítható differenciált szabályozás a felmentés vonatkozásában. Azonban az, hogy a törvény a kormánytisztviselők teljes körére kiterjedően lehetővé teszi az indokolás nélküli felmentést, a közhivatal viseléséhez való alapjog aránytalan korlátozását eredményezi. Ilyen szabályozás esetén az egyébként szükséges korlátozás túllépi a megengedett, igazolható mértéket (az objektíven indokolt, valós és okszerű felmentés eseteit), a munkáltatói jogkör gyakorlójának önkényes döntésétől teszi függővé, hogy a kormánytisztviselő az általa betöltött közhivatalt megtarthatja-e, ezért alkotmányellenes.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás