60/2009. (V. 28.) AB határozat
60/2009. (V. 28.) AB határozat1
2009.05.28.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok, folyamatban levő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések, valamint – hivatalból eljárva – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21/A. § (3) bekezdése, valamint a 21/A. § (5) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat e határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21/A. § (3) bekezdése, valamint a 21/A. § (5) bekezdése a Zala Megyei Bíróság előtt 7.K.22.235/2008. szám alatt és 7.K.22.278/2008. szám alatt folyamatban levő ügyekben nem alkalmazható.
3. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és az 57. § (5) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21/A. §-ában nem szabályozta megfelelően a felelősség alóli mentesülés eseteit.
Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2009. december 31-éig tegyen eleget.
4. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21/B. §-ában nem szabályozta megfelelően a közigazgatási eljárás és a szabálysértési eljárás egymáshoz való viszonyát.
Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2009. december 31-éig tegyen eleget.
5. Az Alkotmánybíróság a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21. § (1) és (2) bekezdése, a 21/A. § (1) és (2) bekezdése, továbbá a 21/B. § (1) és (2) bekezdése, valamint a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet 1. § (1) és (3) bekezdése, illetve az 1–7. számú mellékletek alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezéseket és indítványokat elutasítja.
6. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyebekben visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 21. §-a, 21/A. §-a és 21/B. §-a, valamint a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) egésze alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában. A folyamatban levő ügyeket – azok tárgyi összefüggése okán – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
1.1. Az első indítványozó a támadott jogszabályok által kialakított objektív felelősségi rendszert azért tekintette a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményébe ütközőnek, mert az üzemben tartó – amennyiben a gépjármű használatát másnak átengedi és az a Kkt. 21. § (1) bekezdésében felsorolt szabálysértések valamelyikét elköveti – olyan cselekményért vonható felelősségre, melyet a lehető legnagyobb körültekintés mellett sem tud kiküszöbölni. Az indítványozó szerint a jogállamiság követelménye azért is sérelmet szenved, mert – a vétkesség megkövetelésének hiányában – az üzemben tartó akkor is felel, ha a gépjárművet ténylegesen vezető személy felelősségre vonása az azt kizáró okok miatt nem történik meg. Emellett az indítványozó szerint a támadott jogszabályok hátrányosan különböztetik meg [Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdés] az üzemben tartóként gépjárművet vezetőket a nem üzemben tartó gépjárművezetőkkel (tényleges használókkal) szemben: a használó szabálysértési eljárásban – ahol felelősségét kimentheti, és az eset összes körülményei feltárhatóak – legfeljebb 150 000 Ft pénzbírsággal sújtható, míg az üzemben tartó esetében – szűk kimentési lehetőségek közötti, az eset összes körülményeit nem vizsgáló – közigazgatási eljárásban ez az összeg a 300 000 Ft-ot is elérheti. Álláspontja szerint a támadott jogszabályok emellett sértik az ártatlanság vélelmét [Alkotmány 57. § (2) bekezdés] is, mivel indokolatlanul csökkentik a hatóság felderítési, tényállás-megállapítási és bizonyítási kötelezettségét, méltánytalanul áthárítva ezt a terhet az üzemben tartóra. Mivel egyetlen jogszabály sem írja elő, hogy gépjárművet más személynek átadni csak teljes bizonyító erejű magánokirattal lehet, ezért véleménye szerint a jogállamisággal ellentétes a Kkt. 21/A. § (2) bekezdéséhez súlyos szankciót fűzni. Szintén az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétben állónak tartotta az indítványozó azt, hogy amennyiben a gépjárművet használatba vevő személy a bírságot határidőben nem fizeti meg, és az tőle nem hajtható be, akkor a üzemben tartó köteles azt megfizetni [Kkt. 21/A. § (3) bekezdés].
1.2. Egy másik indítványozó kizárólag az R. 1–8. §-ait vélte az Alkotmány egyes rendelkezéseibe ütközőnek. Álláspontja szerint az R. támadott rendelkezései azért sértik az Alkotmány 57. § (1) és (2) bekezdésében megfogalmazott „ártatlanság vélelmét és az igazságosság elvét”, mert a gépjármű üzemben tartójának bűnösségét feltételezik. Emellett álláspontja szerint az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglalt jóhírnévhez való jogot sérti az, hogy bírsággal lehet sújtani az üzemben tartót abban az esetben is, ha nem nyer bizonyítást, hogy a szabálysértést ő követte el. Az indítványozó szerint a támadott jogszabályok hátrányosan különböztetik meg az üzemben tartó gépjárművezetőket a gépjárművet használókkal szemben [Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdés], mert olyan esetekben is az üzemben tartó felel, ha bizonyítható, hogy nem ő követte el a szabálysértést.
1.3. A harmadik indítványozó a Kkt. 21. § (1) és (2) bekezdései, valamint a 21/A. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól arra hivatkozással, hogy azok az Alkotmány 57. § (2) bekezdésébe ütköznek. Rámutatott arra, hogy a jogsértést a Kkt. az „üzemben tartónak számítja be” azaz „a felelősségi vélelem terhe az üzemben tartóra esik”. Az indítványozó szerint azonban a felelősségi vélelem megdönthetősége nem tekinthető ésszerűnek, mivel nem terjed ki azokra az esetekre, amikor a szabálysértési eljárásban bizonyítottá válik, hogy más követte el a szabálysértést, de erre vonatkozó teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt nyilatkozat nincs, vagy ha az üzemben tartó objektíve nem lehetett a szabálysértés elkövetője, illetve, ha végszükség esete áll fenn. Utalt arra, hogy az ártatlanság vélelmét az Alkotmánybíróság a szabálysértési ügyekre is kiterjesztette, valamint ezzel összefüggésben hivatkozott az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) gyakorlatára is. Álláspontja szerint alkotmányellenes, ha az eljárás alá vont személy büntetése a felelősség bizonyítását kizáró szabályozáson alapul, illetve, ha a büntetést a felelősséget kizáró bizonyítás ellenére is el kell szenvednie. Hivatkozott az EJEB előtt folyamatban volt analóg tartalmú Öztürk v. Németország ügyre. Az ártatlanság vélelmével a felelősségi vélelem ésszerű megdönthetőségének kizárása az indítványozó szerint nem egyeztethető össze, ezért a Kkt. 21/A. § (1) és (2) bekezdése az Alkotmány 57. § (2) bekezdésével ellentétes. Európai példákra (francia, osztrák, német, holland) utalva azt állította, hogy nincs olyan szabályozás, mely nem teszi lehetővé az üzemben tartó kimentését, ha bizonyított, hogy a szabálysértést nem ő követte el. Emellett az indítványozó a Kkt. 21/A. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését azért kérte, mert véleménye szerint az ártatlanság vélelme kizárja, hogy a bírság másodlagos alanyaként – amennyiben a gépjárművet használatba vevő személy a bírságot nem fizeti meg és azt tőle nem is lehet behajtani – a jogszabály olyan személyt jelöljön meg, aki bizonyítottan ártatlan a jogsértés elkövetésében. Utalt a 498/D/2000. AB határozatra, melyben az Alkotmánybíróság az építésügyi bírsággal mint objektív közigazgatási bírsággal szemben azt a követelményt fogalmazta meg, hogy az a jogsértésért való felelősség érvényesítésének módja legyen. Kifejtette, hogy amennyiben a hatóság határozata a felelősséget más személyre hárítja át, úgy az üzemben tartóra hárított „bírság a jogsértésért való felelősséget nem érvényesítheti”, ennélfogva a közigazgatási bírság fogalmi feltétele, lényege és célja is hiányzik. Végül utalt arra is, hogy a Kkt. szerinti közigazgatási bírság ellentmond az Európa Tanács Miniszteri Bizottság R. (91) 1. sz. Ajánlásának is. Mindezekre tekintettel a támadott rendelkezések megsemmisítését kérte.
1.4. A negyedik indítványozó a Kkt. 21. §-a, 21/A. §-a és 21/B. §-a, valamint az R. egésze mellett – a Kkt. támadott rendelkezéseit tartalmazó, azaz magát a Kkt.-t módosító – az egyes közlekedési tárgyú törvények módosításáról szóló 2007. évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: Kkt.mód.) 5. és 6. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az Alkotmány 57. § (4) bekezdésébe, a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege, valamint a visszaható hatályú büntető jogalkotás tilalmába ütközőnek vélte azt, hogy az üzemben tartót közigazgatási bírsággal lehet sújtani akkor is, ha vétkes kötelezettségszegést nem követett el, magatartása nem volt jogsértő. Az indítványozó betegszállítással foglalkozó jogi személyként azt sérelmezte, hogy a támadott rendelkezések nem biztosítanak lehetőséget a végszükség, illetve a szükséghelyzet felelősség alóli kimentésként való alkalmazására. Mindez véleménye szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/D. § (1) bekezdésébe ütközik. A rendelkezések nem adnak lehetőséget arra sem – érvel az indítványozó –, hogy a hatóság a bírság kiszabása során értékelje a cselekmény társadalomra veszélyességét, valamint az elkövető szociális helyzetét, mely az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt szociális biztonsághoz való jogot sérti. Az indítványozó emellett úgy vélte, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) a bírság kiszabásának feltételéül a vétkes kötelezettségszegést tekinti [Ket. 61. § (1) bekezdés], azonban az R. egésze – a Ket.-tel ellentétben – a vétkességet figyelmen kívül hagyja, ezért az az Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe is ütközik. Végül az indítványozó szerint a jogállamiság követelményével ellentétes, hogy amennyiben a közigazgatási bírsággal sújtott elkövető egyben közlekedési bűncselekményt is elkövet, úgy cselekménye kétszeres elbírálás alá esik. Emellett az indítványozó azt is sérelmezte, hogy ugyanazon magatartásért különböző eljárásokban különböző személyeket tesznek felelőssé és büntetnek meg, mely szerinte sérti a jogállamiságot.
1.5. Az ötödik indítványozó a Kkt. 21. §-át, 21/A. §-át, valamint a 21/B. §-át vélte az Alkotmány 57. § (2) és (5) bekezdésébe ütközőnek. Álláspontja szerint a Kkt. 21. §-a és a 21/A. § (1) és (2) bekezdése azért sérti az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében foglalt ártatlanság vélelmének elvét, mert arra kényszeríti az üzemben tartót, hogy a tanúvallomás megtagadásának más törvényekben szabályozott jogát áthágva önmagára, illetve hozzátartozójára nézve terhelő vallomást tegyen. A Kkt. 21. § (3) bekezdését azért tartotta az Alkotmány 57. § (4) bekezdésébe ütközőnek, mert az üzemben tartó annak ellenére büntethető, hogy a mentesüléshez szükséges feltételeket igazolni tudja. A Kkt. 21/B. §-át pedig a ne bis in idem elvébe ütközőnek vélte, mivel a közigazgatási eljáráson túlmenően szabálysértési eljárás is lefolytatható, és bár ez utóbbiban pénzbírság nem szabható ki, de a közlekedési büntetőpontokra vonatkozó szabályok alkalmazásra kerülhetnek. E tekintetben azonban az indítványozó nem jelölte meg az Alkotmány sérülni vélt rendelkezését.
1.6. A hatodik indítványozó a Kkt.mód. 5. §-a és 6. §-a, valamint az R. egésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek vélte a támadott jogszabályok által bevezetett objektív felelősség rendszerét, mivel a közigazgatási eljárás során a büntethetőséget kizáró okok nem érvényesülhetnek. Az indítványozó emellett a támadott jogszabályokat a büntető eljárásokra vonatkozó ártatlanság vélelmével [Alkotmány 57. § (2) bekezdés] ellenkezőnek találta, mivel a közigazgatási eljárásban bírság szabható ki, mely szerinte büntetés, ezért ez esetben is szükségesnek tartja a vélelem alkalmazását. Az indítványozó a Kkt. 21/A. § (3) bekezdését, a jogállamiság elvével [Alkotmány 2. § (1) bekezdés], az emberi méltósághoz való joggal [Alkotmány 54. § (1) bekezdés], illetve a nemzetközi jog általános szabályaival [Alkotmány 7. § (1) bekezdés] azért tartotta ellentétesnek, mert az Alkotmány e rendelkezéseiből az következik, hogy alkotmányosan csak a bűnös elkövetőt lehet megbüntetni. Ezen túl az indítványozó szerint a Kkt. 21/A. § (3) bekezdése azért ütközik az ártatlanság vélelmének elvébe, mert a hatósággal együttműködő üzemben tartót annak ellenére lehet felelőssége vonni, hogy adott esetben bizonyítható: a szabálysértést nem ő követte el. Végül szerinte az, hogy kormányrendelet határozza meg a közigazgatási bírság alapjául szolgáló szabályszegéseket, sérti az Alkotmány 7. § [nyilvánvalóan 8. §] (2) bekezdését, miszerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Ezzel összefüggésben azonban az indítványozó nem jelölte meg, hogy álláspontja szerint mely alapjog szenved sérelmet.
1.7. A hetedik indítványozó a Kkt. 21. §, 21/A. §, 21/B. §, valamint a 48. § [nyilvánvalóan (3) bekezdés a) pontja] 20. és 21. alpontjának, továbbá az R. egészének megsemmisítését kérte keletkezésére visszamenőleges hatállyal a jogbiztonság különösen fontos érdekére hivatkozva.
Álláspontja szerint a támadott rendelkezések a jogállamiság elvével [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] és az ártatlanság vélelmével ellentétesek. Az indítványozó az alkotmányellenességet abban látja, hogy a bizonyítási terhet a jogszabály az elkövetőre hárítja, és ezáltal magának kell bizonyítania ártatlanságát. Nézőpontja szerint „eredmény-felelősséget kreált a jogalkotó ott, ahol releváns és adekvát eredmény nincs, felróhatóság és ok-okozati összefüggés sincs, s pusztán azért van »jogellenesség«, mert az önkényes törvény így szól.” Az indítványozó nézete szerint az objektív felelősségen alapuló közigazgatási bírság bevezetésével – emiatt a szabálysértési bírság kiszabásának mellőzésével – a jogalkotó azért élt vissza hatalmával és teremtett alkotmányellenes helyzetet, mert így az ártatlanság vélelmének követelményét mellőzheti. Előadta, hogy a kimentési lehetőségek közül számos garanciális elem hiányzik, így az üzemben tartó vonható felelősségre azokban az esetekben is, ha a gépjármű vezetőjét tetten érték, megnevezi a jármű vezetőjét, valamint akkor is, ha szabálysértési eljárás során bebizonyosodik, hogy nem ő követte el a szabálysértést. Az EJEB gyakorlatából hivatkozott a Belilos v. Svájc, az Engel és mások v. Hollandia, az Öztürk v. Németország és a Salabiaku v. Franciaország ügyekre. A Kkt. 48. § (3) bekezdés a) pontja 20. és 21. alpontja véleménye szerint azért alkotmányellenes, mert a bírsággal sújtandó szabálysértések körét és összegét rendeleti szabályozásra bízza, mely ellentétben áll az Európa Tanács Miniszteri Bizottság R (91) 1. sz. Ajánlásával.
1.8. A nyolcadik indítványozó a Kkt. 21. §, 21/A. §, 21/B. §-ait tartotta az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek. Álláspontja szerint maga az objektív felelősségi rendszer azért alkotmányellenes, mert az üzemben tartó olyan személy magatartásáért vonható felelősségre, melyre ráhatással nincsen. Emellett az indítványozó szerint azért sérül a jogállami jogbiztonság követelménye, mert a hatóság a tényállás tisztázása és az eset kivizsgálása nélkül automatikusan bünteti a gépjármű üzemben tartóját.
1.9. A kilencedik indítványozó a Kkt. 21. § (1) bekezdését és a 21/A. § (2) bekezdését, valamint az R. egészét a jogállami jogbiztonságot sértőnek vélte. Álláspontja szerint a felelősség objektív volta ellentétben áll a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szt.) 1. § (1) bekezdésével, hiszen szabálysértés miatt csak a cselekmény elkövetőjét fenyegetheti joghátrány. Véleménye szerint az objektív felelősség nem áll összhangban az Szt. 5. §-ával sem, hiszen az szándékos vagy gondatlan elkövetésről tesz említést, nem pedig attól független objektív felelősségről rendelkezik.
1.10. A tizedik indítványozó a Kkt. 21. §-át, 21/A. §-át és 21/B. §-át, valamint az R. egészét az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, a 9. § (2) bekezdésébe, illetve az 57. § (2) és (5) bekezdéseibe ütközőnek tekintette. A jogállamiság követelménye az indítványozó szerint azért szenved sérelmet, mert a gépjármű üzemben tartója nem minden esetben egyezik meg a szabálysértés tényleges elkövetőjével, illetve mert az eljárás garanciális elemei hiányoznak. A vállalkozás szabadságát biztosító alkotmányos rendelkezés sérelmét az indítványozó abban látja, hogy a gépjárművek bérbeadásával üzletszerűen foglalkozó vállalkozások kötelesek a bérbe adott járművekkel elkövetett szabálysértések miatt kiszabott közigazgatási bírság megfizetésére. Az ártatlanság vélelmének elve az indítványozó szerint azért sérül, mert a jogszabály a bizonyítási kötelezettséget az üzemben tartóra terheli. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével a támadott rendelkezések azért ellentétesek, mert nem biztosítanak mérlegelési jogkört a bírság kiszabásával kapcsolatban a hatóság részére. Végül az indítványozó szerint az, hogy a közigazgatási eljárás során nem különülnek el a Ket., valamint az Szt. szabályai, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (3) bekezdésével ellentétes.
1.11. A tizenegyedik indítványozó a Mosonmagyaróvári Városi Bíróság eljáró bírája – az előtte folyamatban levő Szk.449/2008. számú eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján bírói kezdeményezéssel élt a Kkt. 21. §-a, 21/A. §-a és 21/B. §-a, valamint az R. egésze ellen, kérve a konkrét ügyben való alkalmazhatóság kizárását is. Véleménye szerint a támadott rendelkezések az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, az 55. § (1) bekezdésébe, az 57. § (1) bekezdésébe, valamint a 70. § [nyilvánvalóan 70/A. §] (1) és (2) bekezdésébe ütköznek.
Véleménye szerint a Kkt. nem határozza meg, hogy mely eljárási szabályokat (Kkt. vagy Ket.) kell alkalmazni, mindössze a közigazgatási bírság fogalmát használja. Az indítványozó előadta, hogy a Ket. definiálja a közigazgatási hatósági ügy fogalmát, de az a Kkt.-ben és az R.-ben meghatározott szabálysértési tényállásokra „nem illik rá”. Hivatkozott arra, hogy a Kkt. 21/B. § (1) bekezdése hátrányos megkülönböztetést alkalmaz, mert ugyanazért a magatartásért a Kkt. alapján magasabb összegű bírság szabható ki, mint az Szt. alapján. Emellett a jogbiztonság követelményét sérti, hogy az R. 2. § (2) bekezdésének a) pontja és a (3) bekezdésének a) pontja ellentétes a Kkt. 21/B. § (2) bekezdésével, hiszen nem tisztázott, hogy a közigazgatási eljárás során kiszabott bírság esetén mi történik a szabálysértési bírsággal. Az indítványozó bíró szerint a támadott jogszabályok hátrányosan különböztetik meg [Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdés] az üzemben tartó gépjárművezetőket a gépjárművet használókkal szemben. Kiemelte, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik, illetve a jogbiztonság követelményét is sérti az, hogy a kiszabott bírság végrehajtása a szabálysértési eljárás és a közigazgatási eljárás során különbözik egymástól, valamint különbségek fedezhetők fel az elévülési határidők tekintetében is.
1.12. A tizenkettedik indítványozó a Budapesti II. és III. Kerületi Bíróság eljáró bírája – az előtte folyamatban levő 10.Sz.1522/2008. számú eljárás felfüggesztése mellett – szintén az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján bírói kezdeményezéssel élt a Kkt. 21. §-a, 21/A. §-a és 21/B. §-a, valamint az R. egésze ellen, kérve a konkrét ügyben való alkalmazhatóság kizárását is. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések a jogbiztonsággal, valamint a tulajdonhoz való joggal is ellentétesek. Úgy vélte, hogy az alkotmányellenes rendelkezések lehetőséget biztosítanak arra, hogy ugyanazért a magatartásért közigazgatási bírsággal sújtsák az üzemben tartót és szabálysértési bírsággal a tényleges szabálysértőt, amely ugyanazon cselekmény miatti kétszeres büntetést eredményez, igaz különböző személyeket szankcionálva ezzel. Az is sérti a jogbiztonság követelményét, hogy bizonytalan, milyen tartalmú határozatot hozzon a bíróság, mint szabálysértési hatóság abban az esetben, ha a közigazgatási bírságot az üzemben tartóval szemben kiszabták, és a járművet ténylegesen ő is vezette. Ebben az esetben – ha a bíróság a járművezetéstől eltiltást nem tartja indokoltnak – alkalmazzon-e figyelmeztetést, vagy kiszabható jogkövetkezmény hiányában szüntesse-e meg az eljárást. Ezzel összefüggésben jegyzi meg, hogy álláspontja szerint a figyelmeztetés alkalmazásának a feltételei az Szt. 22. §-a alapján nem adottak, az Szt. 84. §-a pedig erre az esetre alkalmazható megszüntetési okot nem ismer. Hivatkozott arra is, hogy a „halmazati értékelés esetei is teljesen nyitottak” olyan esetben, ahol az egyik szabályszegés közigazgatási bírsággal sújtható, a másik azonban nem. Az indítványozó bíró emellett a tulajdonhoz való jog sérelmét is megállapíthatónak vélte arra hivatkozással, hogy a hatályos rendelkezések olyan körülmények (fog-e a használó szabálysértést elkövetni, gondatlanságból nem vesz-e majd figyelembe egy közlekedési jelzést) mérlegelését, tisztázását várja el, mely indokolatlan korlátokat szab a tulajdonnal való rendelkezésnek. Kiegészítő indítványában előadta, hogy a „közigazgatási bírságolásra vonatkozó jogi szabályozás elfogadásakor azonban az adatszolgáltatásra vonatkozó szabályok érintetlenül maradtak”. Az üzemben tartók helyzete attól függően lehet más és más, hogy milyen szabálysértést követnek el. Álláspontja szerint – anélkül azonban, hogy a támadott jogszabályi rendelkezést pontosan megjelölte volna – „az ilyen jellegű szabályozás ugyancsak sérti a jogbiztonság elvét”.
1.13. A tizenharmadik indítványozó utólagos normakontroll keretében a Kkt. 21. §-a, 21/A. §-a és 21/B. §-a, valamint az R. egésze megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a Kkt. személyi hatálya a közlekedésben részt vevőkre vonatkozik, így olyan személyt közigazgatási bírsággal sújtani, aki a közlekedésben a szabályszegés elkövetésekor nem vett részt, azaz szabályszegést nem követett el, a jogállamisággal ellentétes. Álláspontja szerint a külföldi üzemben tartók esetében a jogszabály végrehajthatatlan. Utalt arra is, hogy a megsemmisíteni kért normák „intézményesítik a szabálysértési önfeljelentést a Kkt. 21. §-a szerinti tényállási körben megvalósult közlekedési szabálysértési tényállások tekintetében”. Az indítványozó szerint a támadott rendelkezések az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménnyel is ellentétesek, ezért sértik az Alkotmány 7. §-át is. Végül az indítványozó a tulajdonhoz való jog, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmét is állította azzal az indokolással, hogy amennyiben a köztulajdonú jármű üzemben tartóját sújtják bírsággal, az valójában az adófizetők vagyonát terheli, míg a magántulajdonban levő járművek esetében a tényleges üzemben tartó magánszemély köteles a bírság megfizetésére.
1.14. A tizennegyedik indítványozó az állampolgári jogok országgyűlési biztosaként a Kkt. 21. §, 21/A. §, valamint a 21/B. § alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte arra hivatkozással, hogy e rendelkezések az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság, illetve az alkotmányos büntetőjog követelményeivel, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal [Alkotmány 57. § (1) bekezdés] ellentétesek. Az országgyűlési biztos nem tartotta összeegyeztethetőnek az alkotmányos büntetőjog követelményével azt, hogy „olyan cselekményekért, amelyekkel összefüggésben a közigazgatási jog és a büntetőjog dogmatikájának megfelelően a hagyományosan a felróhatóságon alapuló felelősségnek és a represszív jellegű, jogsértéssel arányos szankciónak kellene érvényesülnie, a Kkt. az objektív felelősség elvén alapuló inkább reparatív jellegű, rögzített összegű bírság kiszabását rendeli el”. Véleménye szerint az, hogy a Kkt. a bírság kiszabása körében semmilyen tekintetben nem biztosít mérlegelési lehetőséget az eljáró hatóság számára, ellentétes a Ket. 1. §-ában meghatározott eljárási garanciáknak való megfelelés szempontjaival. Álláspontja szerint normakollíziót okoz az is, hogy nem egyértelmű: mentesülhet-e az üzemben tartó, amennyiben a gépjármű a szabályszegést megelőzően jogellenesen került ki a birtokából, azonban önhibáján kívül nem volt lehetősége a megfelelő hatósági eljárás kezdeményezésére. A jogbiztonság követelményével ellentétes az országgyűlési biztos szerint az is, hogy a Ket. nem ismeri az objektív felelősség fogalmát, ezért a Kkt. alapján kiszabott közigazgatási bírság nem felel meg a Ket. rendelkezéseinek abban az esetben, ha a behajthatatlan bírság megfizetésére az üzemben tartót kötelezik. Emellett a szabálysértési és a közigazgatási eljárás párhuzamos lefolytatásának lehetőségét a ne bis in idem elvébe ütközőnek vélte. Végül álláspontja szerint a Kkt. támadott rendelkezései a Jat. 18. § (3) bekezdésében rögzített azon garanciális tételeknek sem felelnek meg, miszerint a szabályozás nem lehet indokolatlanul többszintű, mely ugyancsak a jogállamiság követelményével ellentétes.
1.15. Végül a tizenötödik indítványozó a Zala Megyei Bíróság eljáró bírája – az előtte folyamatban levő 7.K.22.235/2008. számú és a 7.K.22.278/2008. számú közigazgatási per tárgyalásának felfüggesztése mellett – az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján bírói kezdeményezéssel élt a Kkt. 2008. március 10. és 2008. november 30. között hatályban volt 21. §-a, 21/A. §-a és 21/B. §-a, valamint az R. 2008. május 1. és 2009. március 20. között hatályban volt valamennyi rendelkezése ellen, kérve a konkrét ügyekben való alkalmazhatóság kizárását is. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, valamint az 57. § (2) bekezdésével ellentétesek.
Úgy vélte, hogy a Kkt. 21. § (1) bekezdésében szabályozott felelősség felróhatóságon alapuló, a szabálysértési felelősséggel azonos felelősségnek tekinthető, hiszen ezen cselekményeket a szabálysértési jog is büntetni rendeli. Véleménye szerint a Kkt. támadott rendelkezései a Jat. 18. § (3) bekezdésében rögzített azon garanciális tételeknek sem felelnek meg, melynek értelmében a szabályozás nem lehet indokolatlanul többszintű, ami ugyancsak a jogállamiság követelményével ellentétes. Utalt arra is, hogy a párhuzamosan folyó eljárások miatt a szabályozás jogbizonytalanságot okoz. Véleménye szerint az R.-ben szabályozott bírság-mértékek (melyek a „magyar lakosság teljesítőképességéhez képest irreálisan magasak”), valamint a mérlegelés lehetőségének kizárása sem jogállami megoldás.
2. Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezésekkel összefüggésben az alábbiakat állapította meg:
2.1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem a módosító rendelkezéseket hatályba léptető, hanem a módosított rendelkezéseket magába foglaló (inkorporáló) jogszabály rendelkezéseit vizsgálja [174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 871.; 8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 683.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 297.]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a Kkt.mód. helyett a Kkt. támadott rendelkezései vonatkozásában folytatta le.
2.2. Az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy az indítványok benyújtását követően a jogalkotó a közrend, valamint az igazságszolgáltatás működésének védelme érdekében szükséges egyes törvénymódosításokról szóló 2008. évi LXXIX. törvény 21. § (1)–(3) bekezdésével módosította az Szt. szabálysértési hatóság határozatainak meghozatalára irányadó szabályait. Emellett az egyes közlekedési tárgyú törvények módosításáról szóló 2008. évi C. törvény 2. és 7. §-a 2009. január 1-jei hatállyal módosította a Kkt. 21. § (3) bekezdését, valamint a Kkt. 48. § (3) bekezdés a) pontjának 21. alpontját.
Az Alkotmánybíróság beszerezte az igazságügyi és rendészeti miniszter és az „Új rend és szabadság” programért felelős kormánybiztos véleményét.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.
(...)
(4) Senkit nem lehet bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog szerint nem volt bűncselekmény.
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.”
„70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.”
„70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.”
2. A Kkt.-nak az indítványokkal támadott rendelkezései:
„21. § (1) A gépjármű üzemben tartója, illetve a 21/A. § (2) bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet használatra átvevő személy felel azért, hogy az általa üzemeltetett, illetve használt gépjárművel
a) a megengedett legnagyobb sebességre,
b) a vasúti átjárón való áthaladásra,
c) a járműforgalom irányítására szolgáló fényjelző készülék jelzéseire,
d) a járművel történő megállásra és várakozásra,
e) az autópálya leálló sávjának igénybevételére,
f) a behajtási tilalomra, a kötelező haladási irányra,
g) a természet védelmére
vonatkozó – külön jogszabályban meghatározott – egyes előírások betartásra kerüljenek.
(2) Ha az (1) bekezdés szerinti egyes előírásokat megszegik, az üzemben tartóval, illetve a 21/A. § (2) bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet használatra átvevő személlyel szemben 30 000 forinttól 300 000 forintig terjedő közigazgatási bírságot kell kiszabni. Az egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegét a Kormány rendeletben határozza meg.
(3) A bírságolással kapcsolatos eljárás lefolytatására a Kormány által rendeletben kijelölt hatóság jogosult. A bírságot a hatóság az (1) bekezdésben meghatározott előírás megszegését követő 60 napon belül szabja ki. A 21. § (2) bekezdése szerinti közigazgatási bírságot kiszabó, elsőfokú határozat meghozatala informatikai eszközzel, automatizált módon történhet. Automatizált egyedi döntésen a kiadmányozásra jogosult aláírása és a hatóság bélyegzőlenyomata is informatikai eszközzel rögzíthető, ha az aláírás és a bélyegzőlenyomat hitelességét a hatáskör gyakorlója egyedi döntésével hitelesítette.
(4) A Kormány – az (1) bekezdésben foglaltakra figyelemmel – rendeletben állapítja meg azon szabályszegések körét, amelyek esetén az érintett gépjármű üzemben tartója, illetve a 21/A. § (2) bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet használatra átvevő személy közigazgatási bírsággal sújtandó.
(5) A (3) bekezdés szerint kijelölt hatóság a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárásban közvetlenül adathozzáféréssel átveheti a gépjármű-nyilvántartásból a szabályszegés bizonyításához szükséges külön jogszabály szerinti jármű-azonosító adatokat, a természetes személy üzemben tartó személyes adatait és a nem természetes személy üzemben tartó azonosításához szükséges adatokat.
(6) A beszedett bírság felhasználását a Kormány rendeletben szabályozza.
21/A. § (1) Az üzemben tartó mentesül a 21. § (2) bekezdése alapján kiszabott közigazgatási bírság megfizetése alól, ha a gépjármű – a szabályszegés időpontját megelőzően – jogellenesen került ki a birtokából és igazolja, hogy a jogellenességgel összefüggésben – a bírságot kiszabó határozat kézbesítését megelőzően – kezdeményezte a megfelelő hatóság eljárását.
(2) Ha a gépjárművet az üzemben tartó a szabályszegést megelőzően más személy használatába adta, és ezt a használatba vevő személy teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt, a (4) bekezdés szerinti adatokat tartalmazó nyilatkozatával igazolja, vagy – azon gépjárművek esetében, amelyek külön jogszabály alapján a közúti forgalomban menetlevéllel, illetve fuvarlevéllel vehetnek részt – olyan menetlevéllel, illetve fuvarlevéllel igazolja, amely alapján a (4) bekezdés szerinti adatok megállapíthatóak, a közigazgatási bírságot a használatba vevő személlyel szemben kell kiszabni.
(3) Ha a gépjárművet használatba vevő személy a bírság fizetésére kötelezett, és a jogerős határozatban megállapított bírságot határidőig nem fizette meg és azt tőle nem lehet behajtani, a bírság megfizetésére az üzemben tartót külön határozattal kell kötelezni.
(4) A (2) bekezdés szerinti nyilatkozat, menetlevél, illetve fuvarlevél tartalmazza
a) a gépjármű hatósági jelzését,
b) az üzemben tartó és a használatba vevő személy nevét, születési idejét, születési helyét, lakcímét,
c) a használatba vevő személynek a gépjármű vezetésére jogosító engedélye számát,
valamint
d) azon időszak megjelölését, amelyre a gépjármű használatát a használatba vevő az üzemben tartótól átvette.
(5) Az (1)–(2) bekezdés szerinti igazolást az üzemben tartó a közigazgatási bírságot kiszabó határozat kézbesítését követő 8 munkanapon belül küldheti meg a hatóságnak. A (2) bekezdés szerinti nyilatkozat a gépjármű használatra történő átvételét a nyilatkozat keltét megelőző, a (4) bekezdés d) pontja szerint megjelölt időszakra is igazolhatja.
21/B. § (1) A közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás a szabálysértési eljárás ugyanazon jogsértés miatt történő lefolytatását nem érinti.
(2) Szabálysértési eljárásban azzal a személlyel szemben pénzbírság nem szabható ki, akivel szemben a szabálysértési eljárás alapjául szolgáló előírás megsértése miatt a 21. § (1) bekezdése alapján vagy a 21/A. § (2) bekezdése alapján közigazgatási bírság kiszabásának van helye.”
„48. § (3) Felhatalmazást kap
a) a Kormány, hogy
20. a 21. §-ban meghatározott bírság kiszabására jogosult hatóság vagy hatóságok kijelölését,
21. a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések körét, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegét, a bírság kiszabásának részletes szabályait, valamint a beszedett bírság felhasználását,
rendeletben állapítsa meg.”
3. Az Szt.-nek az indítványok elbírálása során figyelembe vett rendelkezései:
„87. § (1) Ha az eljárás adatai elegendő alapot szolgáltatnak az eljárás alá vont személy felelősségének megállapítására, a szabálysértési hatóság pénzbírságot szabhat ki, járművezetéstől eltiltást, elkobzást, figyelmeztetést, illetőleg kitiltást alkalmazhat, valamint kártérítést és eljárási költséget állapíthat meg.
(2) Nem sújtható pénzbírsággal az eljárás alá vont személy, ha vele szemben az eljárás alapjául szolgáló cselekmény miatt külön jogszabály alapján közigazgatási bírság kiszabásának van helye.”
4. Az R.-nek az indítványokkal támadott rendelkezései:
„1. § (1) A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 21. § (1) bekezdésében foglaltak alapján – a 2–8. §-ban hivatkozott rendelkezések megsértése esetén – a gépjármű üzemben tartójával, illetve a Kkt. 21/A. § (2) bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet használatra átvevő személlyel (a továbbiakban együtt: gépjármű üzemeltető) szemben az e rendeletben meghatározott összegű közigazgatási bírságot kell kiszabni. (...)
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott bírságot kiszabó határozat méltányosságból történő módosításának, visszavonásának nincs helye.”
„
|
Sor- |
A megengedett legnagyobb sebességre vonatkozó rendelkezések |
Bírság összege forintban |
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM–BM együttes rendelet |
|---|---|---|---|
|
1. |
50 km/óra sebességig |
||
|
a) 15 km/óra felett 25 km/óráig |
a) 30 000 |
14. § (1) bekezdés d) pont |
|
|
b) 25 km/óra felett 35 km/óráig |
b) 45 000 |
14. § (1) bekezdés z) 1. pont |
|
|
c) 35 km/óra felett 45 km/óráig |
c) 60 000 |
26. § (1) és (2) bekezdés |
|
|
d) 45 km/óra felett 55 km/óráig |
d) 90 000 |
39. § (1) bekezdés |
|
|
e) 55 km/óra felett 65 km/óráig |
e) 130 000 |
39/A. § (2) bekezdés |
|
|
f) 65 km/óra felett 75 km/óráig |
f) 200 000 |
|
|
|
g) 75 km/óra felett |
g) 300 000 |
|
|
|
2. |
50 km/óra felett 100 km/óra sebességig |
||
|
a) 15 km/óra felett 30 km/óráig |
a) 30 000 |
14. § (1) bekezdés d) pont |
|
|
b) 30 km/óra felett 45 km/óráig |
b) 45 000 |
26. § (1) és (2) bekezdés |
|
|
c) 45 km/óra felett 60 km/óráig |
c) 60 000 |
|
|
|
d) 60 km/óra felett 75 km/óráig |
d) 90 000 |
|
|
|
e) 75 km/óra felett 90 km/óráig |
e) 130 000 |
|
|
|
f) 90 km/óra felett 105 km/óráig |
f) 200 000 |
|
|
|
g) 105 km/óra felett |
g) 300 000 |
|
|
|
3. |
100 km/óra sebesség felett |
||
|
a) 20 km/óra felett 35 km/óráig |
a) 30 000 |
14. § (1) bekezdés d) pont |
|
|
b) 35 km/óra felett 50 km/óráig |
b) 45 000 |
26. § (1) és (2) bekezdés |
|
|
c) 50 km/óra felett 65 km/óráig |
c) 60 000 |
|
|
|
d) 65 km/óra felett 80 km/óráig |
d) 90 000 |
|
|
|
e) 80 km/óra felett 95 km/óráig |
e) 130 000 |
|
|
|
f) 95 km/óra felett 110 km/óráig |
f) 200 000 |
|
|
|
g) 110 km/óra felett |
g) 300 000 |
|
|
|
Sor- |
A vasúti átjárón való áthaladásra vonatkozó rendelkezések |
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM–BM együttes rendelet |
Bírság összege Ft-ban |
|---|---|---|---|
|
1. |
A vasúti átjáró előtti megállásra vonatkozó rendelkezések |
39. § (3) bekezdés b), c), e), h) pont |
100 000 |
|
2. |
A vasúti átjáróra történő ráhajtásra vonatkozó rendelkezések |
39. § (5) bekezdés a) és b) pont |
300 000 |
|
Sor- |
A járműforgalom irányítására szolgáló fényjelző készülékek jelzései |
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM–BM együttes rendelet |
Bírság összege Ft-ban |
|---|---|---|---|
|
1. |
A fényjelző készülék előtti megállási kötelezettség |
9. § (4) bekezdés c) pont |
50 000 |
|
2. |
A továbbhaladás tilalmát jelző fényjelzés |
9. § (4) bekezdés d) pont |
100 000 |
|
Sor- |
A járművel történő megállásra és várakozásra |
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM–BM együttes rendelet |
Bírság összege Ft-ban |
|---|---|---|---|
|
1. |
A megállás tilalmára |
15. § (1) bekezdés a) pont |
30 000 |
|
2. |
A várakozás tilalmára |
41. § (2) bekezdés a), c), d) pont |
30 000 |
|
Sor- |
Az autópálya leálló sávjának igénybevételére |
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM–BM együttes rendelet |
Bírság összege Ft-ban |
|---|---|---|---|
|
1. |
Haladás a leálló sávon |
36. § (1) bekezdés és 37. § (2) bekezdés |
150 000 |
|
2. |
Megállás az úttesten és a leálló sávon |
37. § (4) bekezdés |
100 000 |
|
Sor- |
A behajtási tilalomra, a kötelező haladási irányra |
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM–BM együttes rendelet |
Bírság összege Ft-ban |
|---|---|---|---|
|
1. |
A behajtás tilalmára |
13. § (1) bekezdés g), g/1, i), i/1) pont 14. § (1) bekezdés n), z) pont |
50 000 |
|
2. |
A kötelező haladási irányra |
13. § (1) bekezdés a), a/1), b), c) pont 14. § (1) bekezdés a), b), c) pont |
50 000 |
|
Sor- |
A természet védelmére |
A természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény |
Bírság összege Ft-ban |
|---|---|---|---|
|
1. |
A gépjárművel engedély nélkül történő közlekedés |
38. § (1) bekezdés j) pont |
a) 150 000 |
|
2. |
Az engedélyezett közlekedési útról való letérés a védett vagy fokozottan védett természeti területen |
38. § (1) bekezdés j) pont |
100 000 |
”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt a jogszabály által alkalmazott megoldás bevezetésének indokát, valamint magát a jogi konstrukciót tekintette át.
1.1. Az utóbbi években előre soha nem látott mértékben növekedett meg a közúti közlekedésben részt vevők száma, mellyel a gépjárművek napi rendszerességgel történő használata állandósult. Ezzel arányosan növekedett meg és vált sajnálatos módon tömeges jelenséggé a közúti közlekedési szabályszegések száma is, melyek szükség szerint súlyos személyi és vagyoni károk bekövetkezéséhez vezethetnek. Ezen új társadalmi tömegjelenség káros hatásainak kiküszöbölésére, illetve megelőzésére az eddig bevett és megfelelően alkalmazott jogi megoldások elégtelennek és kevéssé hatékonynak bizonyultak. A jogalkotó feladata és kötelezettsége a társadalmi viszonyok adekvát leképezése, az új negatív jelenségekkel szembeni jogállami fellépés. Ezen kötelezettségének nemcsak a hagyományos jogintézmények módosításával, hanem új jogintézmények bevezetésével is eleget tehet. A közúti közlekedési szabályszegések Kkt. általi szankcionálásával a jogalkotó egy új jogintézményt, eljárási módot és szankció-fajtát választott.
1.2. A Kkt.-t a Kkt.mód. 2008. január 1. napjával akképp módosította, hogy egyes – gyakran előforduló és fokozottan veszélyes, továbbá a legmagasabb látenciájú – szabálysértések esetében – a szabálysértési eljárás és az ezen eljárásban kiszabható jogkövetkezmények érintetlenül hagyása mellett – közigazgatási bírság kiszabását tette lehetővé az első fokon eljáró kijelölt megyei rendőr-főkapitányságok számára. A szankció alkalmazására a Ket. alapján, azaz közigazgatási eljárás keretében kerül sor. Ez azonban nem akadályozza a szabálysértési eljárás lefolytatását és abban (pénzbírság és helyszíni bírság kivételével) a további szabálysértési szankciók kiszabását. A Kkt. e rendelkezéseinek alkalmazására és ezekkel összefüggésben a közigazgatási bírság kiszabására 2008. május 1. napját követően kerülhetett sor.
A Kkt.mód. javaslatához fűzött miniszteri indokolás szerint a módosítás célja a közlekedés biztonságának javítása, a halálos és a személyi sérüléssel járó balesetek számának drasztikus csökkentése, valamint a kiszabott bírságok behajtási hatékonyságának növelése volt. Az indokolás szerint „[a] közúti ámokfutókkal, a gyorshajtókkal, az ittasan vezetőkkel és zebrán átszáguldozókkal szemben zéró toleranciát kell hirdetni. (...) Jelen módosítás általános igénnyel tartalmazza azon közlekedési szituációkat, amelyek megsértése esetén a gépjármű üzemben tartójának a felelőssége is felmerülhet.” Emellett a kormánybiztos véleményében foglalt magyarországi közlekedésbiztonsági statisztika adatai alapján megállapítható, hogy a balesetek száma önmagában és európai viszonylatban is magas. Az Európai Bizottság 2001. szeptember 12-én kiadott Fehér Könyvének [Európai közlekedéspolitika 2010-ig: ideje dönteni COM (2001) 370.] legfőbb célkitűzése, hogy az Unióban 2001-hez képest 2010-ig a halálos kimenetelű közlekedési balesetek száma 50 százalékkal csökkenjen. A módosítás előtt hatályos szabályozás e cél elérésére alkalmatlan volt, mivel az üzemben tartónak az a joga, hogy úgy nyilatkozzon: a gépkocsit a szabálysértés elkövetésekor hozzátartozója vezette, akire azonban nem köteles terhelő vallomást tenni, a szabályszegők sokaságának a felelősségre vonását tette lehetetlenné. A fent kifejtetteken túl a módosítás, azaz a vétkességtől független objektív felelősség bevezetésének célja az üzemben tartók fokozott felelősségének érvényre juttatása, az önkéntes jogkövetés arányának növelése, a közlekedési morál pozitív irányú változtatása, a szankció kikerülhetetlensége, valamint a közlekedési balesetek számának csökkentése volt. A kormánybiztos által rendelkezésre bocsátott statisztikai adatok szerint a halálos kimenetelű balesetek száma 2008-ban mintegy 23 százalékkal, a súlyos sérüléses balesetek száma pedig mintegy 12 százalékkal csökkent.
1.3. A támadott jogi konstrukciót az indítványozók és a köznyelv is objektív felelősségként aposztrofálják, azonban ez nem teljesen helytálló. Egyfelől ugyan a közigazgatási jogban ismert, vétkességre tekintet nélküli (objektív) felelősségi alakzatról van szó, másfelől azonban a Kkt. 21/A. § (1) és (2) bekezdései törvényi kimentési lehetőségeket biztosítanak, a (3) bekezdés pedig egyfajta mögöttes helytállási kötelezettséget (quasi „kezesi” felelősséget) teremt az üzemben tartó terhére. A szabálysértésről (pl. fényképfelvétellel, vagy más bizonyíték alapján) tudomást szerző, és az R.-ben kijelölt megyei rendőr-főkapitányság (2010. január 1-től a Budapesti Rendőr-főkapitányság VI. kerületi rendőrkapitánya) az üzemben tartónak küldi meg a szabályszegést megállapító elsőfokú határozatot, mert (a tipikus élethelyzetet alapul véve) azt vélelmezi, hogy a szabálysértés elkövetése idején ő vezette a gépjárművet, és e vélelem alapján közigazgatási bírság megfizetésére is kötelezi. Az üzemben tartó vagy tudomásul veszi a határozatot és befizeti a bírságot, mellyel a közigazgatási eljárás befejeződik, vagy mentesülése érdekében 8 napon belül bizonyítja, hogy az autót eltulajdonították, illetve, hogy azt más vezette, megnevezve a használó személyt. Ha a hatóság a tényleges használótól be tudja hajtani a bírságot, az eljárás szintén befejeződik, amennyiben azonban nem, akkor külön határozattal ismételten az üzemben tartót kötelezi a közigazgatási bírság megfizetésére.
Ezen túlmenően a Kkt. 21/B. §-a alapján – a közigazgatási eljárás mellett párhuzamosan – szabálysértési eljárás is indulhat, melyben azzal szemben, akivel szemben közigazgatási bírság szabható ki, pénzbírság kiszabására lehetőség nincs, további szabálysértési jogkövetkezmények (pl. járművezetéstől eltiltás) azonban alkalmazhatók.
1.4. A jogintézmény jelenlegi formájában – az alkalmazandó eljárási szabály (Ket.) és az eljárás jellemzői alapján – a közigazgatási jog hatálya alá tartozik, azonban maga a jogviszony komplex jellegű, ami szabálysértési jogi és polgári jogi jellemzőkkel is rendelkezik. A polgári jogban és a közigazgatási jogban egyaránt ismert a vétkességtől független felelősség intézménye, a jogalkotó ezt vette alapul, és ennek mintájára hozta létre a közigazgatási bírság elnevezésű, a kiemelt közlekedési szabálysértő magatartások tanúsítása estén alkalmazandó szankciót. Ezzel a jogalkotó az üzemben tartóknak, illetve szélesebb értelemben a közlekedésben részt vevőknek a jogsértés tényére alapozott, fokozott felelősségét írta elő a közúti közlekedés rendjének, mint össztársadalmi érdeknek a megóvása céljából.
2. A közigazgatási jogban ismert objektív felelősség és bírság előzményei és főbb jellemzői:
2.1. Feltárva az objektív bírságok kialakulásának történetét világossá válik, hogy a közigazgatási jogban nem újkeletű intézményről van szó. A bírságok közös jellemzője, hogy előbb csak szervezetekkel szemben voltak kiszabhatók, összegük az általános közigazgatási szankcióknál magasabb volt, elkülönült állami alapokba folytak be és elegendő volt a jogsértés tényét bizonyítani, a jogsértő vétkessége és egyéb körülményei figyelmen kívül maradtak.
Az 1990-es évek közepére a közigazgatás szinte minden ágazata rendelkezett objektív bírsággal, melyek már nem csak szervezetekkel szemben, hanem természetes személyekkel szemben is kiszabhatók voltak, kerettényállásokat tartalmaztak, az összegük pedig jelentősen nőtt.
2.2. A munkaügyi bírság intézményét is vizsgáló 29/1998. (VI. 17.) AB határozat kimondta, hogy „az úgynevezett közigazgatási bírságok, mint önálló anyagi jogi bírságok az utóbbi évtizedekben a hazai jogrendszerben széles körűen elterjedtek, s ma már igen sok jogcímen kiszabhatók. (Elegendő utalni a bányafelügyeleti, az építésügyi, a fogyasztóvédelmi, a környezetvédelmi, a légszennyezési, a műemlékvédelmi, a pénztárfelügyeleti, a távközlési, a tőzsdefelügyeleti, a tűzvédelmi, a vámigazgatási, a versenyfelügyeleti és a veszélyes hulladék bírságokra). Közös jellemzőjük, hogy törvényi szintű szabályozáson vagy felhatalmazáson alapulnak, általában objektív jellegűek (vétkességre tekintet nélkül kiszabhatók), valamint a befolyt bírságösszegek közvetve vagy közvetlenül reparációs célokat szolgálnak (pl. védett értékek sérelmének orvoslását, kutatások támogatását)” (ABH 1998, 211, 217–218).
Az Alkotmánybíróság az erdőgazdálkodási bírság alkotmányosságát vizsgáló 387/B/2007. AB határozatában ennél tovább ment és hangsúlyozta, hogy „[a] jogalkotót a felelősségi szabályok megalkotásakor – az Alkotmány keretei között – viszonylag szabad mérlegelési jog illeti meg. Önmagában az a tény, hogy a jogalkotó az általános felelősségi alakzat szerint szankcionál-e, avagy az általános szabályoktól eltérő, speciális rendelkezések megalkotását tartja szükségesnek, és már a szabályok vétlen megszegése – azaz lényegében a vétkességtől független objektív felelősség fennállása – esetén is lehetősége van bírság kiszabására, a jogbiztonságot nem sérti, sőt erősíti” (ABK 2008. november, 1603, 1605.).
2.3. A közigazgatási szankciók lényegüket tekintve két csoportra bonthatók. Az egyik csoportot a szabálysértési szankciók alkotják: ezek funkciója a jogrend védelme, és – hasonlóan a büntetőjogi szankciókhoz – a bűnösség megállapításán alapulnak. Ezekkel szemben a nemzetközi egyezmények és a magyar alkotmánybírósági gyakorlat alapján is elvárhatóak a büntetőjogban érvényesülő garanciák úgy is mint jogállami követelmények.
A szankciók másik csoportjába azok a közigazgatási szankciók tartoznak, amelyeket a közigazgatási szervek felügyeleti eljárásuk során a közigazgatás-ellenes cselekmények, azaz a közigazgatási jog szabályainak megsértése miatt alkalmaznak. Ezeket a bírságokat nevezi a szakirodalom felügyeleti bírságnak (pl. építésügyi bírság, fogyasztóvédelmi bírság, környezetvédelmi bírság, munkaügyi bírság, adóbírság, jövedéki bírság stb.). Közös jellemzőjük, hogy közigazgatás-ellenes magatartások esetén alkalmazható olyan objektív szankcióknak minősülnek, melyeknek elsődleges funkciója a közigazgatási jog érvényre juttatása, illetve másodlagosan a prevenció. Közvetve szerepük továbbá a jog által védett közösségi érdek, jelen esetben a közúti közlekedés rendjének fenntartása és védelme, illetve ennek helyreállítása, függetlenül a jogsértő bűnösségétől, illetve vétkességétől.
IV.
1. A konkrét esetben az Alkotmánybíróság az egyes jogszabályi rendelkezések vizsgálatát megelőzően megállapította, hogy a Kkt. támadott rendelkezései három egymástól eltérő felelősségi alakzatot szabályoznak. Az első a Kkt. 21. § (1) és (2) bekezdésében megfogalmazott, a gépjármű üzemeltetéséből fakadó, annak során elkövetett szabályszegésért fennálló üzembentartói-használói (objektív) felelősség. A második a 21/A. § (3) bekezdése szerinti üzemben tartói (mögöttes-kezesi) felelősség abban az esetben, ha a gépjárművet használó és szabályszegő személytől a bírság behajthatatlan. A harmadik eset pedig a Kkt. 21/B. §-ban, továbbá részletesen az Szt.-ben szabályozott, magáért a szabálysértés elkövetéséért viselt (szabálysértési) felelősség.
2. Az indítványozók többsége formálisan a Kkt. 21. §-ának, 21/A. §-ának és 21/B. §-ának egésze, valamint – a Kkt. 21. § (1) és (2) bekezdéseinek végrehajtásáról rendelkező – R. teljes szövege alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az Alkotmánybíróság ezzel szemben – mivel állandó gyakorlata szerint az indítványokat tartalmuk szerint bírálja el – az érdemi vizsgálatot a Kkt. 21. §-a vonatkozásában kizárólag az (1) és (2) bekezdésre, a 21/A. § és a 21/B. § egészére, az R. vonatkozásában pedig kizárólag az 1. § (1) és újonnan beiktatott (3) bekezdésére, illetve a 1–7. számú mellékletére folytatta le. Ennek indoka az, hogy a Kkt. 21. § (3)–(6) bekezdései, illetve az R. 1. § (2) bekezdése, valamint a 2–13. §-a olyan eljárási, technikai, adminisztratív szabályokat tartalmaznak, melyeket az indítványozók tartalmilag, érdemben nem támadtak.
2.1. Az Alkotmánybíróság először a Kkt. 21. § (1) és (2) bekezdésében, valamint az R. 1. § (1) bekezdésében foglalt objektív felelősség intézményét a korábban bemutatott jogszabályi, illetőleg társadalmi és közlekedési környezet figyelembevételével vizsgálta meg.
A KRESZ 3. § (1) bekezdése alapján aki a közúti közlekedésben részt vesz, köteles a közúti forgalomra, valamint a közútnak és környezetének a védelmére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket megtartani, továbbá a közúti jelzések rendelkezéseinek, továbbá a forgalom irányítására, ellenőrzésére jogosultak utasításainak eleget tenni, valamint úgy közlekedni, hogy a személy- és vagyonbiztonságot ne veszélyeztesse, másokat közlekedésükben indokolatlanul ne akadályozzon, és ne zavarjon. Ez a szabály tehát azt jelenti, hogy a közúti közlekedés minden résztvevője (ideértve a gyalogosokat is) a közúti forgalomban való puszta részvétellel aláveti magát a mindenkire nézve egyaránt kötelező közlekedési szabályoknak.
A Kkt. érintett rendelkezése ennél szűkebb esetkörre, a gépjárművezetésre vonatkozóan azt a felelősségi vélelmet állítja fel, hogy amennyiben a jármű üzemeltetése során valamely közlekedési szabály megszegésére és ezzel jelentős kár okozására alkalmas – vagy akár személyek életét, testi épségét közvetlenül vagy közvetve fenyegető – veszélyhelyzet előidézésére került sor, azt az üzemben tartó követte el. Ehhez kapcsolódóan az R. nevesíti, hogy a Kkt.-ben felsorolt szabályszegések a KRESZ pontosan mely előírásainak megszegését takarják.
A felelősség generális alapja a gépjármű üzemben tartása, illetőleg az üzemeltetése, azonban a konkrét közlekedési szabályszegés az, amely a közigazgatási eljárásban a helytállásra kötelezést eredményezi, ami alól a jogalkotó kimentési lehetőségeket is biztosított.
A felelősségi konstrukció hasonlít a polgári jogi veszélyes üzemi (fokozott) felelősséghez, azonban attól – az alább kifejtettek miatt – különbözik is.
Egyrészt a gépjármű mint veszélyes üzem üzemben tartója a bírói gyakorlatban a polgári jogi értelmezés szerint az a személy, akinek a fokozott veszélyforrás tartósan a rendelkezése alatt van. Ő az a rendelkezésre jogosult, akinek az elhatározásától függ, hogy a veszélyforrás működjék-e és ha igen, milyen külső- és belső feltételek mellett.
Közigazgatási jogi értelemben azonban az üzemben tartói minőség ennél szűkebb, egzaktabb. Az R. 1. § (2) bekezdése – összhangban a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvény 2. § 9. pontjában foglaltakkal – üzemben tartónak azt a személyt tekinti, akit a gépjárműnek a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló törvény alapján vezetett nyilvántartásba üzemben tartójaként bejegyeztek.
Lényeges különbség másrészt az is, hogy míg a polgári jogi fokozott felelősség elsődlegesen a veszélyes üzem működése során okozott károk megtérítését (reparációját) szolgálja, addig a közigazgatási objektív felelősség már önmagában – vétkesség, felróhatóság nélkül – a szabályszegő, veszélyeztető magatartáshoz, a közúti közlekedés rendjének megsértéséhez fűz jogkövetkezményt (bírságot), a közlekedés biztonsága és ezen keresztül a társadalom védelme érdekében.
Miután a két felelősségi alakzat közé nem tehető egyenlőségjel, az alkotmányossági megítélésnek sem teljesen azonosak a szempontjai.
2.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a támadott jogi konstrukció ellentétes-e a jogállamiság követelményével abból az okból, hogy az üzemben tartó – kimentés sikertelensége esetén – a gépjárművet ténylegesen használó magatartásáért felel, amit a konkrét szabályszegés során nem tud befolyásolni.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az úgynevezett „objektív felelősség” intézménye [Kkt. 21. § (1) bekezdés], azaz a jogsértés üzemben tartó általi elkövetésének vélelme – biztosítva a vélelem megdöntésének lehetőségét – az alábbi indokok miatt nem ellentétes a jogállamisággal.
A Kkt. 21. § (1) bekezdésében felsorolt magatartások túlnyomó részének megvalósítása esetén a közúti közlekedésben szükségszerűen olyan veszélyhelyzetek következnek be, melyek nemcsak közvetve, de közvetlenül is alkalmasak arra, hogy súlyos károkat okozzanak, adott esetben a közlekedésben részt vevő „törvénytisztelő” személyek életét, testi épségét fenyegessék (megengedett legnagyobb sebesség túllépése, a vasúti átjárón való áthaladás szabályainak megszegése, a járműforgalom irányítására szolgáló fényjelző készülék jelzéseinek figyelmen kívül hagyása, az autópálya leálló sávjának igénybevételére vonatkozó szabályok megszegése, a behajtási tilalommal, a kötelező haladási iránnyal kapcsolatos szabálysértés). Azonban még a megállásra (fényjelző készülék észlelésének akadályozása; útkanyarulatban, bukkanóban, útkereszteződésben, gyalogátkelőhely közvetlen környezetében történő megállás) és a várakozásra (három külön úttesttel rendelkező út középső úttestjén történő várakozás; a szabályosan várakozó másik jármű megközelítésének vagy elindulásának akadályozása) vonatkozó közlekedési szabályok megszegése esetén is előállhat veszélyhelyzet, illetve a természet védelmével kapcsolatos rendelkezések megszegése is károsodás veszélyét okozhatja. A veszélyhelyzetek és károk megelőzése érdekében nyomós közérdek fűződik a közlekedési szabályok minden egyes közlekedő általi betartásához és az állam általi szigorú, következetes betartatásához. A közlekedési jogi normák (mint a közlekedési morál minimuma) tényleges érvényesítéséhez nélkülözhetetlenek a jogérvényesítő szankciók, azok kilátásba helyezése és tényleges – kikerülhetetlen – kiszabása, már a szabályszegés tényére alapozva. Ehhez pedig elengedhetetlenül szükséges, hogy valaki a szabályszegő magatartásért felelősséget viseljen, hogy se a felelős személy, se a felelősség ne „tűnhessen” el.
Ez összhangban áll az EJEB e tárgykörben kialakított következetes gyakorlatával is, melyet legutóbb az O'Halloran és Francis v. Egyesült Királyság (2007. június 29.) ügyben erősített meg. E szerint minden gépjármű tulajdonosa, illetve használója (vezetője) tudja, hogy ezzel (a tulajdonlással, illetve a használattal) meghatározott szabályrendszernek veti alá magát. A gépjármű birtoklása vagy használata (hasonlóan a lőfegyverekhez) ugyanis olyannak minősül, mint amely alkalmas arra, hogy súlyos károkat okozzon. Az EJEB hangsúlyozta, hogy a gépjárművek tulajdonlására és használatára vonatkozó felelősség része az a kötelezettség is, hogy a közúti közlekedési szabálysértés elkövetésének gyanúja esetén a tulajdonos vagy az üzemben tartó tájékoztassa a hatóságokat arról, hogy a cselekmény elkövetésének idején ki vezette a gépjárművet. Az EJEB nem tekintette az Egyezmény 6. cikk 1. bekezdésébe ütközőnek az Egyesült Királyság azon szabályát, miszerint az üzemben tartó bűncselekményt követ el azzal, hogy nem nevezi meg a szabályszegést elkövető jármű vezetőjét.
Az üzemben tartót tehát egyfelől – általánosságban, a veszélyes üzem működtetéséből adódóan – fokozott gondossági kötelezettség terheli. Fokozottan felel a közlekedési szabályok betartásáért. E körben felel azért, hogy ő maga, valamint az ő jogán a gépjárművet használó személy is jogkövető magatartást tanúsítson. A jogalkotó a támadott megoldás keretében azt vélelmezi, hogy a szabályszegés elkövetésének idején a gépjárművet az üzemben tartó vezette. E vélelem azonban az üzemben tartó részéről megdönthető. Abban az esetben pedig, ha a felelősség alól magát kimenteni nem tudja, viselnie kell annak a vélelemnek a terhét, hogy a szabályt saját magatartásával ő maga szegte meg, hiszen a felelősséget másra sikeresen áthárítani nem tudta. A felelősségre vonás jelen szabályozási környezetben azonban (különös tekintettel a kimentési okok természetére) szorosan az elkövetett szabályszegéshez és nem pusztán az üzemben tartáshoz kapcsolódik.
Ilyen típusú – represszív jellegű, preventív funkciójú – felelősségi alakzatot hozott létre a jogalkotó új jogintézményként a közigazgatási jogban. A közigazgatási bírságokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság a 498/D/2000. AB határozatában kimondta, hogy „[a]z építésügyi bírság közigazgatási jogi szankció, a jogsértő magatartás (...) szankciója, a jogsértésért való felelősség érvényesítésének módja”. E határozatban megállapította azt is, hogy „az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezéseket a közigazgatási jogi szankciókra vonatkozóan. A jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a szankció alkalmazási feltételeinek, mértékének szabályozása során. A jogalkotó döntési szabadságának csak az Alkotmány rendelkezései szabnak korlátot (...) nem sértheti alkotmányellenes módon (...) a jogállamiság követelményeit” (ABH 2003, 1202, 1206.). E körben az Alkotmánybíróság ismételten utal a 387/B/2007. AB határozatra is (ABK 2008. november, 1603.), miszerint az általános felelősségi alakzattól eltérő, speciális rendelkezések megalkotása, és a szabályoknak már a vétlen megszegése (objektív jogellenesség) esetén kiszabott bírság a jogbiztonságot nemhogy nem sérti, hanem jogkövetésre („törvénytiszteletre”) ösztönözve inkább erősíti.
A fent kifejtettek alapján a jogalkotó mérlegelési szabadságába tartozik annak eldöntése, hogy – alkotmányos keretek között – milyen felelősségi alakzatot alkot, figyelembe véve annak a jogágnak a sajátosságait, melyben azt elhelyezi. Lehetősége van azonban arra is, hogy az új társadalmi jelenségekre reagálva a már meglévő jogágak mellett új jogterületet alkosson, az alkotmányos garanciák szigorú érvényesülését biztosítva. Ennek során figyelembe vehet azonban a fenti szempontokon túl olyan tényezőket is, melyek elősegítik a felelősségre vonás hatékonyabb érvényesítését. A jogkövetkezmény hatékonysága elsősorban a felelősségre vonás elkerülhetetlenségén múlik, mely tény nem sérti a jogbiztonság követelményét, hanem éppen ellenkezőleg, a jogkövető magatartásra ösztönzés révén alkotmányosnak tekinthető.
A jogsértés tényére és az üzemben tartói minőségre alapozott, a jogsértő bűnösségétől, illetve vétkességétől független felelősségre vonás önmagában nem alkotmányellenes, nem eredményez törvénysértő helyzetet, az igazságos és világos kritériumon (a felelősségi vélelmen) alapul, továbbá a vélelem a törvényi keretek között megdönthető. Az üzemben tartónak lehetősége van arra, hogy a felelősség alól magát kimentse, elkerülve ezzel a közigazgatási bírság megfizetésének kötelezettségét. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kkt. 21. § (1) és (2) bekezdése, valamint az R. 1. § (1) bekezdése önmagában nem ellentétes a jogállamiság követelményével, ezért az indítványokat e tekintetben elutasította.
2.3. Ezt követően az Alkotmánybíróság azon indítványi elemeket vizsgálta meg, hogy a közigazgatási bírság bevezetésével a jogalkotó hatalmával visszaélt-e, alkotmányellenes helyzetet teremtett-e azzal, hogy az ártatlanság vélelmének követelményét mellőzte, hogy a közigazgatási bírságot a jogrendszerben a szabálysértési-, illetve a büntetőjogon kívül alkalmazza, valamint azzal, hogy a büntethetőséget kizáró okok a közigazgatási eljárásban nem érvényesülhetnek.
2.3.1. Az Alkotmánybíróság a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatában megvizsgálta, hogy a joggal való visszaélés milyen esetekben eredményezi a jogbiztonság sérelmét. E határozatában kifejtette, hogy „a demokratikus jogállamokban – így hazánkban is – a joggal való visszaélés tilalmának érvénye nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom – az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában – az egész jogrendszerben érvényre jut. A Magyar Köztársaságban az említett tilalomnak az egész jogrendszerre kiterjedő általános érvénye közvetlenül az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdéséből vezethető le. (...) Alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel” (ABH 1998, 240, 244, 246.).
Ennek alapján az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben azt kellett eldöntenie, hogy a közigazgatási bírságot a jogalkotó a jogrendszerben való rendeltetésétől eltérő célra használta-e fel.
A 3/1998. (II. 11.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy „[a] jogalkotó kellően megfontolt indokok alapján, a közlekedés minden résztvevőjének az élete és a biztonsága érdekében határozza meg azokat a szabályokat, amelyek a közlekedésben részt vevő valamennyi személyre vonatkoznak. A jogalkotó a közlekedés rendjét szabályozó előírások betartását különböző – igazgatási, szabálysértési, büntető – szankciók kilátásba helyezésével is elősegíteni kívánja” (ABH 1998, 61, 65–66.).
Annak vizsgálata során, hogy a jogalkotó a jogintézményt a rendeltetésétől eltérő célra használta-e fel, annak funkciójából kell kiindulni. A polgári jogi, a büntetőjogi és a közigazgatási jogi védelem egymáshoz való viszonya tekintetében megállapítható, hogy a polgári jogi veszélyes üzemi felelősség célja elsősorban a konkrét károsultak jogvédelme. A büntetőjog – speciális és generális preventív funkcióján keresztül – a közösséget védi a társadalomra veszélyes bűncselekmények elkövetőivel szemben, a közigazgatási jog funkciója pedig elsősorban a jog érvényesülésének biztosítása, ezen keresztül a prevenció. Míg a polgári és a büntető felelősség utólag, a következményre reagál, a közigazgatási jog célja jelen esetben a súlyosabb eredmények – élet elvesztése, testi épség sérülése, vagyoni károsodás – megelőzése.
A büntetőjogi (jellegű) eszközök csak ultima ratioként alkalmazhatók. A 30/1992. (V. 26.) AB határozat szerint „a büntetőjog (...) [t]ársadalmi rendeltetése, hogy a jogrendszer egészének szankciós zárköve legyen. A büntetőjogi szankció, a büntetés szerepe és rendeltetése a jogi és erkölcsi normák épségének fenntartása akkor, amikor már más jogágak szankciói nem segítenek” (ABH 1992, 167, 176.). Ha azonban van enyhébb jogi eszköz, akkor azt kell (és egyben elegendő) alkalmazni. Ez nem csak a jogállamiság és általában az alkotmányosság követelményeinek felel meg, de a jogsértők érdeke is ez. Jelen esetben – a szabályszegők által előidézett veszélyhelyzetekben – a közlekedésben részt vevő más személyek több alapjoga, különösen az élethez való joga veszélyeztetett, ezért az államot az általános intézményes életvédelmi kötelezettsége részeként itt „közlekedési életvédelmi” jogalkotási és jogérvényesítési kötelezettség is terheli.
2.3.2. A vizsgált jogszabályi rendelkezésekben szereplő közigazgatási szankció funkciója nem a reparáció, hanem represszív szankcióként a közlekedési igazgatási-szervezési jog érvényesítése, a közlekedésbiztonsági jogszabályi előírások betartatása, a megelőző-nevelő hatás elérése, azaz a speciális és generális prevenció. Ezt szolgálja az is, hogy az R. 11. § (5) bekezdése értelmében a központi költségvetésbe befolyó összeget a Kormány részben közlekedésbiztonsági célra, így különösen a Rendőrség közlekedésrendészeti feladatainak ellátására, illetve az ehhez szükséges eszközállományának fejlesztésére fordítja.
A jogalkotó tehát a közigazgatási bírság szankciót hangsúlyosan a közigazgatási jogot érvényesítő, elsősorban preventív funkcióval ruházta fel. Emellett természetesen van a közigazgatási szankciónak egyéb – korábban már említett – alkotmányos rendeltetése is. Ezt az új jogintézményt a jogalkotó alkotmányos célra, rendeltetésszerűen használta fel. Ebből következően nem eredményezi a jogállamiság sérelmét, hogy a jogalkotó a büntetőjogban alkalmazott büntethetőséget kizáró okok rendszerének egészét nem terjesztette ki maradéktalanul a közigazgatási jogra. Nem fakad az Alkotmányból olyan kötelezettség sem, hogy az egyik jogág rendszerében érvényesülő elvek és jogintézmények összessége egy másik jogágban is kényszerítően alkalmazandó legyen. A különbségek a jogrendszer tagozódásából és az egyes jogágak sajátosságaiból szükségszerűen erednek. Ugyanakkor a jogalkotó nincs elzárva attól, hogy egy adott (akár új) jogterületen, más jogágban már alkalmazott és bevált egy-egy szabályozási elemet átvegyen, illetve, hogy – mint jelen „objektív felelősség” esetében – komplex jogintézményt hozzon létre. A fent kifejtettek miatt az indítványozók kifogásait az Alkotmánybíróság ebben a tekintetben nem találta megalapozottnak, ezért elutasította.
2.4. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy ez az új felelősségi intézmény [ Kkt. 21. § (1) és (2) bekezdése] sérti-e a hátrányos megkülönböztetés alkotmányos tilalmát.
Az Alkotmány e rendelkezését az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlata szerint – a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte és kifejtette, hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom – ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot – kiterjed az egész jogrendszerre. Így abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140. stb.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161–162.; 1043/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.; 397/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 786, 787.; 432/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 789, 792.; 719/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 769, 775.; 17/2000. (V. 26.) AB határozat, ABH 2000, 112, 115.; 624/E/1999. AB határozat, ABH 2002, 1023, 1035. stb.].
Az Alkotmánybíróság fentebb ismertetett gyakorlatának megfelelően vizsgálta e megkülönböztetés tilalmának az indítványozók által állított sérelmét a támadott jogszabályi rendelkezések vonatkozásában. Az Kkt. 21. § (1) és (2) bekezdése a gépjármű üzemben tartóját, kimentés esetén a gépjárművet ténylegesen használó személyt kötelezi a közigazgatási bírság megfizetésére. Az Szt. alapján pedig a szabálysértési eljárás a tényleges szabálysértő ellen folyik, szabálysértési szankciót kizárólag vele szemben lehet alkalmazni. A hátrányos megkülönböztetést az indítványozók abban látják, hogy a használót szabálysértési eljárásban – ahol felelősségét kimentheti, és az eset összes körülményei feltárhatóak – legfeljebb 150 000 Ft pénzbírsággal sújthatják, míg az üzemben tartó esetében – szűk kimentési lehetőségekkel élve, az eset összes körülményeit nem vizsgáló – közigazgatási eljárásban ez az összeg 300 000 Ft-ot is elérhet. Egy másik indítványozó szerint a jogszabály a köztulajdonban és a magántulajdonban álló járművek üzemeltetőit is eltérően kezeli.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapítja, hogy a törvényalkotó jelen esetben nem személyek, hanem a különböző típusú eljárások között tett különbséget. Az adott eljárásban érvényesülő szabályok az eljárás valamennyi alanyára egyformán vonatkoznak. Az eljárási szabályok (közigazgatási, szabálysértési) különbözősége nem minősül személyek közötti különbségtételnek. Az eljárások természetéből eredő különbségek nem eredményezik a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmét. Ugyanezen okból nem állapítható meg a köztulajdonban és a magántulajdonban álló gépjárművek üzemeltetői között hátrányos megkülönböztetés sem, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat – állandó gyakorlata szerint (539/D/2005. AB határozat; ABK 2008. május, 773.) – ebben a tekintetben elutasította.
2.5. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a Kkt. 21. §-ában szabályozott szigorú közigazgatási felelősség és maga a bírságot kiszabó határozat meghozatalának módja [Kkt. 21/A. § (5) bekezdés] együttesen sértik-e az ártatlanság vélelmének elvét és a tisztességes eljáráshoz való jogot, azaz alkotmányellenes helyzetet eredményeznek-e.
A felelősség vélelmének és az ártatlanság vélelmének ugyanabban az eljárásban való érvényesüléséhez, ennek alkotmányosságához a tisztességes eljáráshoz való jog garanciális szabályainak betartása szükséges, különös tekintettel arra, hogy a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat kimondta, hogy az ártatlanság vélelme eljárási alapelvként funkcionál (ABH 1997, 263, 271.).
Azt az értelmezést, hogy az ártatlanság vélelme eljárási természetű alapelv, alátámasztja a 26/B/1998. AB határozat is (az ártatlanság vélelme elfogulatlanságot, pártatlan megközelítést, a megalapozott bizonyítás kötelezettségét, továbbá a prejudikáció tilalmát jelenti, azaz felelősség megállapítása nélkül a felelősség megállapításával járó hátrányos jogkövetkezményeket senki ne szenvedje el). Valójában tehát az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a közigazgatási eljárás megfelel-e a tisztességes eljárás alkotmányos követelményének.
2.5.1. Kiindulópontként az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy a közigazgatási bírság kiszabására milyen eljárás keretében kerül sor, tekintettel arra, hogy a Kkt. maga nem rendelkezik erről. Az alkalmazandó eljárásjogra pusztán a jogintézmény elnevezéséből („közigazgatási” bírság) lehet következtetni. Magáról az eljárás lefolytatásáról, annak menetéről kizárólag a Kkt. 21/A. § (5) bekezdése szól, további eljárási szabályt erre vonatkozóan sem a Kkt., sem más törvény nem tartalmaz.
A Ket. nem veszi ki a közlekedési szabályszegés miatt indított eljárást saját hatálya alól [nem sorolja fel a 13. § (1) bekezdésében], de nem ad felhatalmazást a Kkt.-nak sem arra, hogy az általános szabályoktól eltérő (speciális, sui generis) eljárás keretében kerüljön sor a bírság kiszabására [noha a Ket. 13. § (2) bekezdése több jogterületen alkalmazza is ezt a megoldást]. A Ket. 13. § (3) bekezdése értelmében a 13. § (1) és (2) bekezdésében nem említett közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt e törvény kifejezetten megengedi, illetve ha az az Unió jogi aktusának vagy nemzetközi szerződésnek a végrehajtásához szükséges. Ilyen felhatalmazó rendelkezést azonban sem a Ket., sem más nemzetközi jogi dokumentumok a Kkt. vonatkozásában jelenleg nem tartalmaznak, ennek megfelelően a Ket. szabályait a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárásban alkalmazni kell.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt utal az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a közigazgatási szankciókról szóló R. (91) 1. számú Ajánlására, melynek 6. számú alapelve a tisztességes közigazgatási eljárás alapelveit kifejezetten a közigazgatási szankciók vonatkozásában fogalmazza meg.
Ezzel az Ajánlással és az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz való joggal összhangban maga a Ket. is alapelvi szinten írja elő, hogy a közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok (esetünkben a közlekedésbiztonság) megvalósítása érdekében gyakorolja [Ket. 1. § (1) bekezdés]. A Ket. kimondja azt is, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni [Ket. 1. § (2) bekezdés], valamint hogy az eljárása során minden bizonyítékot súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra alapozza [Ket. 2. § (3) bekezdés]. Szintén alapelvi szinten rögzíti a Ket., hogy az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog [Ket. 4. § (1) bekezdés], valamint azt is, hogy a közigazgatási hatóság előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását [Ket. 5. § (1) bekezdés].
2.5.3. A Ket. általános szabályai alapján a hatóságnak az ügyfelet az eljárás megindulásáról értesítenie is kellene, azonban a Kkt. 21/A. § (5) bekezdése alapján az ügyfél – a Ket.-től eltérően, de erre vonatkozó felhatalmazás nélkül – csak a közigazgatási bírságot kiszabó határozat kézhezvételével értesül az eljárás megindulásáról. A felelősségi vélelem alóli mentesülés lehetősége (azaz az exculpatio) kifejezetten igényli – legalább ebben az egy elemben – a tényállás előzetes tisztázását. Ezen túlmenően nem felel meg a szabályozás annak sem, hogy a döntés valósághű, azaz felderített tényálláson alapuljon. E tényből következik, hogy az egyszerűsített (standardizált) eljárási rendben a hatóság nem képes eleget tenni a Ket. 1. § (2) bekezdésében foglalt ügyféllel való együttműködési, valamint a Ket. 50. §-ában foglalt tényállás-tisztázási kötelezettségének sem. A felelősségi vélelem utólagos (az alap-közigazgatási eljáráson kívüli) megdöntésének a lehetősége fogalmilag zárja ki azt, hogy a hatóság a tényállás-tisztázási kötelezettségének, valamint a tisztességes eljáráshoz való jognak mint alapelvi követelménynek maradéktalanul eleget tudjon tenni.
A támadott jogszabályok által felhatalmazás nélkül kialakított eljárás tehát nem felel meg az Európa Tanácsi elvárásoknak és a Ket. előírásainak sem.
A konkrét esetben, ahogyan a felelősség vizsgálatakor az Alkotmánybíróság kifejtette, az üzemben tartót terheli a veszélyes üzem működéséből eredő felelősség akkor is, ha a szabályszegést maga az üzemben tartó követte el, valamint akkor is, ha az általa üzemeltetett veszélyes üzemet „másnak átengedte”, kivéve, ha a mentesülés eseteire eredménnyel hivatkozik.
A felelősségi vélelem alkalmazásának lehetőségét a közigazgatási jog nem zárja – és természetéből eredően nem is zárhatja – ki. A felelősségi vélelem azonban – mint jogtechnikai megoldás – a közigazgatási eljárásban általában csak a tisztességes eljárás fenti követelményeinek megfelelően alkalmazható.
Mivel a Kkt. 21/A. § (5) bekezdése jelenlegi formájában a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányos követelményeinek az indokolásban kifejtettek miatt nem felel meg, az Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést a határozat kihirdetése napjával megsemmisítette. Az újraszabályozás során a törvényhozónak kell eldöntenie, hogy a bírságolási eljárást a Ket. követelményeinek felelteti-e meg, vagy a Ket. hatálya alól kivett új jogintézmény jellegéhez, alkotmányos rendeltetéséhez igazodó eltérő szabályokat alkot. Mindkét esetben figyelemmel kell lennie azonban arra, hogy az eljárás ne sértse az Alkotmány garanciális szabályait.
2.6. Az eljárási garanciák körében az Alkotmánybíróságnak külön is meg kellett vizsgálnia, hogy – az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, valamint az 57. § (5) bekezdéséből fakadóan – a felelősség alóli mentesülés eseteit [Kkt. 21/A. § (1) és (2) bekezdés] a jogalkotó ésszerű korlátok között alakította-e ki. A mentesülés két esetkörét ismeri a támadott rendelkezés. E szerint mentesül az üzemben tartó, ha bizonyítja, hogy a gépjármű jogellenesen került ki a birtokából, illetve, ha teljes bizonyító erejű magánokirattal vagy menetlevéllel, fuvarlevéllel igazolja, hogy azt más személy vezette, megnevezve a használó személyt. A szabályozási koncepció lényege, hogy a felelősségre vont személy bizonyíthassa: a jogsértést nem ő követte el, azaz hogy nem ő a felelős. Ettől különböznek az egyes indítványozók által felsorolt – szubjektív – kimentési okok (szükséghelyzet, végszükség, vis maior). Ezekben az esetekben ugyanis a jogsértő nem azt igazolja, hogy nem ő volt az elkövető, hanem a jogsértés tényének elismerése mellett azt, hogy a cselekményt nem vétkesen követte el. A mentesülés Kkt.-ban alkalmazott esetei – az elkövető vétkességének avagy vétlenségének figyelmen kívül hagyásával – azt hivatottak biztosítani, hogy az eljárás alanya csak „objektív körülményekre” hivatkozva kérhesse a felelősségre vonás mellőzését.
E koncepciót szem előtt tartva az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az objektív jogellenességre alapozott felelősségi vélelem ésszerű megdöntésének minimuma az, hogy a jogszabály maradéktalanul biztosítsa annak lehetőségét, hogy a felelősségre vont személy minden kétséget kizáróan bizonyíthassa: a jogsértést nem ő követte el. A támadott rendelkezések azonban ezt csak korlátozott mértékben biztosítják.
Mivel kifejezetten egyetlen indítványozó sem kérte az ésszerű kimentés hiánya miatt mulasztás megállapítását, sőt erre közvetlen utalás sem található egyik indítványban sem, ezért az Alkotmánybíróságnak azt kellett – hivatalból eljárva – megvizsgálnia, hogy az objektív körülményekre való hivatkozással történő mentesülés korlátozott volta olyan hiányosság-e, mely alkotmányellenes helyzetet eredményez. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság áttekintette a mulasztással kapcsolatos gyakorlatát.
2.6.1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza, mely szerint – hivatalból vagy indítvány alapján – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204–206.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.].
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.], és akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138–139.].
Ez utóbbi esetkört figyelembe véve az Alkotmánybíróságnak azt kellett eldöntenie, hogy a jogalkotó által választott megoldás – a kimentési lehetőségek korlátozott volta – ellentétes-e az Alkotmánnyal, azaz van-e olyan alkotmányos rendelkezés, melyből levezethető a szabályozás elégtelen volta.
2.6.2. Az Alkotmánybíróság ebben a kérdésben osztja az egyik indítványozó azon álláspontját, miszerint az objektívnek tekintett közigazgatási szankciókkal szemben is követelmény, hogy legyen – akár objektív – személyes felelősségi alapja. Az Alkotmánybíróság a 498/D/2000. AB határozatában az objektív felelősségi szankciónak tekintett építésügyi bírsággal szemben is azt a követelményt fogalmazta meg, hogy az a jogsértésért való felelősség érvényesítésének módja legyen (ABH 2003, 1202, 1206.).
A jelen ügy tárgyaként megjelölt jogszabályi rendelkezések alkalmazása esetén akkor is meg kell bírságolni az üzemben tartót mint a jogsértés vélelmezett elkövetőjét, ha más hatósági (szabálysértési) határozat nem az ő felelősségét állapítja meg. Mivel a szabálysértési és a közigazgatási eljárás lefolytatásának sorrendjére a jogszabályok nem tartalmaznak semmilyen előírást, előfordulhat egyrészt olyan eset, hogy a szabálysértési eljárásban bizonyítottá válik, hogy nem az üzemben tartó követte el a szabálysértést, azonban ez a tény a közigazgatási eljárásban – annak korábbi befejeződése miatt – már nem használható fel. Ekkor az üzemben tartó felelősségének ésszerű alapja nincs. Másrészt az üzemben tartónak arra sincs lehetősége, hogy a szabálysértési eljárásban felhasznált bizonyítékok alapján megállapított tényállás egyes elemeit (azt, hogy nem ő vezette a gépjárművet) az ellene még folyamatban lévő közigazgatási eljárásban felhasználja. Ezen bizonyítékokat továbbá sem a fellebbezés folytán eljáró másodfokú közigazgatási hatóság (országos rendőrfőkapitány, 2010. január 1-jét követően a budapesti rendőrfőkapitány), sem pedig a határozat felülvizsgálata során eljáró bíróság – mely csak a határozat jogszabálysértő jellegét vizsgálhatja – nem veheti figyelembe.
Emellett a jogállamisággal ellentétes eredményre vezet az is, hogy a hatóság kimentésként kizárólag teljes bizonyító erejű magánokiratot fogad el, közokiratot (szabálysértési hatóság, bíróság határozata) azonban nem.
Az Alkotmánybíróság jelen határozat indokolásának IV. 2.3.2. pontjával összhangban ismét utal arra, hogy a jogalkotó nem köteles a más jogágakban (polgári jog, büntető jog) érvényesülő felelősség alóli mentesülés esteinek teljeskörű átvételére. Az Alkotmányból nem fakad olyan szabályozási kényszer, mely a jogalkotótól ezt megkövetelné, ugyanakkor nincs is elzárva attól, hogy a más jogágakban bevett kimentési okokat (pl. szükséghelyzet – Ptk. 107. §, végszükség – Btk. 30. §, vis maior – Ptk. 345. §) megfelelően alkalmazza.
Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése szerint a mindenkit megillető jogorvoslati jog az Alkotmánybíróság gyakorlatában a hatékony jogvédelem meglétének követelményét jelenti [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 272.; 21/1997. (III. 26.) AB határozat, ABH 1997, 103, 106.].
A vizsgált jogalkotói megoldás – a törvényi mentesülési okok szűkítése – megakadályozza a közigazgatási eljárás alanyát abban, hogy további ésszerű indokokkal a vele szemben fennálló felelősségi vélelmet megdöntse. Az ezzel kapcsolatos hatékony jogorvoslati eljárás speciális szabályainak hiánya tehát olyan helyzetet teremt, amelyben sérül egyrészt az Alkotmány 57. § (5) bekezdése, másrészt az Alkotmány 2. §-a (1) bekezdésében kimondott demokratikus jogállam elvének az a követelménye is, miszerint az Alkotmány azt garantálja, hogy ne szülessen olyan törvényi szabály, amely a bírói eljárás eredményének helyességét eleve kizárja. „Az anyagi igazság érvényre juttatását ellehetetlenítő szabályozás éppúgy sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a jogállamiság elvét, mint az eljárási garanciák hiánya.” [4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 71, 77.]
Ezeknek a követelményeknek a Kkt. vizsgált rendelkezései nem felelnek meg, mivel a jogalkotó elmulasztotta megalkotni azokat a szabályokat, melyek a támadott jogi konstrukció alkotmányos működéséhez elengedhetetlenek. A Kkt. nem biztosítja a felelősség alóli ésszerű mentesülést minden olyan esetben, amikor az üzemben tartó a közigazgatási eljárás során – a Kkt. 21/A. § (1) és (2) bekezdéseinek esetein kívül is – minden kétséget kizáró módon bizonyítja, hogy a szabálysértést nem ő követte el. A fentiek szerint az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapította, és az Abtv. 49. §-a (1) bekezdésének megfelelően, határidő tűzésével felhívta a törvényhozót jogalkotási kötelezettségének teljesítésére. Az Alkotmánybíróság nyomatékosan utal arra, hogy a jogalkotó feladata és alkotmányos kötelessége, hogy – a kimentési okok megfelelő bővítésével – a jogbiztonság követelményének megfelelő normát alkosson.
3. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Kkt. 21/A. § (3) bekezdésének alkotmányosságát vizsgálta meg és megállapította, hogy ellentétes a jogbiztonság követelményével az, ha a felelősségi vélelem megdöntése ellenére – behajthatatlanság esetén – mégis az üzemben tartót kötelezik a bírság megfizetésére.
3.1. A jogalkotó lényegében egy speciális, törvényen alapuló, mögöttes (quasi kezesi) helytállási kötelezettséget teremtett. Az indítványozók által támadott jogszabályi rendelkezés azonban e tekintetben nem hasonlítható össze a polgári jogi fő- és járulékos felelősségi szabályokkal. A különbség abban áll, hogy a Ptk. hasonló tartalmú rendelkezései esetében a kezesi helytállás vagy kötelezettség csak konkrét szerződésszegés és/vagy károkozás esetén áll be. A közlekedési szabályok megszegése esetében azonban konkrét károkozás nem következik be, tényleges (személy szerint meghatározható) károsult pedig nincs. Ez azt eredményezi, hogy a Kkt. 21/A. § (3) bekezdése esetében a magát kimentő üzemben tartó felelősség nélkül köteles helytállni, melynek célja így elsősorban az állam anyagi érdekeinek védelme, a bírság megfizetéséből származó állami bevétel biztosítása.
A Kkt. 21/A. § (2) bekezdésében ugyanis arról van szó, hogy az üzemben tartó jogszabályszerűen, azaz teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt nyilatkozattal adja másnak a használatába a járművet. A használó a teljes bizonyító erejű magánokirat, menetlevél, fuvarlevél elkészítésével, majd az üzemben tartó ennek a hatóság részére történő bemutatásával, illetve az ebben feltüntetett személy megnevezésével mindent megtett annak érdekében, hogy a – bizonyítás terhét egyébként nem viselő – hatóság a tényleges jogsértővel szemben tudja kiszabni a közigazgatási bírságot (és az esetleges további szabálysértési szankciót).
A bírságot a szabályszegő magatartás miatt szabja ki a hatóság, és azt az állam javára kell megfizetni. A Kkt. 21. § (1) bekezdésében foglalt esetekben veszélyhelyzet ugyan előáll, azonban sem károsult, sem kár ebben a helyzetben nincs. Emiatt a károsulti érdek előnyben részesítése nem eleme a szabályozásnak, az állam ebben az esetben nem tekinthető károsultnak. A közlekedés biztonságának javítása, a közlekedési morál pozitív irányú változtatása, illetve a közlekedési balesetek számának csökkentése sem indokolja a mögöttes felelősségi konstrukció bevezetését, mivel a szabályszegő személye ebben az esetben bizonyítottan elválik az üzemben tartó személyétől.
A jogsértés miatt kiszabott közigazgatási bírság behajtásának a kockázata az államot terheli. Jogállami keretek között nincs lehetőség arra, hogy a jogalkotó a felelősség alól már mentesült üzemben tartót utóbb mégis arra kötelezze, hogy ezt a kockázatot az állam helyett viselje. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben ugyanakkor utal arra, hogy a jogalkotó nincs elzárva attól, hogy a közigazgatási bírság szabályszegőn való behajthatatlansága esetén a már a kimentés alapjául szolgáló okirat alapján ismertté vált személlyel szemben szabálysértési eljárást kezdeményezve szabálysértési eljárásban szankciót (adott esetben pénzbírságot) szabjon ki, mely meg nem fizetése esetén – a törvényben meghatározott végrehajtási eljárás lefolytatása után – adók módjára behajtható, illetve elzárásra is átváltoztatható.
A Kkt. 21/A. § (3) bekezdése tehát a fent kifejtettek miatt a jogbiztonság követelményébe ütközik, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
3.2. A Kkt. 21/A. § (3) bekezdése az egyik indítványozó szerint az emberi méltósághoz való jogot sérti, mert alkotmányosan csak a bűnös elkövetőt lehet megbüntetni.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét – a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben – érdemben nem vizsgálja [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342–343.].
Mivel az Alkotmánybíróság a Kkt. 21/A. § (3) bekezdését az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésekbe ütközőnek minősítette, ezért a Kkt. e rendelkezésének az Alkotmány 54. §-ával való – indítványozó által vélt – ellentétét már nem vizsgálta.
4. Az Alkotmánybíróság azt követően a Kkt. 21/B. § (1) és (2) bekezdését – a közigazgatási és a szabálysértési eljárás viszonyát – vizsgálta meg abból a szempontból, hogy az megfelel-e a jogállamiság és a jogbiztonság alkotmányos követelményének.
Az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában [9/1992. (I. 30.) AB határozat] kimondta, hogy „[a] jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények” (ABH 1992, 59, 65.).
Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – azt vizsgálta meg, hogy a szabályozás olyan hiányosságban szenved-e, mely alkotmányellenes helyzetet eredményez. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság utal a jelen határozat indokolásának IV. 2.6.1. pontjában kifejtett, a jogalkotói mulasztással összefüggésben kialakult gyakorlatára.
Megvizsgálva a Kkt. 21/B. § (1) és (2) bekezdését az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közigazgatási és a szabálysértési eljárás egymáshoz való viszonyának szabályozása az alábbi indokok miatt nem felel meg a jogbiztonság alkotmányos követelményének.
2009. február 1. napjával a közrend, valamint az igazságszolgáltatás működésének védelme érdekében szükséges egyes törvénymódosításokról szóló 2008. évi LXXIX. törvény az Szt. 134. § (1) bekezdését akképp módosította, hogy a szabálysértést meghatározó jogszabályban megállapított esetekben a hatóságok a szabálysértés tetten ért elkövetőjét helyszíni bírsággal sújthatják, kivéve, ha az elkövetővel szemben az eljárás alapjául szolgáló cselekmény miatt közigazgatási bírság kiszabásának van helye. A törvénytervezet indokolása szerint a módosítás azért szükséges, mert a Kkt. 21/B. § (2) bekezdése nem egyértelmű abban a vonatkozásban, hogy a rendelkezés a helyszíni bírságra is kiterjed-e. Az Szt. módosítása egyértelművé teszi: a közigazgatási bírság kiszabása mellett helyszíni bírság kiszabására nincs lehetőség. A Kkt. ezen módosítása azonban az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem orvosolja maradéktalanul a közigazgatási és a szabálysértési eljárás egymáshoz való viszonyának rendezetlenségét.
A Kkt. 21/B. § (1) bekezdése tömören fogalmazza meg a közigazgatási és a szabálysértési eljárás párhuzamos lefolytatásának lehetőségét. Nem rendelkezik azonban arról, hogy az eljárások egyidőben kezdődnek és fejeződnek-e be, vagy egymást követően folynak. E kérdésnek az egyértelmű rendezése azért volna a jogbiztonság szempontjából elengedhetetlenül fontos, mert egyrészt az egyik eljárásban kiszabható jogkövetkezménytől függ a másik eljárásban alkalmazható szankció, másrészt az egyik eljárásban hozott határozat eredménye (például az elkövető kilétének megállapítása) a másik eljárásra is hatással lehet. A támadott rendelkezésből nem derül ki az sem, hogy minden egyes esetben megindul-e mindkét eljárás, avagy sem. Nem szólnak a támadott rendelkezések arról sem, hogy amennyiben valamelyik eljárás nem indul meg, akkor annak mi az oka. Jogbizonytalanságot okoz az is, hogy a jogalkotó nem szabályozta azt az esetet, amikor halmazatban olyan cselekményeket követnek el, melyek közül egyesek közigazgatási bírsággal is sújthatók, mások azonban kizárólag szabálysértési eljárásban bírálhatóak el.
A Kkt. 21/B. § (2) bekezdése értelmében nemcsak a közigazgatási bírság tényleges kiszabása, hanem már pusztán a kiszabásának lehetősége kizárja a szabálysértési eljárásban a pénzbírság alkalmazását (pénzbírság nem szabható ki azzal szemben, akivel szemben közigazgatási bírság kiszabásának van helye). Az eljárások egymáshoz való viszonyának – előbbiekben kifejtett – időbeli rendezetlensége folytán előállhat olyan helyzet is, hogy a közigazgatási eljárásban a bírság kiszabásának elmaradása kizárja az adott esetben már befejeződött szabálysértési eljárásban pénzbírság alkalmazását. További jogbizonytalanságot eredményez az is, hogy a közigazgatási eljárásban egy vélelem alapján születik döntés a vélelmezett szabályszegő ellen, ezzel párhuzamosan a szabálysértési eljárásban ugyanazért a cselekményért egy másik személlyel szemben szabhatnak ki pénzbírságot, akinek a személye a szabálysértési eljárás folyamán válik bizonyítottá. Ez azt eredményezi, hogy egyetlen magatartásért (melyet fogalmilag is csak egyetlen személy követhetett el) különböző eljárásokban különböző személyek felelnek, és mindkettőjükkel szemben alkalmazhatóak a törvényben foglalt jogkövetkezmények, azaz adott esetben mindketten pénzbírsággal sújthatók.
Végül az Alkotmánybíróság utal arra is, hogy az eljárások egymáshoz való viszonyának rendezése, valamint a kiszabható jogkövetkezmények összhangjának megteremtése során a jogalkotónak figyelembe kell vennie valamennyi, az adott eljárásokban alkalmazható szankciót, ide értve a közúti közlekedési előéleti pontrendszerről szóló jogszabály alapján alkalmazható büntetőpontokat is.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138–139.].
A fenti okokból a közigazgatási- és a szabálysértési bírságolási eljárások közötti összhang hiánya miatt az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, és az Abtv. 49. §-a (1) bekezdésének megfelelően, határidő tűzésével felhívta a törvényhozót jogalkotási kötelezettségének teljesítésére.
5. Ezt követően az Alkotmánybíróság a fenti felelősségi formákhoz szorosan nem kapcsolódó indítványi kérelmeket bírálta el.
5.1. Az egyik indítványozó szerint az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglalt jóhírnévhez való jogot sérti, ha az üzemben tartó akkor is bírsággal sújtható, ha nem nyer bizonyítást, hogy a szabálysértés idején a járművet ő vezette. Az Alkotmánybíróság a 942/B/2001. AB határozatban akképp értelmezte a jóhírnévhez való jogot, hogy az az általános személyiségi jog anyajogából fakadó nevesített jog, amely a személy megítélését hivatott védeni a valótlan és a személy hátrányos megítélésére alkalmas közlésekkel szemben (ABH 2004, 1561, 1575.). A jóhírnévhez való jog e tartalmát maga az objektív felelősség intézménye [Kkt. 21. § (1) és (2) bekezdés] nem sérti. Az Alkotmánybíróság utal a jelen határozat indokolásának IV. rész 2.1. pontjában kifejtettekre, miszerint az üzemben tartó felelőssége magából az üzemeltetés során előforduló szabályszegésből ered. Önmagában az a jogszabályi rendelkezés, miszerint az üzemeltetés során előforduló szabályszegésekért az üzemben tartó felel, nem sérti az üzemben tartó jó hírnevét, a törvényi vélelemre alapított felelősség ténye nem eredményezi személye hátrányos megítélését. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.
5.2. A vállalkozás szabadságát biztosító alkotmányos rendelkezés sérelmét az egyik indítványozó abban látja, hogy a gépjárművek bérbeadásával üzletszerűen foglalkozó vállalkozások kötelesek a bérbe adott járművekkel elkövetett szabálysértések miatt kiszabott közigazgatási bírság megfizetésére.
Az Alkotmánybíróság a 617/B/2005. AB határozatában az autópálya pótdíj megfizetésének a gépjármű tulajdonosára (mint tipikus, leggyakoribb üzemben tartójára) telepítésével összefüggésben megállapította, hogy „a jogalkotó a mögöttes felelősség egy speciális formájáról rendelkezett, ami a Ptk. általános szabályából levezethető, és amely konkrétan az autópálya használati jogosultság ellenőrzésére kialakított rendszer sajátosságából fakad. Az Alkotmánybíróság utal továbbá arra is, hogy a tulajdonos (üzemben tartó) nincs elzárva attól, hogy szerződésben előre kikösse a gépjárművet használó tevékenysége vagy mulasztása miatt utólag felmerülő költségek megfizetésének kötelezettségét, erre biztosítékot (kauciót) kérjen a gépjárművet ténylegesen használótól, illetve az eljárás során a tényleges használót megnevezve saját mögöttes felelősségét utólag vitassa (...) és ennek során a felelősség alól magát kimentse” (ABK 2008. április, 620, 623.).
Az Alkotmánybíróság ezen álláspontját jelen ügyben is irányadónak tartja. A vállalkozás jogának az indítványozó által állított sérelme az objektív felelősség megteremtésével nem valósul meg. Az Alkotmánybíróság az 54/1993. (X. 13.) AB határozatában kimondta, hogy a vállalkozás joga a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását jelenti. A vállalkozás joga annyit jelent, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. A vállalkozás jogától különböző kérdés az, hogy a vállalkozó milyen közgazdasági feltételrendszerbe lép be (ABH 1993, 340, 341–342.). Jelen esetben a közgazdasági feltételrendszer egyik eleme, hogy a gépjárművek bérbeadásával üzletszerűen foglalkozók számíthatnak arra, hogy ha a bérbevevő szabályszegést követ el, a hatóság közigazgatási bírságot szab ki. E tekintetben a bérbeadók nincsenek elzárva attól, hogy a rentábilis működés érdekében az e kockázatból származó veszteséget a bérleti díjba beépítsék, utólag annak megtérítését követeljék, vagy a bérleti szerződés megkötésével egyidejűleg teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalják a használó nyilatkozatát, biztosítva ezzel a felelősség alóli mentesülés lehetőségét. Erre tekintettel a vállalkozáshoz való jog sérelme nem állapítható meg, így az Alkotmánybíróság az indítványt a Kkt. 21. § (2) bekezdése tekintetben is elutasította.
5.3. Egy másik indítvány szerint az Alkotmány 57. § (5) bekezdése azért sérül, mert az R. 1–7. számú melléklete nem biztosít mérlegelési jogkört a bírság kiszabásával kapcsolatban a hatóság részére. Az R. módosításáról szóló 69/2009. (IV. 2.) Korm. rendelet 1. §-a az R. 1. §-át akképp módosította, hogy egy új, (3) bekezdést iktatott be, melynek értelmében a bírságot kiszabó határozat méltányosságból történő módosításának, visszavonásának nincs helye. Ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot e rendelkezésre is kiterjesztette.
Az Alkotmánybíróság e körben ismételten utal a 498/D/2000. AB határozatra, mely szerint a jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a szankció alkalmazási feltételeinek, mértékének szabályozása során. A jogalkotó döntési szabadságának csak az Alkotmány rendelkezései szabnak korlátot. Ugyanezen határozat szerint az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből nem következik kényszerítően a jogalkotónak az a kötelezettsége, hogy valamely közigazgatási hatáskör gyakorlása során mérlegelési jogkört adjon a jogalkalmazónak, s nem vezethető le a jogorvoslathoz való jogból a méltányosság gyakorlására való jogszabályi felhatalmazás kötelezettsége sem (ABH 2003, 1202, 1208.). Erre tekintettel az R. támadott rendelkezései, melyek összegszerűen határozzák meg az egyes szabályszegésekhez kapcsolódó bírságmértékeket, valamint az R. méltányosság kizárását kimondó 1. § (3) bekezdése nem alkotmányellenesek, így az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
5.4. Egy másik indítványozó szerint az objektív felelősség a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elvét, valamint a visszaható hatályú büntető jogalkotás alkotmányos tilalmát is sérti.
Az Alkotmánybíróság a fenti jogelveket – állandó gyakorlata szerint – a büntetőjogi legalitás alkotmányos elve alapján értelmezi. Tartalmuk általánosságban arra irányul, hogy a büntetőjogi felelősségre vonásnak, az elítélésnek és a megbüntetésnek kell törvényesnek lennie, valamint hogy az elkövetőket csak az elkövetéskor hatályos törvény alapján lehet bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel sújtani. A közigazgatási bírság mint objektív szankció, sem jogági besorolása, sem pedig egyes jellemzői alapján – nem büntetés, nem eredményez büntetett előéletet – nem hozható összefüggésbe a büntetőjogban alkalmazandó fenti alkotmányos elvek sérelmével. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716–717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523–524.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343.], ezért az indítványt e tekintetben is elutasította.
5.5. Az egyik indítványozó szerint a Kkt. 21. § (1) bekezdése nem ad lehetőséget arra, hogy a hatóság a bírság kiszabása során értékelje a cselekmény társadalomra veszélyességét, valamint az elkövető szociális helyzetét, mely az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt szociális biztonsághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte a szociális biztonsághoz való jog tartalmát (pl. 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146.), azonban az indítványozó által hivatkozott okból a támadott rendelkezés nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 70/E. §-ával, erre tekintettel az indítványt elutasította.
5.6. Egy másik indítványozó úgy vélte, hogy a Kkt. 21. § (1) bekezdése, valamint a 21/A. § (2) bekezdése ellentétes az Szt. 1. § (1) bekezdésével, valamint az 5. §-ával, hiszen az Szt. rendelkezései a szándékos vagy gondatlan elkövetésről tesznek említést, nem pedig az attól független, objektív felelősségről rendelkeznek. Ez az indítványozó szerint a jogbiztonság sérelmét eredményezi. Egy másik indítványozó azzal érvelt, hogy a közigazgatási eljárás során nem különülnek el a Ket., valamint az Szt. szabályai, ami a Jat. 18. § (3) bekezdésével ellentétes és így a jogbiztonság követelményének sérelme miatt alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság e határozatban is több alkalommal rámutatott arra, hogy a támadott jogszabályok által létrehozott objektív felelősségi rendszer az Szt. által szabályozott szabálysértési felelősségtől független jogintézmény. Az Szt. a tényleges elkövető szabálysértési felelősségének érvényesítését szolgálja, a Kkt. az üzemben tartó, illetve a használó felelősségéről rendelkezik. A két jogszabály párhuzamosan érvényesül, egymással nem konkurál, így a jogbiztonság sérelme nem merül fel, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
5.7. Az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványt is, mely annak megállapítását kérte, hogy az Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe ütközik az R. közigazgatási bírságról rendelkező része [R. 1. § (1) bekezdés], mely a vétkességet figyelmen kívül hagyja annak ellenére, hogy a Ket. 61. § (1) bekezdése a bírság kiszabásának feltételéül a kötelezettség vétkes megszegést tekinti. Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a Ket. 61. §-a az eljárás akadályozásának következményeiről rendelkezik, azaz az eljárási bírság kiszabásának lehetőségét szabályozza. E rendelkezések és az R. 1. § (1) bekezdésében foglalt anyagi jogi bírság között összefüggés nem állapítható meg. Erre tekintettel az R. 1. § (1) bekezdése nem ütközik a Ket. 61. § (1) bekezdésével, nem sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését sem, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
5.8.1. Az egyik indítványozó Kkt. 21/A. § alkotmányosságát az Alkotmány 70/D. §-ába való vélt ütközés miatt támadta. Az Alkotmány 70/D. §-a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való jogról rendelkezik. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kimentési okok rendszere nem áll alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben az Alkotmány 70/D. §-ával, ezért állandó gyakorlata szerint az indítványt elutasította.
5.8.2. Egy másik indítványozó a Kkt. 21. §-át a tulajdonhoz való jogba ütközőnek vélte. A 498/D/2000. AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az építésügyi bírságra vonatkozó szabályozás alkotmányossága az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való joggal összefüggésben nem vizsgálható. Kimondta, hogy az Alkotmány 13. §-a a tulajdonhoz való jog jogszerű gyakorlását korlátozó állami közhatalmi beavatkozással szemben védi a tulajdonost, nem biztosít védelmet a jogszerűtlen tulajdonosi magatartás jogkövetkezményeként alkalmazott közigazgatási jogi szankciókkal szemben (ABH 2003, 1202, 1207.).
Az Alkotmánybíróság hasonlóan rendelkezett a jövedéki bírság alkotmányellenességét vizsgáló 895/B/2000. AB határozatában, miszerint a jövedéki bírság, mint a jövedéki ellenőrzés egyik lehetséges jogkövetkezménye (szankciója) önmagában nem jelenti sem az alkotmányosan védett tulajdon elvonását, sem annak korlátozását. A jogellenes magatartás jogkövetkezményeként alkalmazandó szankció [a jogellenesen birtokolt jövedéki termék mennyisége után fizetendő jövedéki bírság] az indítványozó által kifejtett indokokkal nem hozható alkotmányosan értékelhető kapcsolatba az Alkotmány 13. § (1) bekezdésével (ABK 2008. január, 68, 69.).
Az Alkotmánybíróság fenti ügyekben elfoglalt álláspontja jelen esetben is alkalmazandó. Erre tekintettel a közigazgatási bírság, mint a jogsértés következménye az alkotmányos tulajdonvédelemmel nem hozható összefüggésbe, így az Alkotmánybíróság – következetes gyakorlata alapján – az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.
5.9. Az egyik indítvány szerint az, hogy kormányrendelet és nem törvény határozza meg a közigazgatási bírság alapjául szolgáló szabályszegéseket, az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütközik. Ezzel összefüggésben azonban az indítványozó nem jelölte meg, hogy álláspontja szerint mely alapjog szenved sérelmet. Tekintettel arra, hogy az indítvány ezen része – a sérülni vélt alapjog megjelölése hiányában – érdemben nem bírálható el, azért az Alkotmánybíróság az indítványt az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.
5.10.1. Az egyik indítványozó a Kkt. 21/A. § (3) bekezdését a nemzetközi jog általános szabályaival [Alkotmány 7. § (1) bekezdés] tartja ellentétesnek.
Az Alkotmánybíróság több határozatában [pl. 72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 861.] hangsúlyozta, hogy az Abtv. 20. §-a szerint minden esetben csak az arra jogosult indítványa alapján járhat el. Az Abtv. 21. § (3) bekezdése értelmében pedig az Abtv. 1. § c) pontja szerinti – jogszabály, valamint állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló – eljárást csak meghatározott szervek, illetve személyek kezdeményezhetnek (Országgyűlés, annak állandó bizottsága, vagy bármely országgyűlési képviselő, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, valamint a legfőbb ügyész). Mivel az indítványozó nem tartozik ebbe a körbe, az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § c) pontja alapján – az indítványozói jogosultság hiánya miatt – az indítványt ebben a részében érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
5.10.2. Egy másik indítványozó a Kkt. támadott rendelkezései nemzetközi szerződésbe ütközését is állította. Az Alkotmánybíróság határozatai indokolásában számos esetben figyelemmel van a Római Egyezményre, illetve az EJEB gyakorlatára, azonban az Abtv. 21. § (3) bekezdése a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát meghatározott személyek és szervek indítványához köti [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 148.]. Az indítványozó nem tartozik az Abtv. 21. § (3) bekezdése szerinti személyi körbe, ezért a Kkt. kifogásolt rendelkezéseinek nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló eljárás kezdeményezésére nem jogosult, így az Alkotmánybíróság az indítványt az Ügyrend 29. § c) pontja alapján visszautasította.
5.10.3. Végül egy harmadik indítványozó szerint a Kkt. 48. § (3) bekezdés a) pontja 20. és 21. alpontja ellentétben áll az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának R (91) 1. sz. Ajánlásával. Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Abtv.1. § a)–h) pontjai határozzák meg. Sem ez a felsorolás, sem más törvény nem utalja az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabályok és a nemzetközi ajánlások összhangjának alkotmányossági vizsgálatát. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § b) pontja alapján az indítványt ebben a részében visszautasította.
5.11. Az egyik indítványozó a Kkt. 21/B. §-át a kétszeres értékelés tilalmába ütközőnek vélte, ezzel kapcsolatban azonban nem jelölte meg az Alkotmány sérülni vélt rendelkezését. Egy másik indítványozó szerint a Kkt. 21. § (1) bekezdése sérti az Alkotmány 55. § (1) bekezdését, valamint az 57. § (1) bekezdését is, azonban erre vonatkozó indokokat nem terjesztett elő. A harmadik indítványozó a Kkt. 48. § (3) bekezdés a) pontja 20. és 21. alpontját vélte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek, azonban kérelmét nem indokolta meg.
Az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság határozott kérelem alapján jár el, mely kérelemben három feltételnek kell együttesen fennállnia: egyrészt a kérelemnek tartalmaznia kell a sérelmezett jogszabályi rendelkezést, továbbá az Alkotmány érintett szakaszát, valamint azt az indokot, amely alapján az indítványozó az alkotmánysértést fennállónak véli. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a kérelem alapjául szolgáló ok, valamint az Alkotmány sérülni vélt rendelkezése megjelölése hiányában az indítvány – a tartalmi követelményeknek meg nem felelő volta miatt – érdemben nem bírálható el, ezért azt az Alkotmánybíróság visszautasítja [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161, 171.]. Az Alkotmánybíróság jelen eljárásában megállapította, hogy az indítványozók fenti indítványai érdemben nem bírálhatók el, ezért azokat az Alkotmánybíróság – az Ügyrend 29. § d) pontja alapján, mint érdemi vizsgálatra alkalmatlanokat – visszautasította.
5.12. Az Alkotmánybíróság ugyan a Kkt. 21/A. § (3) és (5) bekezdéseinek alkotmányellenességét megállapította, azonban e rendelkezések alkalmazása a Mosonmagyaróvári Városi Bíróság előtt Szk.449/2008. szám alatt folyamatban lévő és a Budapesti II. és III. Kerületi Bíróság előtt 10.Sz.1522/20 08. szám alatt folyamatban levő ügyekben – szabálysértési eljárásokról lévén szó – fel sem merülhet. A megsemmisített rendelkezések a közigazgatási eljárást szabályozzák és csak ezekben az eljárásokban kerülhetnek alkalmazásra, a szabálysértési eljárás lefolytatását nem érintik. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes rendelkezések alkalmazásának tilalmáról csak a rendelkező részben megjelölt, bírói kezdeményezéssel érintett, a Zala Megyei Bíróság előtt 7.K.22.235/2008. szám és 7.K.22.278/2008. szám alatt folyamatban levő ügyekben rendelkezett, a szabálysértési ügyek tekintetében az alkalmazási tilalom kimondását mellőzte.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 47/B/2008.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás