97/2009. (X. 16.) AB határozat
97/2009. (X. 16.) AB határozat1
2009.10.16.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 35. § (1) bekezdésének „az igazságügyért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint Költségvetési és Pénzügyi Bizottsága által kijelölt egy-egy országgyűlési képviselő” szövegrésze, és a 38. § (3)–(4) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 37. § e) pontja és 57. §-a vonatkozásában előterjesztett, alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 35. § (1) bekezdésének „az igazságügyért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint Költségvetési és Pénzügyi Bizottsága által kijelölt egy-egy országgyűlési képviselő” szövegrésze, és a 38. § (3)–(4) bekezdése alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmány preambuluma, 54. § (1) bekezdése, 57. § (1) bekezdése és 70/A. §-a vonatkozásában visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz két, egymással összefüggő, illetve egymást kiegészítő indítvány érkezett, amelyek az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) összetételére vonatkozó, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) egyes szabályait az Alkotmány több rendelkezésére hivatkozással támadták. Az indítványokban közös elem, hogy a Bszi. megoldását – a hatalommegosztás elvéből kiindulva – elsősorban a bírói függetlenség alkotmányos elve érvényesülése szempontjából tartják alkotmányellenesnek.
Az Alkotmánybíróság az ügyeket – tartalmi azonosságukra és tárgyi összefüggésükre tekintettel – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009, január, 3.) (a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdésének megfelelően egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
2.1. Az országgyűlési képviselő indítványozó a Bszi. 35. § (1) bekezdésének az igazságügyi- és rendészeti miniszter OIT tagságát lehetővé tévő rendelkezése és a miniszterre vonatkozó helyettesítési rendet meghatározó 38. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint e szabályok a hatalommegosztás elvének sérelme révén az Alkotmány 50. § (3) bekezdése szerinti bírói függetlenség elvébe ütköznek. A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2006. évi LV. törvény (a továbbiakban: MKmf. tv.) megváltoztatta ugyanis azt a korábbi helyzetet, amely szerint a bírósági szervezetet irányító OIT testületébe a választott, bírói státussal rendelkezők mellé olyan külső tagok delegálandók, akik vagy maguk is az igazságszolgáltatás résztvevői, vagy olyan szervezetek tagjai, amelyek felelősséget viselnek a bíróságok működtetéséért. Az igazságügy-minisztert így az igazságügyi és rendészeti miniszter váltotta fel. Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 2/2006. (MK 94) IRM utasítás 6. § e) pontjából, illetve a 13. § a) pontjából kitűnően a miniszter döntő befolyással rendelkezik a rendőrség, mint nyomozó hatóság munkája és tevékenysége felett, „amely kizárja, hogy személyesen, illetve helyettese útján részt vegyen a független igazságszolgáltatás irányító testületében, (...) mivel a két tisztség (...) összeférhetetlen.”
Az indítványozó kitért arra is, hogy az egyszerű többséget igénylő MKmf. tv. a Bszi., mint kétharmados törvény rendelkezéseit rontotta le. Azzal, hogy a rendőrség tevékenységéért felelős kormánytag részvétele biztosítottá vált a bíróságokat irányító szervezetben, az Mkmf. tv. negatívan változtatta meg a bíróságok helyzetére vonatkozó alkotmányos szabályozást.
2.2. A 2/2006. (MK 94) IRM utasítást – többszöri módosítást követően – az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 9/2009. (VII. 10.) IRM utasítás (a továbbiakban: IRM ut.) váltotta fel. Ez utóbbinak a hatályos állapota részben megegyezik a 2/2006. (MK 94) IRM utasításnak az indítványban kifogásolt rendelkezéseivel.
3. A másik indítvány az OIT összetételére vonatkozó szabályokat – a külső tagokra vonatkozóan – teljes egészében támadta. Álláspontja szerint a Bszi. 35. § (1) bekezdése, valamint a 38. § (3)–(4) bekezdése az Alkotmánynak a preambulumába, a jogállamiságra vonatkozó 2. § (1) bekezdésébe, a pártoknak a közhatalom gyakorlásából való kizártságáról szóló 3. § (3) bekezdésébe, a bírói függetlenséget deklaráló az 50. § (3) bekezdésébe, az emberi méltósághoz való jogot oltalmazó 54. § (1) bekezdésébe, a tisztességes eljárás követelményét előíró 57. § (1) bekezdésébe és a diszkrimináció tilalmára vonatkozó 70/A. § (1) bekezdésébe ütköznek. A Bszi. 37. § e) pontja és az 57. § c) pontja esetében pedig a bírói függetlenséget sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség mutatható ki. Erre figyelemmel az előbbi rendelkezések – részben mozaikos – megsemmisítését, az utóbbiak vonatkozásában pedig mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte.
Az indítványozó kifejtette, hogy a jogállami igazságszolgáltatás, a bíróság függetlensége nem valósulhat meg ott, ahol a bíróságok igazgatási feladatait olyan testület látja el (OIT), amelynek tagjai „nevesített politikai és közigazgatási szervezetek pártpolitikus küldöttei”. „A pártérdekeket hivatásból szolgáló OIT tagok” az OIT-ban ellátandó feladataik gyakorlása során veszélyeztetik vagy veszélyeztethetik a bírói függetlenség érvényesülését. A Bszi. általa felhívott rendelkezéseinek alkotmányellenessége erre a helyzetre vezethető vissza. Beadványában részletezte, hogy az igazságügy-miniszter, az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint a Költségvetési és Pénzügyi Bizottsága által kijelölt egy-egy országgyűlési képviselő és a helyettesítésükre a törvényben kijelölt személyek közreműködése az OIT-ban, a pártok közhatalom gyakorlásának alkotmányos tilalmát sérti, minthogy ezek a személyek párttagok, illetve pártpolitikusok. A legfőbb ügyész és a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke esetében pedig szakmai szerepük szól az OIT tagság ellen, ami csorbítja az elkülönült bírói hatalom önállóságát.
Hivatkozása szerint nem megnyugtató, hogy a határozathozatali mechanizmus csak elvileg zárja ki a közvetlen pártirányítást, mivel a felsorolt személyeknek az operatív feladatokban és az ellenőrzési folyamatokban való közreműködése lehetőséget biztosít az informális befolyásolásra, végső soron a jogállamiság és a bírói függetlenség elvének korlátozására. A befolyásolás legfőbb célpontja a Legfelsőbb Bíróság, mert döntései ellen nincs jogorvoslat. Így viszont más, hasonlóan erős lehetőséggel nem rendelkező személyek és szervezetek hátrányos helyzetbe kerülhetnek, ami sérti a diszkrimináció tilalmát.
Az indítványozó szerint a pártdelegáltaknak a szervezetre való nem kívánatos ráhatása legerőteljesebben az OIT-nak a Bszi. 39–40. §-aiban felsorolt feladatai ellátásakor nyilvánulhat meg. Az illetéktelen befolyásszerzést támogatják, ezáltal a bírói függetlenség, valamint a tisztességes eljárás elvét, és az Alkotmány jogegyenlőségi tételeit, az emberi méltósághoz való jogot, illetve a diszkrimináció tilalmát sértik továbbá a Bszi. 52. § szerinti, az OIT tagok jogait és kötelességeit meghatározó normák.
Végül kitért még arra, hogy a külső OIT tagok és az OIT Hivatalának vezetője esetében hiányoznak az elemi összeférhetetlenségi szabályok. Ezeknek kellene garantálniuk, hogy az érintett személyek ne álljanak hozzátartozói kapcsolatban a pártok felső vezetésébe tartozókkal, országgyűlési képviselőkkel, a kormány tagjaival és az államtitkárokkal, a Legfőbb Ügyészség vezetőivel és a Magyar Ügyvédi Kamara tisztségviselőivel.
4. Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte az igazságügyért felelős miniszter és az OIT elnöke véleményét.
II.
Az indítványok elbírálásakor az Alkotmánybíróság az alábbi rendelkezéseket vizsgálta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„3. § (3) A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be.”
„50. § (3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak.
(4) A bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi, az igazgatásban bírói önkormányzati szervek is közreműködnek.
(5) A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
2. A Bszi. rendelkezései:
„35. § (1) Az OIT létszáma 15 fő. Tagjai: 9 bíró, az igazságügyért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter), a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint Költségvetési és Pénzügyi Bizottsága által kijelölt egy-egy országgyűlési képviselő. Elnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke.”
„37. § Nem választható az OIT tagjává az,
e) aki hozzátartozói kapcsolatban [Pp. 13. § (2) bek.] áll az OIT elnökével, a Hivatal vezetőjével, az ítélőtábla vagy a megyei bíróság elnökével, illetve elnökhelyettesével.”
„38. § (1) Az OIT első ülését a bíró tagok megválasztásától számított 15 napon belül kell megtartani.
(3) Akadályoztatása esetén a minisztert államtitkár, a legfőbb ügyészt a legfőbb ügyész helyettese, a Magyar Ügyvédi Kamara elnökét a Magyar Ügyvédi Kamara elnökének helyettese helyettesíti.
(4) Az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint Költségvetési és Pénzügyi Bizottsága az általa jelölt OIT tagot megbízólevéllel látja el.”
„57. § A Hivatal vezetőjévé nem nevezhető ki az, aki
c) hozzátartozói kapcsolatban [Pp. 13. § (2) bek.] áll az OIT tagjával, póttagjával vagy az OIT kinevezési hatáskörébe tartozó bírósági vezetővel.”
III.
1. A bírói szervezetet az 1997. évi igazságszolgáltatási reform átalakította. A reform célkitűzései között szerepelt a hatalommegosztás kiteljesedése és a bírói függetlenség fokozott védelme érdekében a bíróságok külső igazgatásának (igazságügy-miniszter által történő) megszüntetése és a „bírói önigazgatás” szervezetrendszerének létrehozása.
E folyamat részeként a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi LIX. törvény átalakította a bíróságra vonatkozó X. fejezet rendelkezéseit és az Országgyűlés négy további, a bíróságok szervezetére, működésére, a bírák és az igazságügyi alkalmazottak jogállására vonatkozó törvényt alkotott. Elfogadta a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvényt (Bszi.); a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvényt (a továbbiakban: Bjj.); az igazságügyi alkalmazottak szolgálati viszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvényt; az ítélőtáblák székhelyének és illetékességi területének megállapításáról szóló 1997. évi LXIX. törvényt.
2. Az OIT-ot az Alkotmány – jogállását és a bírói szervezetben elfoglalt helyét meghatározóan – a bíróságok igazgatását végző olyan testületként definiálja, amely a feladatát a bírói önkormányzati szervekkel együtt látja el. A létrejött új igazgatási modell intézményei, az igazgatás rendszerét meghatározó alapelvek, az igazgatást ellátó testületek hatásköri szabályai nem kerültek be az Alkotmányba, így az új modell részletes tartalma az abból közvetlenül nem vezethető le.
Az OIT az Alkotmány alapján, törvény által létrehozott szerv, amelynek a státusát, a bírósági szervezetrendszerben elfoglalt helyét, az összetételét, a feladatait és hatásköreit, működésének szabályait a Bszi. rendelkezései írják körül. Ezekből kitűnően az OIT jogi személy, nem állandóan ülésező, olyan igazgatási testület, amelynek választott, bíró tagjai többségben vannak a delegált tagokkal szemben. Döntéseit – szűk kivételekkel – egyszerű többséggel hozza. Feladatai ellátásához – a törvényben meghatározott esetben és az ott rögzített keretek között – az irányítása alatt lévő Hivatal közreműködését veszi igénybe. Az OIT tevékenységét a bírói függetlenség elvének tiszteletben tartásával köteles gyakorolni; a Legfelsőbb Bíróság vonatkozásában pedig az igazgatáshoz kapcsolódó feladatot korlátozott mértékben lát el.
A jogkörét és feladatait meghatározó normákból következően az OIT ítélkezési tevékenységet nem folytat, azzal összefüggő irányítási, ellenőrzési jogkörök közvetve sem illetik meg. Ennek megfelelően a Bszi. a grémium hatáskörébe igazgatási természetű, a bíróság, mint szervezet működtetésével kapcsolatos jogosítványokat utal. Ellát költségvetéssel, gazdálkodással kapcsolatos szervezési, ellenőrzési, tervezési, vizsgálati, elosztási feladatokat, gyakorol munkáltatói és személyügyi jogkört (vezetői kinevezések, felmentések, igazgatási vizsgálat, irányítás, fegyelmi), adminisztratív teendőket (a bírói pályázatokkal, kinevezésekkel összefüggésben), közreműködik a jogalkotásban (jogszabály-kezdeményezéssel és véleményezéssel).
3.1. Az igazságszolgáltatás igazgatási modelljére vonatkozóan nincsenek nemzetközi standardok. Az ENSZ, az Európa Tanács – az önálló nemzetközi jogalanyisággal nem rendelkező – a Nemzetközi Bírói Egyesület dokumentumai, illetve a nemzetközi egyezmények a független és pártatlan bíróság követelményét, az ahhoz való jogot deklarálják, de az igazgatásra vonatkozó standardokat nem tartalmaznak. [Így: az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4-én kelt Egyezmény; az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről szóló R (94) 12. számú Ajánlásáról szóló dokumentum, vagy a Bírák Jogállásról szóló Európai Charta.]
Az Európa Tanács keretén belül működő, a Bírák Konzultatív Tanácsa által 2001-ben közzétett Álláspont, amely elvárásként fogalmazza meg a legfelsőbb igazságszolgáltatási tanács felállítását, amelynek több mint felét – a szervezeten belül érvényesítendő arányos rendszerben (felső- és alsó bíróságok tagjai) – a bírák közül kell megválasztani. További, követendő elvként rögzíti, hogy a külső tagok a parlament által delegálhatók/kinevezhetők/válaszhatók. A tagok mandátuma határozott időre szól. A tanács feladata a bírói függetlenség biztosítása és hatásköre a személyi kérdésekben való döntés.
3.2. A jogrendszer hasonlóságára tekintettel mintaadó európai államokban mára általánossá vált az – az összetételében változatos – igazgatási „főtanácsok” felállítása, amelyek hatásköre, a bírósági igazgatásra kifejtett tényleges hatása eltérő. Alapvetően három modell különböztethető meg, s az adott modell vezérelvei szabják meg a „főtanácsnak” a rendszeren belül ellátott feladatait, tényleges súlyát.
Hagyományosnak az ún. „tisztán” külső igazgatási modell tekinthető, amelyben a bírósági igazgatás az igazságügyi tárca feladata, bár „bírói tanácsok” ma már ezen a rendszeren belül is rendelkeznek érdemi feladatokkal, mint a bírák választása és a fegyelmi ügyekben való döntés (pl. Németország).
Az ún. vegyes modellben a bírói főtanács és/vagy a bírói testületek, illetve az igazságügyi kormányzat között oszlik meg az igazgatás. Az ilyen minta alapján szerveződő igazgatás országonként alig összehasonlítható, rendkívül változatos megoldásokat követ. Némely országban a tanács feladatköre erősen kötődik az ítélkezés szakmai jellegű felügyeletéhez, elsősorban a bírói tevékenység ellenőrzésének formájában (pl. Málta, Belgium), míg máshol elsősorban a költségvetési és adminisztratív kérdésekkel, az igazságszolgáltatás „menedzselésével” foglalkozik (pl. az észak-európai államokban). Esetenként a jogköre irányelvek kidolgozására és az alsóbb bíróságok bíráinak előléptetésére terjed ki (Szlovákia).
A feladat jellege nem feltétlenül igényel a tanácson belül bírói többséget (Svédország), bár inkább ez a jellemző. A tanácsok összetétele sokszínű. Van, ahol a testület vegyes bírói-ügyészi grémium (Belgium); másutt szakszervezeti delegáltak is tagjai (Svédország), vagy a bíróságon nem bíróként dolgozó személyek vesznek részt a munkájában.
A harmadik modellben az igazságügyi főtanácsok a bírósági igazgatás teljes spektrumában irányító szerephez jutnak (Olaszország, Spanyolország, Portugália, Franciaország), de az egyes államok között van különbség a grémium súlyát illetően. Ez tükröződik a tagok választásának módjában, a tanács hatáskörében, a személyügyi kérdések feletti befolyásukban; összefügg azzal, hogy a testületnek mennyiben fő profilja az igazgatás, a bíró tagok amellett más teendőt is ellátnak-e. (Olaszországban, Spanyolországban a bíró tagok a betöltött tisztségük fennállása alatt nem ítélkeznek.) Az e kategóriába tartozó országok mindegyikében jelen vannak a „főtanácsban” más hatalmi centrumok megjelenítői, illetve az általuk delegált vagy választott nem bíró tagok.
IV.
Az indítványok nem megalapozottak
Az Alkotmánybíróság döntése megalapozásához áttekintette korábbi határozatainak a hatalommegosztásra, a bírói függetlenségre, a pártok szerepére vonatkozó korábbi döntéseit. E határozatok – jelen ügyben is releváns lényege – az alábbiak szerint összegezhető:
1. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvét már a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatától, működése kezdetétől „a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelvének” ismerte, bár azt az Alkotmány önállóan nem nevesíti (ABH 1990, 136, 137.). Későbbi döntéseiben az elvből kiindulva vizsgálta nem csupán a klasszikus hatalmi ágak elkülönülésére vonatkozó garanciákat, hanem – az alkotmányos szervek közötti együttműködés követelményének figyelembevételével – az önálló hatalmi tényezővé vált szervezetekre vonatkozó szabályokat; továbbá a „fékek és egyensúlyok” tételének tükrében mindazon, nem az államszervezet részeként működő intézményekre irányadó rendelkezéseket, amelyek állami feladatokat látnak el.
Az 53/1991. (X. 31.) AB határozat az elvet konkrétan a bírói hatalomra értelmezve megállapította, hogy a hatalmi ágak elkülönülése nem jelenti egyben a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát; az egyes hatalmi ágaknak vannak egymást korlátozó jogosítványai (ABH 1991, 266, 268.). Ezeket az alaptételeket a testület a 33/1993. (VI. 11.) AB határozatában kiegészítette azzal, hogy az elvet a demokratikus jogállam egyik alkotóelemének tekinti (ABH 1993, 256, 261.). Az 55/1994. (XI. 10.) AB határozat pedig tényként deklarálta, hogy az Alkotmány a hatalommegosztás elvére épül (ABH 1994, 296–297.).
A 62/2003. (XII. 15.) AB határozat összefoglalva az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát, leszögezte: „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti demokratikus jogállam megvalósulásának feltétele többek között: 1. a hatalommegosztás elve, 2. az elválasztott alkotmányos szervek együttműködési kötelezettsége, 3. az elválasztott szervek eljárási és döntési autonómiájának, döntéshozatalának kölcsönös tiszteletben tartása, 4. az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok léte és betartása. (...)
A hatalommegosztás elve (...) »nem pusztán annyit jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is jelenti: a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait.« [28/1995. (V. 19.) AB határozat, ABH 1995, 138, 142.]
2. A hatalommegosztás elvének a bírói hatalmi ágra vonatkozó értelmezése során az Alkotmánybíróság mindig is kitüntetett figyelmet fordított – az elvvel szoros összefüggésben álló – bírói függetlenség alkotmányos tartalmára. Erre vonatkozó gyakorlatát a hatalommegosztás szempontjából – az egyes bíró függetlenségének tartalmára vonatkozóan is – a 750/B/2002. AB határozatban (a továbbiakban: Abh1.) szervezeti oldalról tüzetesen áttekintette; majd a külső és belső függetlenség, illetve az igazgatási jogkörök és az ítélkezési feladatok kapcsolatára vonatkozó szempontokkal kiegészítve a 20/2005. (V. 26.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh2.) ismét összegezte.
Az 53/1991. (X. 21.) AB határozat a bírói hatalom legfontosabb ismérveként megállapította, hogy az „az állami hatalomnak az a megnyilvánulása, mely az erre rendelt szervezet útján vitássá tett vagy megsértett jogról – törvényben szabályozott eljárás során – kötelező erővel dönt. A bírói hatalom tehát – amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik – döntően az ítélkezésben ölt testet (ABH 1991, 266, 267.).
Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben rámutatott: „Az Alkotmánybíróság számos alkalommal hangsúlyozta, hogy a bírói hatalmi ág kitüntetett helyet foglal el az államszervezetben, és az is »állandó és következetes álláspontja, hogy az Alkotmány 50. §-ának (3) bekezdése alapján a minden külső befolyásolástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll.« [Így 53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267.; 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261.; 17/1994. (III. 29.) AB határozat, ABH 1994, 84, 86.; 45/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 254, 356.; 627/B/1993. AB határozat, ABH 1997, 767, 769., legutóbb a 13/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 85, 96.]”
Az Abh1. a 19/1999. (VI. 25.) AB határozat nyomán leszögezte azt is, hogy „a bírói hatalom sem korlátlan: (...) »Maga az Alkotmány fogalmazza meg az ítélkezési tevékenység törvényi alávetettségét, mint a bírói függetlenség alkotmányos korlátját. A bírói függetlenség egyedi aspektusában tehát a bíró szervezeti és státusbeli szabadságának garanciáját jelenti, annak érdekében, hogy az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező erejű és végrehajtható döntését mindenféle befolyásolástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján, belső meggyőződése szerint hozza meg.« (ABH 1999, 150, 153.)”
Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben – szintúgy a 19/1999. (VI. 25.) AB határozatból kiindulva – hangsúlyozta a bírói függetlenség külső és belső aspektusai közötti különbséget; azt hogy: „A bírónak mindenkitől – más bírótól is – függetlennek kell lennie, függetlenségét garanciáknak kell biztosítani minden befolyásolás ellen, származzék akár az külső hatalmi jogkör gyakorlásától, akár a bírósági szervezeten belülről.” A bírói függetlenséget igazgatási oldalról sem korlátozhatják a szervezeten belüli, praktikus szempontokon alapuló intézkedések, vagy a szervezeten kívülről eredő, célszerűségi megfontolások. „A jogalkotóra mindez azt a kötelezettséget hárítja, hogy az ítélkezési tevékenységgel szorosan összefüggő igazgatási szabályok megalkotása során is az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően járjon el.” (ABH 2005, 202, 220–222.)
3. A pártokra vonatkozó álláspontját az Alkotmánybíróság legutóbb a 27/2008. (III. 12.) AB határozatában összegezte. Az előzményi döntésekre utalással kimondta, hogy az Alkotmány 3. § (1) és (2) bekezdésében foglalt a „pártok szabad működése és a népakarat kialakításában való közreműködés nem korlátozhatatlan jogok.” (ABH 2008, 289, 295.) Tartalmi korlátot éppen az Alkotmány 3. § (3) bekezdése jelent, amely – már a 962/B/1992. AB határozat szerint – a pártok és a közhatalom szétválasztásának követelményét alkotmányos szabályként fogalmazza meg. Ebből pedig az is fakad, hogy „egyetlen párt sem irányíthat egyetlen állami szervet sem.” (ABH 1995, 627, 631.) A 63/2008. (IV. 30.) AB határozat a szétválasztás elvével kapcsolatban megállapította, hogy ez nyújt védelmet a közhatalom szervezeti és hatásköri, gazdasági összefonódásaival szemben (ABH 2008, 559, 566, 582.).
V.
1. A hatalommegosztás elvének biztosíték jellegéből következik, hogy „demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs (...).” A megosztott hatalom szükségszerűen korlátozott hatalom, ez a visszaélés gátja [28/1995. (V. 19.) AB határozat, ABH 1995, 138, 142.]. Következésképpen a hatalommegosztás és a bírói függetlenség érvényesülését nem a bírói szervezet és a másik két hatalmi ág, a „non-governmental” szervezetek, valamint a politikai, társadalmi rendszer egyéb szereplői közötti kapcsolatok hiánya definiálja. Ebből a szempontból jelentősége van annak, hogy az ítélkezésre vonatkoztatott bírói függetlenség alkotmányos elve nem azonosítható a bíróságok funkcióspecifikus tevékenységének keretet adó bírósági szervezet függetlenségével. Elsődlegesen az Alkotmány keretei között megalkotott törvényeknek kell arra kellően erős garanciákat nyújtaniuk, hogy a bírói szervezet és a más hatalmi centrumok közötti „érintkezés” során a hatalomkoncentrációt kizáró megoldások érvényesüljenek. A szabályozott, nyilvános, az együttműködés minőségét mindenki számára átláthatóvá tévő kooperációs formák az ítélkezési tevékenységet nem érinthetik, abban a bírói függetlenség alkotmányos elvének teljeskörűen érvényesülnie kell.
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság nem általában a bíróságok igazgatására kialakított rendszer alkotmányosságát vizsgálta. Az indítványok keretei között maradva arról döntött, hogy az OIT külső tagjaira vonatkozó hatályos Bszi. szabályozás sérti-e az alkotmányellenesség alapjául megjelölt alkotmányi rendelkezéseket.
Az önálló bírói hatalmi ág közhatalmi tevékenysége az igazságszolgáltatási feladatok ellátásában materializálódik. Az Alkotmány 50. § (1)–(2), valamint (4) bekezdései maguk is elválasztják az igazságszolgáltatási és az igazgatási feladatokat. Demokratikus jogállamban az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében megkövetelt bírói függetlenség a bírói tevékenység meritumát jelentő ítélkezési tevékenység elengedhetetlen feltétele. Az ennek megvalósulásához nélkülözhetetlen szervezeti és személyi garanciákat a bíróságok igazgatásról szóló rendelkezésekben követett megoldások nem ronthatják le. Bár a bíróságok igazgatása közvetlenül nem jelenik meg az igazságszolgáltatási tevékenységükben, de a szervezeti és státusbeli kérdésekhez hasonlóan – az igazgatási vezetők tevékenységén keresztül (az ügykiosztás rendjétől kezdődően, az ítélkezési tevékenység feltételeinek biztosításán, az adminisztratív tevékenység folyamatos ellenőrzésén keresztül, a bírói tevékenységről szóló vizsgálatokig bezárólag) – kihat azok ellátására.
Az Alkotmány 50. § (4) bekezdése kijelöli az igazgatást ellátó, illetve abban részt vevő testületeket, ám azok összetételét, működését, feladatait nem írja körül. Így – az Alkotmány további rendelkezéseit is figyelembe véve – az igazgatási tevékenység alakításakor a jogalkotói szabadság érvényesül. Kétségtelen tény, hogy az OIT-nak az alaptörvényi szinten megvalósult konstituálásával a bírósági igazgatás jellege megváltozott. Azzal, hogy az igazgatás egyes fő alanyai az Alkotmánynak a bírói szervezetről szóló fejezetében kerültek meghatározásra, az igazgatás nem telepíthető más hatalmi ágakhoz. Az igazgatási struktúra megváltoztatása azonban nem a hatalommegosztás elvére, hanem elsődlegesen a bírói függetlenség legmagasabb szintű biztosítására vezethető vissza, minek folytán azt az Alkotmány továbbra sem zárja ki, hogy abban külső szervek, más hatalmi ágak képviselői törvényi felhatalmazás alapján, pontosan megszabott hatáskörök által körülírt módon közreműködjenek.
Az ítélkezési függetlenséget az igazgatás bármely modelljében a többi hatalmi ágnak, az alkotmányos szerveknek, de a bírói szervezeten belül működő igazgatási testületeknek, ilyen feladatokkal megbízott személyeknek (vezetőknek) is tiszteletben kell tartaniuk, erre törvényi garanciák kellenek. A hatalommegosztás aspektusából nézve a külső tagoknak az igazgatásban való közreműködést biztosító szabályozás alkotmányos korlátja minden olyan szervezeti megoldás, amely a testületben más hatalmi ágak javára egyoldalú erőeltolódást okoz, vagy – akár közvetett módon – érdemi befolyást enged az ítélkezés alakulására. A független ítélkezésnek ugyanis az autonóm bírói szervezet adja meg a kereteit, amiből következően a bírósági igazgatás is – annak lényege folytán, az ítélkezésre vonatkoztatott bírói függetlenség elvének érvényesülésétől eltérő jellegű – olyan biztosítékokat kíván meg, amelyek intézményesen kizárják, hogy az ítélkezési munkában jogon kívüli „akaratok” érvényesüljenek.
Az Alkotmány 50. § (4) bekezdéséből általában véve tehát nem következik az olyan szabályozás alkotmányellenessége, amely – az ítélkezési feladatoktól távolmaradó igazgatási tevékenységben – a bírói hatalom autonómiájának sérelme nélkül más hatalmi ágaknak, alkotmányos szervezeteknek, intézményeknek is részvételi lehetőséget biztosít. E tekintetben továbbra is érvényes azonban az Alkotmánybíróság 17/1994. (III. 29.) AB határozatában foglalt azon megállapítás, amely szerint az Alkotmány 50. § (3) bekezdése alapján „a minden külső befolyástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll.” (ABH 1994, 84, 85–86.).
Ennek biztosítékai lehetnek az OIT működésére vonatkozó szabályok. Ezek közül kiemelendő, hogy az OIT csak testületi döntéseket hoz, a grémiumon belül az egyes tagoknak önálló döntési joga semmilyen kérdésben nincs. A szavazatok egyenértékűek, a döntések többségi szavazás útján születnek, melynek során a külső tagok – számarányuknál fogva – a tisztségüket választás útján elnyerő, bíró tagok akaratával szemben semmilyen az ítélkezés függetlenségét, semlegességét veszélyeztető döntést nem kényszeríthetnek ki. Önmagában ilyen garancia továbbá, hogy az OIT összetételében megjelent a pluralizmus. Az igazgatásban részt vevő külső, más hatalmi ágak és alkotmányos szervek súlyát, befolyását az is korlátozza, hogy az egyenlő jogokkal rendelkező külső tagok eleve több hatalmi centrum – előre meghatározott szabályozók szerinti – delegáltjai, azaz egymás irányában is ellensúlyt jelentenek, vagy legalábbis jelenthetnek. A testületben részt vevő külső tagok a törvények által szabályozott keretek között kötelesek ellátni feladataikat, működésükért önmaguk és részben a delegáló szervek is felelősséget viselnek.
Ennek figyelembevételével kell tehát vizsgálni, hogy a külső tagok részvétele a hatályos jogi környezetben sérti-e az Alkotmány bármely felhívott rendelkezését.
2. Az első indítványozó az igazságügyért felelős miniszternek „rendészeti miniszter státusában” való OIT-ban történő közreműködését támadta, a második indítványozó valamennyi külső tag részvételét kifogásolta. Elsőként ezért az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Kormányt képviselő miniszternek a grémiumban való tagsága sérti-e a hatalommegosztás és a bírói függetlenség alkotmányos elvét.
2.1. A hatalommegosztás elvének érvényesülése a demokratikus jogállamiság követelményének csupán az egyik eleme, amelynek „ideál-tipikus” formában történő megvalósulása éppen azért nem létezhet, mert – az alkotmányos szervek együttműködése nélkül – az a közhatalom működőképességét veszélyeztetné.
A hatalommegosztás elvének elismerése mellett, az Alkotmány több rendelkezése is lehetővé teszi a bírói hatalomba való „külső beavatkozást”. A bírák kinevezésére a köztársasági elnök jogosult, a Legfelsőbb Bíróság elnökét ő jelöli, elnökhelyettesét ő nevezi ki. A Parlament a köztársasági elnök javaslatára választja meg a Legfelsőbb Bíróság elnökét. Ezek a szabályok nem kizárólag a bírói hatalom legitimációjáról szólnak, hanem a hatalmi ágak és alkotmányos intézmények közötti egyensúlyteremtés olyan biztosítékai, amelyek a másik két klasszikus hatalmi ág viszonyában is fellelhetők. Ugyanakkor a bíróság – bár mindenekelőtt fő tevékenységével, az ítélkezéssel képez ellensúlyt valamennyi hatalmi tényezővel szemben – ezekből a folyamatokból sem kirekesztett. A bírói testületek véleményét is kifejező jelöléssel, véleménynyilvánítással befolyásolja a személy-kiválasztást.
2.2. A Kormány és a bíróság közötti viszonyra vonatkozóan az Alkotmány nem tartalmaz a fentiekhez hasonló közvetlen rendelkezéseket; közvetett érintkezési pontok azonban kimutathatók.
A Kormány feladatait mindenekelőtt az Alkotmány 35. §-a határozza meg. E szerint ellát – többek között – alkotmány- és jogvédelmi feladatokat, felelős a törvények végrehajtásáért. Az ezekkel kapcsolatos hatásköreit miniszterei útján gyakorolja, akik a Kormánynak és az Alkotmány 39. § (2) bekezdése alapján az Országgyűlésnek is felelősséggel, illetve beszámolási kötelezettséggel tartoznak.
A jogállam működéséhez, az alkotmányos rend fenntartásához evidens módon hozzátartozik az alkotmányos szervek, intézmények – így a bíróságok – folyamatos működésének biztosítása, ami nem nélkülözheti a kormányzati tevékenységet. Ez többféle feladatot jelent. A Kormány esetében idetartozik mindenekelőtt – az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja alapján – eredeti és végrehajtó jellegű, a miniszter esetében – az Alkotmány 37. § (3) bekezdése szerint és annak keretei között – a törvényekben vagy a kormányrendeletekben adott felhatalmazás alapján ellátott, a bíróságok működésével és az ítélkezési tevékenységgel összefüggő jogalkotási kötelezettség (990/B/1995. AB határozat, ABH 1997, 824, 825.). Ebben a körben az igazságügyért felelős miniszter számos jogszabály-felhatalmazást tartalmazó, illetve kötelezést megállapító rendelkezése alapján, több szálon kapcsolódik az igazságszolgáltatás szervezetéhez és működéséhez (például: a büntetés-végrehajtással, a szakértői tevékenységgel kapcsolatos feladatok, nemzetközi jogsegély nyújtása és kérése).
Az igazságügyért felelős miniszter az OIT-ban viselt tisztségével a bíróságok igazgatásában nem kapott olyan különleges, többletjogköröket, melyek folytán a Kormány kivételes súlyra, túl-hatalomra tehetne szert a bíróságok (bírák) működése felett. A bíró és nem bíró tagokkal sem a testület munkájában való részvételekor, sem azon kívül – burkolt befolyást jelentő – hierarchikus viszonyban nem áll; pozíciója másokéval egyenrangú. E kontextusban a garanciákat – többségében – közvetlenül az Alkotmány tartalmazza.
A minisztert vezetési és irányítási jogkör csak az Alkotmány 37. § (2) bekezdésének keretei között illeti meg; amely kizárólag az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágára és a neki alárendelt szervekre terjed ki. Az OIT pedig nem tartozik ezek sorába.
3. A fentiekből következően a hatalommegosztás elve az igazságügyért felelős miniszter OIT tagsága kapcsán nem sérül.
A korábban már kifejtettek szerint az ítélkezési tevékenységgel összefüggő tartalmi feladatok ellátására maga az OIT sem kapott hatáskört, konkrét ügyek (a soron kívüliség elrendelését kivéve) és az egyes bírók ítélkezési tevékenysége kapcsán jogosítványai nincsenek. Az ítélkezési gyakorlatot sem ajánlásokkal, sem egyéb módon kifejezésre juttatott elvárásokkal nem befolyásolhatja. Szabályzatalkotási jogköre kizárólag az igazgatási feladatokra terjedhet ki és jogszabályok által körülhatárolt [Bszi. 39. § q) pont]. Minthogy pedig a bírói függetlenség követelménye az ítélkezésre vonatkozik, ennek sérelmét az igazságügyért felelős miniszter részvétele nem veti fel.
4. Az első indítványozó azt sérelmezte, hogy az igazságügyért felelős miniszter egyben a rendészetért felelős kormánytag, ami a hatalommegosztást és a bírói függetlenséget sértő összefonódást jelent. Ugyanezen indítványozó arra is hivatkozott, hogy a minősített többséggel meghozott Bszi. támadott rendelkezésének módosítására egyszerű szótöbbséget igénylő törvénnyel került sor, ami szintúgy alkotmányellenes.
Mivel a két problémafelvetés az Alkotmánybíróságnak a kétharmados törvények vizsgálata kapcsán kialakult határozatai tükrében szorosan összefügg egymással, az indítvány két elemének együttes vizsgálata indokolt.
4.1. Az Alkotmány a minősített többséggel történő szabályozás követelményét egyrészt alapjogokkal összefüggésben, másrészt intézmények szervezetére, működésére vonatkozóan írja elő.
A 4/1993. (II. 12.) AB határozat megállapította, hogy a minősített többség követelményének alkotmányosan jól körülírható, a rendszerváltás sajátos politikai körülményeire visszavezethető funkciója van. Ugyanakkor a minősített és az egyszerű többséggel elfogadott törvények között értékhierarchia nem áll fenn, az Alkotmánybíróság pedig esetről esetre dönti el, hogy a vizsgált szabályozás érint-e olyan koncepcionális kérdést, amely minősített többséggel történő elfogadást igényel. (1993, 48, 61–63.).
4.2. Az intézményi kétharmadra vonatkozóan először a 31/2001. (VII. 11.) AB határozat összegezte a törvényalkotással szemben fennálló követelményeket. A döntés hangsúlyozta, hogy a minősített többség követelménye a szabályozási koncepció védelmét jelenti az egyszerű többséggel elfogadott törvényekkel szemben. Ezért a módosításakor mindig vizsgálandó, hogy a minősített többség igénye adott tárgykörben mire vonatkozott. (ABH 2001, 258, 260–264.).
E tételek alapján folytatta le az Alkotmánybíróság a vizsgálatot egyes közigazgatási szervek megnevezésének változása kapcsán felmerült problémakört illetően a 90/2007. (XI. 14.) AB határozatában is. Az indokolásból kitűnően a feladat- és hatáskört szabályozó normák esetében a minősített többség kérdése számos aspektusban merülhet fel. A határozat jelen ügyben releváns megállapítása szerint vannak olyan esetek, amikor „az államigazgatási szerv jogállása nem a minősített többséggel elfogadott feladat- és hatáskört szabályozó törvényi rendelkezésen alapul” és adott törvényi rendelkezés csupán kiválasztja, megjelöli az államigazgatási rendszeren belül az adott feladat ellátására jogosult szervtípust. Amikor az ilyen államigazgatási szervet intézményesítő jogszabály az átszervezés következtében módosul, az ugyan értelemszerűen magával vonja a 2/3-os törvényben is a szerv megnevezésének megváltozását, de ha a minősített többség szerinti törvényben a kiválasztott szerv feladata, hatásköre nem változik, ez nem érinti a 2/3-os törvény szabályozási koncepcióját. (ABH 2007, 750, 767–771.)
4.3. Az Alkotmány 50. § (5) bekezdése előírja, hogy a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az első indítványozó álláspontja szerint ez a rendelkezés sérült, amikor az OIT összetételére vonatkozó támadott rendelkezésbe az igazságügy-miniszter helyett az igazságügyért felelős miniszter megjelölés került. Ez ugyanis az igazságügyi és rendészeti minisztert jelöli.
Az alkotmányossági probléma eldöntésekor – csakúgy, mint a 90/2007. (XI. 14.) AB határozat esetében – figyelembe kell venni az Alkotmány 34. §-át. A jelölt szabály eredetileg csak a minisztériumok felsorolására tartalmazott rendelkezést, ami „A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2006. évi LIV. törvény 1. §-ával megváltozott. Ez beiktatott az Alkotmány 34. §-ába egy (2) bekezdést, mely szerint: „Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja.”
Az Alkotmány (új) 34. § (2) bekezdése sem változtatott azon, hogy ha a kormány tagja számára kétharmados törvény biztosít hatáskört, jelöl meg ellátandó feladatot valamely testületben, biztosít jogokat (közreműködést) – éppen a semlegesség követelményével fémjelzett hatalmi ág irányításában – ennek megváltoztatására csak minősített többséget igénylő szabályozás útján van mód. Mindezek fényében az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Bszi. 35. § (1) bekezdésének bekövetkezett változása a 2/3-os törvény vonatkozásában feladat- vagy hatáskört bővítő, változtató szabálynak minősül-e, vagy éppen ellenkezőleg, az elnevezés-változás minősített többség szempontjából irreleváns.
5.1. A hatalommegosztás követelményébe beletartozik, hogy az egyes hatalmi ágak az Alkotmány és a jogszabályok keretei között működési struktúrájukat szabadon alakíthassák.
A Kormány a feladat- és hatásköre ellátása érdekében célszerűnek ítélt struktúra kialakításában nagy szabadságot élvez [részletesen pl. 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 62.; 1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 25, 38]. A kormányzati szerkezet alakításának alkotmányos korlátja, hogy a kialakult struktúrának meg kell felelnie azon alkotmányi rendelkezéseknek, amelyek a kormányt az alaptörvényben meghatározott feladatai ellátására képessé teszik. Ezen túlmenően a kormányzati szerkezeten belül a tárcák feladatainak alakításáért a politikai felelősséget a mindenkori kormány viseli.
5.2. Az intézményi kétharmadra vonatkozó alkotmánybírósági döntésekből következően, ha a Kormány meghatározott tagjának valamely intézményben, másik hatalmi ágban való „közreműködésére” minősített többséget igénylő törvény adott felhatalmazást, ennek keretei csak ugyanilyen módon változtathatók meg. Ez azonban a tartalomra (feladatra) és nem a formára (elnevezésre) vonatkozik.
A most vizsgált esetben nem az – absztrakt értelemben vett – eredeti kormánytag másik miniszterrel való „felváltásáról” van szó. A minősített többséget igénylő törvényben eredetileg felhatalmazott miniszter igazságszolgáltatással összefüggő hatáskörei változatlanok maradtak. Hangsúlyozandó, hogy a miniszter az OIT-ban való részvételével összefüggésben nem kapott olyan új jogköröket, amelyek révén a testületben való működésekor rendészeti szempontokat érvényesíthetne. A Bszi. támadott rendelkezése még elnevezésében sem utal arra, hogy az OIT külső tagjaként a kormány képviselője felhatalmazottá vált volna rendészeti aspektusok képviseletére. Túl azon, hogy a miniszteri felelősségre figyelemmel a miniszter ezt köteles tiszteletben tartani, a tőle független külső tagok és a többséget jelentő bírák testületi tagsága kellő ellensúlyt jelent a miniszter esetleges ilyen irányú törekvéseivel szemben.
6. A kifejtettekre figyelemmel nem állapítható meg, hogy az igazságügyért felelős miniszter rendészeti miniszterként ellátott feladatai révén a hatalommegosztás követelménye sérülne; a bírói függetlenség tekintetében pedig a 2. pontban kifejtettek szerint szintén nem áll fenn alkotmányos összefüggés. Tekintettel továbbá arra, hogy a Bszi. szerinti hatás- és feladatkörök a miniszter OIT tagságával kapcsolatban nem változtak, az intézményi kétharmadra vonatkozó alkotmányos követelmények sérelme szintúgy nem igazolható.
7. A Bszi. 38. § (3) bekezdésének a miniszter helyettesítésére vonatkozó szabályát mindkét indítványozó kifogásolta.
Az előző pontokban, az OIT feladataira, a miniszternek az abban betöltött pozíciójára irányadóan kifejtettekből az következik, hogy a testület hatás- és feladatköre szempontjából ez nem okoz alkotmányossági problémát.
VI.
A második indítványozó az Országgyűlés bizottságai által az OIT-ba delegált két tag részvételét is kifogásolta. Ebben az esetben az indítványa nem csupán az Alkotmánynak a hatalommegosztásra és a bírói függetlenségre vonatkozó szabályain, hanem a pártokra vonatkozó rendelkezésén is alapult.
Az Országgyűlés és a bíróságok közötti kapcsolatra vonatkozóan az IV. fejezet 2.1. pontjában már kifejtettek szerint az Alkotmány közvetlenül is tartalmaz rendelkezéseket.
A működési „függetlenség”, a kölcsönös ellensúlyozás, valamint az együttműködés összetett rendje része mindkét hatalmi ág működésének. Feladataik ellátásában függetlenek egymástól és más hatalmi ágaktól, az együttműködést viszont a Bszi. rendelkezései a már említetteken túl is támogatják. Ilyennek tekinthető az, hogy az OIT-ot a 39. § e) pontja szerint a bíróságok feladatköreit érintő jogszabályok alkotását kezdeményezheti és véleményezi a bíróságokat érintő jogszabályok tervezetét.
A képviselők feladata a parlamenti bizottságok munkájában való részvétel. A bizottságok a parlament törvénykezdeményező, véleményező, javaslattevő, ellenőrző szervei. Az Alkotmánybíróság az 53/2003. (XI. 5.) AB határozatában a bizottságok szerepének éppen a jogállamiság és a hatalommegosztás szempontjából tulajdonított kiemelkedő jelentőséget. (ABH 2003, 596, 566, 575.). Ettől a szerepkörtől nem idegen, hogy formalizált rendben kapcsolatot tartsanak más hatalmi ágakkal, vagy képviseljék a törvényhozást más hatalmi centrumokban.
Az OIT-ba delegált képviselőknek a bírósági igazgatásban betöltött szerepköre sem a képviselőnek, sem a bizottságnak, sem a parlamentnek nem biztosít olyan többlet jogosítványt, ami a két hatalmi ág között egyensúly-eltolódásra vezetne. Az a tény, hogy a bíróságok működési helyzetéről a Parlament két fontos bizottsága – az ítélkezés függetlenségének sérelme nélkül – szerezhet közvetlen információkat, elősegítheti a közhatalom működésének zavartalanságát.
A parlamenti bizottságok delegáltjainak az OIT tagsága, a testületben betöltött szerepe kapcsán nem merül fel olyan elem, amely bármely ponton átlépné az Alkotmánybíróság 22/1999. (VI. 30.) AB határozatában – ugyan a média kuratóriumok ügyében – de a befolyásolás általános mércéjeként megállapított kritikus küszöböt (ABH 1999, 176, 188, 199.); így a hatalommegosztás követelménye nem sérül. A bírói függetlenség és a most vizsgált tagok szerepe között pedig az V. fejezet 2. pontjában kifejtettekre figyelemmel szintúgy nincs összefüggés, mint az igazságügyért felelős miniszter esetében. Így az indítvány ebben a részében is megalapozatlan.
VII.
A második indítványozó az alkotmányellenesség megállapítását azon az alapon is kérte, hogy az igazságügy-miniszter és az OIT-ba delegált képviselők párttagsága sérti a pártok közhatalom-gyakorlásának tilalmára vonatkozó alkotmányi klauzulát.
1. Az indítványban megnevezett három OIT tag tisztsége nem párttagsághoz kötött, így nem feltétlenül áll fenn a kifogásolt állapot. Az Alkotmánybíróságnak a képviselők egyenrangúságát megállapító 27/1998. (VI. 16.) AB határozata nyomán (ABH 1998, 197.), a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat tartalmazza, hogy a független képviselőt is megilleti egy bizottsági tagság [33. § (2) bekezdés], s nem kizárt, hogy az a Bszi. rendelkezésével érintett valamely testület legyen. A támadott norma pedig nem ír elő semmilyen kívánalmat a delegált képviselővel szemben.
2. Az Alkotmány 3. § (3) bekezdése a pártok és az állam elválasztására vonatkozik, nem a pártok parlamenti szerepét kérdőjelezi meg, s nem is a képviselők párttagságát tilalmazza [962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 630.; 53/1996. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1996, 165, 168.; 27/1998. (VI. 16.) AB határozat ABH 1998, 197, 201.].
A tilalmi klauzula csak a pártok közvetlen hatalomgyakorlását tiltja meg, ami a pártok és az állam szervezeti elkülönítésével garantálható. A pártok közvetlenül nem irányíthatnak állami szerveket, bizonyos közhatalmi szférák „párttalanítottak” (például éppen a bíróság), és egyes – az állam demokratikus működése szempontjából kiemelt, a hatalommegosztás szempontjából garanciát jelentő – tisztségek gyakorlásából tagjai is kizártak.
A 27/1998. (VI. 16.) AB határozat megállapította, hogy a mandátumok igazolásával és a képviselői eskütétellel a parlament elvágja „a választásokhoz kötődő köldökzsinórt”, s ekkortól a szabad mandátummal rendelkező képviselő a törvényhozás tagjaként látja el mindazokat a feladatokat, amelyek gyakorlását a törvény kötelezővé vagy lehetővé teszi számára (ABH 1998, 197, 203.). Ezzel lényegét tekintve változik meg a képviselő és a párt viszonya; a párttagként mandátumot szerzett képviselő, a független társával azonosan „állami hivatal” viselőjévé válik. Ebben a minőségében eljárva és nem párttagsága révén jogosult a törvényhozási munkában való részvételre, felelőssége is ehhez igazodik. [Vö: Sólyom László: Pártok és érdekszervezetek az Alkotmányban (Rejtjel Kiadó, Budapest, 2004, 135. p.]
A bírói hatalom az Alkotmánnyal a pártbefolyás alól kivett hatalmi ág, ami az ítélkezési tevékenységben megkívánt bírói függetlenség és az ehhez kapcsolódó más alkotmányos elvek, szabályok garanciája. Mint az már tisztázódott, az OIT ítélkezési tevékenységet nem lát el, azzal összefüggő hatáskörei még felügyeleti jogkörben sincsenek. Mindazonáltal a testületbe delegált képviselő nem párttagként, hanem ez említett „állami hivatal” hordozójaként vesz részt a grémium munkájában. Ugyanez érvényes a párttag miniszterre is, azzal, hogy rá a miniszteri felelősség szabályai külön is irányadók.
A képviselők és a miniszter OIT tagsága ezen túlmenően sem jelent közvetlen hatalomgyakorlást. A testületben betöltött tisztségüket törvény által meghatározott rendben, az ott meghatározott keretek között, kötött eljárási szabályok szerint látják el. Erre a felhatalmazást nem a párttól, hanem a törvényhozástól, a (választási ciklusokon átívelő) törvény biztosította stabilitás alapján kapják.
A kifejtettek alapján a felsoroltak párttagsága nem ütközik az Alkotmány 3. § (3) bekezdésébe. Ezért az indítványt e vonatkozásban is el kellett utasítani.
VIII.
A második indítványozó kifogásolta a további delegált (szakmai) OIT tagok részvételét is a bírósági igazgatásban.
A külső tagok OIT-ban való részvételének intézményesítése nem csupán a bírói hatalmi ág más hatalmi ágakkal való együttműködését célozta, hanem – az igazgatás belterjességének megakadályozásával – a független bírói hatalmi ág társadalmi kontrolljának megteremtésére is szolgált. A bírói önigazgatás elvére épülő rendszerek változatos megoldásokat követnek abban, hogy az igazságszolgáltatási tanácsokban mely szervezetek, testületek és milyen számban töltik be azt a szerepet, amelyek ebben a kontrollban szerephez jutnak. Ennél fogva az Alkotmánybíróság a testületbe ex officio delegált szakmai tagok részvétele kapcsán is csupán azt vizsgálta, hogy részvételük sérti-e az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezéseket, és nem azt, hogy a törvényhozó által követett, alkotmányosan nem kifogásolható kontroll-cél milyen más eszközökkel érhető el, vagy érhető el hatékonyabban.
1. Az ügyészség szinte minden tevékenységével szorosan kötődik a tág értelemben vett igazságszolgáltatáshoz, amire számos alkotmánybírósági határozat rámutatott.
Az 52/1996. (XI. 14.) AB határozat megállapította, hogy az „igazságszolgáltatásban való részvétel az ügyészség alkotmányos kötelessége.” A bűnüldözési és a büntetőeljárási feladatainak ellátásakor közvetlen alkotmányos felhatalmazás alapján jár el (ABH 1996, 159, 161.). Az 1/1994. (I. 7.) AB határozat kimondta, hogy az ügyészt az állampolgárok alkotmányos jogainak védelme érdekében a polgári bíróság előtt is felléphet (ABH 1994, 29, 34, 36.). A 19/1999. (VI. 25.) AB határozat azt hangsúlyozta, hogy az Alkotmány a bíróság és az ügyészség kötelezettségeit közel azonosan határozta meg (ABH 1999, 150, 152.).
A legfőbb ügyész interpellálhatóságára vonatkozó 3/2004. (II. 17.) AB határozat az ügyész közjogi státusával kapcsolatban megállapította, hogy döntéseiért, feladatai végrehajtásáért nem visel politikai felelősséget, az ügyészség működéséért szakmai felelősség terheli. Éppen ezért más alkotmányos szerv vagy közjogi méltóság által sem utasítható. Deklarálta továbbá, hogy az Alkotmány 53. § (3) bekezdése szerint a legfőbb ügyész által vezetett ügyészség „önálló szervezet, amely – a bíróságokkal szemben – bár nem önálló hatalmi ág, de önálló alkotmányos szervezet.” (ABH 2004, 48, 58–59, 61–62, 64.).
A felsorolt és további döntések világossá tették, hogy az ügyészség szakmai szervezet, amely az Alkotmányban meghatározott feladatait szakmai törvények alapján látja el. Az ügyészség a bíróság felett semmilyen kontrollt nem lát el, megszűnt az erre szolgáló törvényességi felügyeleti joga. A szervezet fejének a bíróságok igazgatásában való részvétele nem áll ezzel összefüggésben, annak során ugyanis az ítélkezési tevékenységet érintő feladatokat az OIT működésére a törvényben megfogalmazott korlátok folytán nem gyakorolhat.
Ennél fogva a Legfőbb Ügyész OIT-ba történő delegálása a bírói függetlenségre vonatkozó alkotmányos szabállyal nem áll összefüggésben. Ezért az indítványt e tekintetben is el kellett utasítani.
2. Az Alkotmánybíróság működése kezdetétől hangsúlyozta az ügyvédi hivatásnak az igazságszolgáltatás és az eljárásjogok rendszerébe való beágyazottságát, illetve a tevékenység szabályozásának közjogi vonatkozásait.
Az ügyvéd közjogi státusa, eljárási jogai és kötelezettségei törvény által szabályozottak. „Az ügyvédi hivatás megkülönböztető jegye, hogy szellemi szabadfoglalkozásként olyan magántevékenység, amely a közhatalmi szervek működési körében garanciális okokból hangsúlyozottan magántevékenységként különül el a közhatalomtól.” E formában ugyanakkor intézményesen, független szakértőként tekintélyt és jogvédelmet biztosít a közszférával, a szervezett közhatalommal szemben is. Ennek „az ügyvédi kamara mint köztestületi szerv ad garanciát és nyomatékot.” [2/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 130.].
Az ügyvédi kamara tisztségviselői – így az Országos Ügyvédi Kamara elnöke is – az ügyvédi kamara tagjai által választott tisztségviselők. Velük szemben a törvény keretei között csupán maguk az ügyvédek gyakorolnak „jogokat”. Ugyanakkor az ügyvédi kamara elnöke a bíróságok eljárására közvetlen rálátással rendelkező ügyvédeket képviselő olyan tisztségviselő, aki ügyvédként maga is közvetlen tapasztalatokkal rendelkezik a bíróságok működéséről. Így az ügyfelekkel való érintkezés révén többszörösen is alkalmas a kontroll-szerep ellátására.
A kifejtettekből következik, hogy a kamara elnökének OIT tagsága sem konkrét ügyek elintézésével kapcsolatos. Ebben a viszonyban semmilyen hatalmi szempont nincs jelen. Ennél fogva az ügyvédi szervezet képviselőjének részvétele sem jár a felhívott alkotmányi rendelkezések sérelmével.
IX.
A második indítványozó a bírói függetlenségre való hivatkozással külön sérelmezte a külső OIT tagokra és a Hivatalvezetőre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok hiányát is.
1. A Bszi. – címe szerint – a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szól, rendelkezései a bírákra vonatkoznak. Ez alól csak az teremt kivételt, hogy az OIT összetételét a jogrenden belül ez a jogszabály tartalmazza, ami azt jelenti, hogy a Bszi. 35. § (1) bekezdése legitimálja a külső tagok részvételét a bíróságok igazgatásában. Mivel azonban az igazgatás a bírósági szervezet részévé vált, annak – az Alkotmányban is nevesített – legfőbb letéteményese, mint testület, a bírói szervezet részének tekintendő, így a működésére, hatáskörére stb. irányadó szabályoknak az e törvénybe történő integrálása nem töri meg azt az elvet, hogy a Bszi. a bíróságokra vonatkozó törvény. Ennek megfelelően „Az OIT létszáma és összetétele” című fejezete is (a helyettesítésre vonatkozó szabályok kivételével) csak a hivatásos bírákkal, az OIT-ban betöltött szerepükkel foglalkozik. Megválasztásukhoz köti a mindenkori OIT létrejöttét, az OIT alakuló ülésének időpontját.
Az indítványozó által felhívott, a Bszi. 37. §-a a külső tagok vonatkozásában nem is értelmezhető, mert kizárólag olyan rendelkezései vannak, amelyek a bírói léttel, a bírói működéssel állnak kapcsolatban. Bevezető fordulata eleve a „választás” kifejezést tartalmazza, a külső tagokat pedig nem választják, azok a tisztséghez kötötten delegált tagok.
A külső tagok más hatalmi ágakhoz, szervezetekhez tartoznak, így a rájuk vonatkozó szabályozás azokra a státustörvényekre tartozik, amelyek az általuk az OIT-ban megjelenített szervezetre vonatkozik. Így a delegált tagok összeférhetetlenségére vonatkozó normák is ezeknek a szervezeti törvényeknek az integráns részei. Csak azok fényében (és nem a bírák speciális helyzetét körülíró jogszabály keretei) értelmezhetők, amelyek a képviselt szervezetet és abban a külső OIT tagok helyzetét meghatározzák.
A képviselők esetében a saját szervezetre vonatkozó normáktól való elszakított értelmezés tilalma következik már az Alkotmánybíróság 55/1994. (XI. 10.) AB határozatából is. E döntés lényege szerint: „[a]bból a tényből, hogy a magyar Alkotmány a hatalommegosztás elvén nyugszik, nem lehet közvetlenül kötelező összeférhetetlenségi szabályokat levezetni. (...) Az Alkotmány nem elvek kimondásával ad keretet az összeférhetetlenség jogi szabályozásának, hanem maga tételesen szabályozza a képviselők hivatali összeférhetetlenségét. (...)” Meghatározza azon eseteket, amelyek az a hatalommegosztás szempontjából alkotmányosan relevánsak, a további esetek szabályozását pedig a törvényhozóra bízza. Az újabb esetek megállapításának azonban van alkotmányos korlátja, a törvényhozó alapvető jogot szükségtelenül nem korlátozhat; magából a hatalommegosztás elvéből pedig a konkrét szabályozás tartalma nem vezethető le. (ABH 1994, 296, 300–301.)
Az indítványban foglaltakra figyelemmel utal továbbá az Alkotmánybíróság arra, hogy az összeférhetetlenség eseteiben is csak azokat a normákat vizsgálhatja, amelyek a jogszabályok által behatárolt felelősségi rendszerbe tartoznak, a normatív kontextustól eloldott feltételezések alkotmányossági értékelésébe nem bocsátkozhat. Így a vizsgálat tárgyai nem lehetnek azoknak, az indítványban felhozott rejtett befolyásolásnak az esetei, amelyek a külső tagok és bírósági vezetők tekintetében is jogilag körülírhatatlan kategóriákra (pl. pártok felső vezetésébe tartozó személyekkel való viszony) vonatkoznak, vagy az etika területére tartoznak. Azokra, az illetéktelen módszerekben megnyilvánuló incidensekre vonatkozóan pedig, amelyek ez utóbbit meghaladják – összeférhetetlenségi esetek mellett vagy azok hiányában is – a büntető jogszabályok rendelkezései az irányadók.
Minderre tekintettel, továbbá arra, a már többször hangsúlyozott tényre figyelemmel, hogy a bíróságok igazgatása az ítélkezéstől a hatályos rendszerben is élesen elválik, nem megalapozott az Alkotmány 50. § (3) bekezdése tekintetében fennálló mulasztás megállapítására vonatkozó indítvány sem; ezért azt el kellett utasítani.
2. A hivatalvezető tisztségével kapcsolatos kizárási szabályokat az indítványozó által is felhívott 57. § tartalmazza. Mivel azonban az OIT hivatalvezetője a Bszi. 56. § (1) bekezdése szerint hivatásos bíró, rá mindazon kizáró okok is vonatkoznak, amelyeket a bírák esetében az Alkotmány, illetve a Bjj. rendelkezései megállapítanak (22–24. §-ok). A Bszi. 56. §-a ezen kívül további a pozíciójához tapadó kizáró okokat is megállapít vele szemben.
A hivatalvezető hatáskörét a Hivatalra vonatkozó szabályok megszabják (54–55. §). Nem tagja az OIT-nak, a bíróságokat érintő döntések meghozatalában nem vesz részt. A bírák tekintetében felügyeleti, ellenőrzési jogkört nem gyakorol, a velük kapcsolatos adminisztratív feladata is – a más jogszabályok által körülhatárolt – központi személyi nyilvántartás vezetésére korlátozódik.
Mindebből következően a hivatalvezetővel szemben további összeférhetetlenségi okok sem a hatalommegosztás követelményéből, sem a bírói függetlenségre vonatkozó alkotmányos szabályból nem vezethetők le. Ezért az Alkotmánybíróság ezt az indítványt is, mint nem megalapozottat elutasította.
X.
1. A második indítványozó által felhívott az Alkotmány preambuluma, illetve a további alkotmányi rendelkezések és a Bszi. támadott szabályai vonatkozásában az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § c) pontja alapján az indítványt visszautasította. Az indítvány nem felel meg az Abtv. 22. § (2) bekezdésében az indítványokkal szemben támasztott általános követelményeknek, illetve az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az indítványokkal szemben támasztott követelményeknek. [Összefoglalóan: 8/2004. (III. 25.) AB határozat, ABH 2004, 144, 177–178.; részletesen: még 26/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 398, 432–433.)]
Az indítvány tükrében az emberi méltósághoz való jog és annak speciális rétege a diszkrimináció alkotmányos tilalma, mint alapjogok, az OIT-ra, mint igazgatási testületre és annak delegált tagjaira vonatkozóan, nem értelmezhetők. Ugyanez a helyzet a tisztességes eljárás követelményére vonatkozó okfejtéssel is. A preambulum pedig önmagában véve sem olyan normatív szabály, amely az alaptörvény rendelkezéseitől elszakítva, önálló követelményrendszert tartalmaz.
Ezen alkotmányi rendelkezések és a támadott jogszabályok között fennálló releváns alkotmányjogi érvelést az indítványozó nem fejtett ki.
2. Az Alkotmánybíróság határozatának Magyar Közlönyben való közzétételét az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 222/B/2006.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás