32/2006. (VII. 13.) AB határozat
32/2006. (VII. 13.) AB határozat1
2006.07.13.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta törvényben a kormányülések tartalmi dokumentálásának rendjét. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2006. december 31. napjáig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény 1. számú melléklet 13. pontja „valamint az e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény 3. § (1) bekezdése „továbbá a Kormány és az ügyrendje által létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő érdekeit” szövegrészének alkotmányossági felülvizsgálatára indult alkotmánybírósági eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett a kormány üléseinek dokumentálásával és azok nyilvánosságával kapcsolatosan. Az egyik indítvány szerint alkotmánysértő helyzet jött létre azáltal, hogy a kormány üléseiről csupán emlékeztető készül, amely a jelenlévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, a szavazás tényét és arányát tartalmazza. Az indítványozó úgy véli, az, hogy az ország sorsát befolyásoló döntések születésének körülményeiről sem magnófelvétel, sem szó szerinti jegyzőkönyv, de még tartalmi összefoglaló sem készül, ellentétes az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított, a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos alapjoggal. Ezért kérte az Alkotmánybíróságot, hogy állapítsa meg: a törvényhozó azzal, hogy nem írta elő a kormányülések tartalmi dokumentálásának kötelezettségét, elmulasztotta jogalkotói feladatának teljesítését.
A másik indítvány az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Titoktv.) 3. § (1) bekezdés „továbbá a Kormány és az ügyrendje által létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő érdekeit” szövegrészének, valamint a Titoktv. 1. számú mellékletét alkotó titokköri jegyzék (a továbbiakban: államtitokköri jegyzék) 13. pontja „valamint az e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv” szövegrészének alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.
Az indítványozók szerint a Titoktv. 3. § (1) bekezdése és az államtitokköri jegyzék 13. pontja alapján – az Alkotmány 61. § (1) bekezdésébe ütköző módon – államtitokká minősíthető „a Kormány és ügyrendje alapján létrehozott testület működésével összefüggő döntés-előkészítő, belső használatra készült adat, valamint e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv”. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog aránytalan és önkényes korlátozását jelenti – érvelnek az indítványozók –, hogy a kormány diszkrecionális döntése alapján vonhatóak az államtitok körébe az egyébként közérdekű adatok.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében a jogállamiság lényegét adó jogbiztonságot sértőnek tartják, továbbá, hogy „a Kormány és az ügyrendje által létrehozott testület zavartalan működése” fogalmilag tisztázatlan, bizonytalan jogi kategória, amely nem lehet a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog korlátozásának alapja. Emellett, álláspontjuk szerint a szabad véleménynyilvánításhoz való jogot aránytalanul korlátozza a kifogásolt rendelkezés, mert a Titoktv. azzal, hogy az államtitokká minősítés feltételeit a kormány diszkrecionális döntésére bízva szabályozta, a Btk. 221. §-ába foglalt államtitoksértés tényállásának hatályát önkényesen kiszélesítette. Ez az Alkotmány 61. § (1) bekezdése és a 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság sérelmével jár.
Az Alkotmánybíróság a két indítványt egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
Az Alkotmánynak az ügy elbírálása során figyelembe vett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról.”
„39. § (1) Működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős. Munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni.
(2) A Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni. [...]”
„61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”
A Titoktv.-nek és a Kormány ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozatnak (a továbbiakban: Ügyrend) az indítványozók által sérelmezett, az indítványok benyújtásakor hatályban volt rendelkezései:
Titoktv.: „3. § (1) Államtitok az az adat, amely e törvény mellékletében (a továbbiakban: államtitokkör) meghatározott adatfajta körébe tartozik, és a minősítési eljárás alapján a minősítő kétséget kizáróan megállapította, hogy az érvényességi idő lejárta előtti nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése vagy felhasználása, illetéktelen személy tudomására hozása, továbbá az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele sérti vagy veszélyezteti a Magyar Köztársaság honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, központi pénzügyi, külügyi vagy nemzetközi kapcsolataival összefüggő, valamint igazságszolgáltatási, továbbá a Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő érdekeit.”
Államtitokköri jegyzék
13. A Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület működésével összefüggő döntés-előkészítő, belső használatra készült adat, valamint az e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 50 év.”
„V.
A Kormány üléséről készült összefoglaló és hangfelvétel
83. A Kormány üléséről összefoglaló készül. Az összefoglaló elkészítéséről – az ülést követő öt napon belül – a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára gondoskodik.
84. A Kormány üléséről szóló összefoglaló tartalmazza a jelenlévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, szavazás esetén ennek tényét és számszerű arányát, a koalíciós egyetértési jogot gyakorló kormánytag esetleges ellenvéleményére való utalást, valamint a döntést.”
Titoktv.: „3. § (1) Államtitok az az adat, amely e törvény 1. számú mellékletében (a továbbiakban: államtitokkör) meghatározott adatfajta körébe tartozik, és a minősítési eljárás alapján a minősítő megállapította, hogy az érvényességi idő lejárta előtti nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése vagy felhasználása, illetéktelen személy tudomására hozása, továbbá az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele közvetlenül sérti vagy veszélyezteti a Magyar Köztársaság törvényben meghatározott honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, központi pénzügyi, külügyi vagy nemzetközi kapcsolataival összefüggő, valamint igazságszolgáltatási érdekeit.”
Államtitokköri jegyzék
13. A Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület működésével összefüggő döntés-előkészítő, belső használatra készült adat, valamint az e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 50 év.”
„V.
A Kormány üléséről készült összefoglaló és hangfelvétel
83. A Kormány üléséről összefoglaló és az ülés szó szerinti jegyzőkönyvéül szolgáló hangfelvétel készül. Az összefoglaló elkészítéséről – az ülést követő öt napon belül – a Miniszterelnöki Hivatal jogi helyettes államtitkára gondoskodik.
84. A Kormány üléséről szóló összefoglaló tartalmazza a jelenlévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, szavazás esetén ennek tényét és számszerű arányát, a koalíciós egyetértési jogot gyakorló kormánytag esetleges ellenvéleményére való utalást, valamint a döntést.”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
Az Alkotmánybíróság elsőként a kormányülésen elhangzottak rögzítésével kapcsolatos szabályokat vizsgálta azon indítvány alapján, amely szerint az Alkotmány 61. § (1) bekezdését sértő jogalkotói mulasztás áll fenn a kormányülés tartalmi dokumentálására vonatkozó törvényi szabályok hiánya miatt.
1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt tanulmányozta, hogy az európai államok milyen jogforrási szinten lévő szabályban rendelkeznek a kormány működéséről, azon belül is az ülések dokumentálásáról.
1.1. Néhány uniós tagállam alkotmánya kifejezetten említi, hogy a kormányülésen jegyzőkönyv készül. A finn alkotmány 60. cikk (2) bekezdése alapján a kormányülésen részt vevő miniszterek felelősek az üléseken hozott döntésekért, kivéve, ha a miniszter az elfogadott határozattal nem értett egyet, és ezt a tényt a jegyzőkönyvbe felvetette. Ennél is részletesebben rendelkezik a svéd alkotmány VII. fejezet 6. cikke, amely egyrészt megköveteli, hogy a kormány üléseiről jegyzőkönyv készüljön, másrészt előírja, hogy az ülésen elhangzott különvéleményt a jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell.
1.2. A vizsgált országok egy részében a kormány működéséről és az ügyrendi szabályok megalkotásáról az alkotmány rendelkezik, de az alkotmányos felhatalmazó szabály végrehajtására hozott jogszabályok rendezik részletesen a kormányülések rendjét és az ott elhangzottak rögzítését.
A német szövetségi alkotmány 65. cikkének utolsó mondata szerint „a szövetségi kancellár a szövetségi kormány ügyeit a szövetségi kormány által meghatározott és a szövetségi elnök által jóváhagyott ügyrend alapján intézi”. E felhatalmazás nyújt lehetőséget arra, hogy a szövetségi kormány ügyrendjében rendezze a kormányülések rendjét és az ott elhangzottak rögzítését. Az ügyrend 27. § (1) bekezdése kimondja, hogy a szövetségi kormány üléséről feljegyzést kell készíteni. [Geschäftsordnung der Bundesregierung (GMBl. S. 137)]
A görög alkotmány 81. cikk (1) bekezdése is továbbdelegálja a kormány működéséről való döntés jogát. E felhatalmazás alapján hozott 63/2005. számú kormányrendelet 7. és 8. cikkei rendelkeznek arról, hogy kormányülésről készült összefoglalónak tartalmaznia kell a kormányülés helyét, időpontját, az ülésen résztvevők nevét, a kormány tagjai által benyújtott javaslatok, jelentések rövid leírását, és az azzal kapcsolatban elhangzott miniszteri álláspontokat, továbbá a kormány döntését a szavazati arányokkal együtt.
A lengyel alkotmány 146. cikk (4) bekezdés l) pontja alapján az „Alkotmány és a törvényben meghatározott elvek szerint és mértékben a Minisztertanács különösen: [...] l) meghatározza saját szervezetét és munkarendjét. Ugyanezen bekezdés a) pontja szerint a Minisztertanács biztosítja a törvények végrehajtását. A Minisztertanácsról szóló 1996-ban elfogadott törvény 22. cikke arra kötelezi a Minisztertanácsot, hogy az ülései tárgyáról és az ott elfogadott döntésekről tájékoztassa a közvéleményt. E törvény keretei között értelmezendő a 2002-ben elfogadott kormányügyrend, amelynek 37. § (1) bekezdése a minisztertanácsi üléseket követően az ott készült hangfelvétel alapján jegyzőkönyv készítését írja elő, amely egyrészt az ülésen elhangzottakat, másrészt az ott elfogadott valamennyi döntést rögzíti.
1.3. A vizsgált alkotmányok jelentős részében a kormányülés kifejezés különböző szövegösszefüggésben jelenik meg, de többségükben közös vonás, hogy az alkotmány csupán említi azt. A litván alkotmány 95. cikk (1) bekezdése hangsúlyozza, hogy a Litván Köztársaság Kormánya ülésein dönt az államigazgatás ügyeiben, és hogy az Állami Főszámvevő jogosult részt venni ezeken az üléseken. A szlovák alkotmány 118. cikke a kormány határozatképességéről tartalmaz rendelkezést, a holland alkotmány 45. cikk (3) bekezdése pedig a következőképpen utal a kormányülésekre: „[a] Minisztertanács megtárgyalja és meghatározza az általános kormányzati politikát és gondoskodik ezen politika egységéről”.
A magyar Alkotmány a cseh alkotmány 77. cikk (1) bekezdésével és a lett alkotmány 60. cikkével megegyezően csupán arról rendelkezik, hogy a Kormány üléseit a miniszterelnök vezeti [37. § (1) bekezdés].
1.4. Attól függően, hogy az egyes alkotmányok milyen részletesen rendezik a kormányülések dokumentálását, a következő megállapítások tehetők. Ha az alkotmány a kormányülés tényére történő utaláson túl az ott elhangzottak rögzítéséről is rendelkezik, mint például a svéd és a finn alkotmány, akkor ez az alkotmányos parancs behatárolja a jogalkotónak a kormányülések szabályozását érintő mozgásterét.
Az 1.2. pontban felsorolt esetekben az alkotmány felhatalmazást ad a kormányügyrend megalkotására, ezért a kormány köteles megalkotni a működésére vonatkozó szabályokat. Ezeknek a szabályoknak összhangban kell lenniük a magasabb szintű jogszabályokkal, mindenekelőtt az alkotmány rendelkezéseivel. Így például a német szövetségi kormány ügyrendje is a német alkotmány 5. cikk (1) bekezdésében biztosított tájékozódáshoz való jog, és e jog végrehajtására elfogadott információszabadságról szóló törvény keretei között értelmezendő. [Informationsfreiheitsgesetz (BGBI. I S. 2722)]
Az 1.3. pontban hivatkozott jogrendekben az alkotmány a kormány működésével kapcsolatos szabályozás mellőzésével engedi át a részletszabályok megalkotásának a jogát törvényhozási tárgyak esetén a törvényhozás, – saját működésére vonatkozóan – pedig a kormány számára. Megállapítható, hogy ilyenkor a törvényhozás az alkotmány egyéb, elsősorban az információszabadságot biztosító rendelkezésének végrehajtására hoz törvényt a kormányzati dokumentumok tartalmáról, nyilvánosságáról. A kormány működéséről más tekintetben az adott kormány ügyrendje határoz. [Lásd például Hollandiában (Dutch Government Information Act; Wet openbaarheid van bestuur, Stb. 31-10-1991, 703 és Rules of procedure of the Council of Ministers, Reglement van orde van de ministerrad); és Szlovákiában (Act on Freedom of Information, 211/2000 Z.z. Zákon zo 17. mája 2000 o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) és Rules of procedure of the Slovak government, Rokovací poriadok vlády Slovenskej republiky). Az Egyesült Királyságban a Freedom of Information Act (2000, c.36) és emellett az Open Government Code of Practice of Access to Government Information rendelkezik a kabinetülések dokumentálásáról és e dokumentumokhoz való hozzáférésről.]
A magyar Alkotmány ez utóbbi rendszerekhez hasonlóan delegálja a szabályozást kizárólagos törvényhozási tárgyak esetén az Országgyűlésre, a kormány működését érintő részletszabályok vonatkozásában a kormányra.
2. Az Alkotmánybíróság áttekintette a rendszerváltozást követő magyar kormányok üléseinek dokumentációjával kapcsolatos rendelkezéseket és az azok alapján kialakult joggyakorlatot.
Az 1990-es szabad parlamenti választásokat követően hivatalba lépett kormány által kiadott ideiglenes ügyrend alapján 1990 és 1992 közötti időszakban a kormányülésekről szó szerinti jegyzőkönyv és összefoglaló készült. Az összefoglalónak tartalmaznia kellett a jelen lévők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, a szavazás esetén ennek tényét és számszerű arányát, valamint a döntést. [1006/1990. (VII. 17.) Korm. határozat 29–31.] Az ideiglenes ügyrendet hatályon kívül helyező 1025/1991. (VI. 25.) Korm. határozat változatlanul fenntartotta a szó szerinti jegyzőkönyvezést és az összefoglalók készítésének rendjét, a 1025/1992. (V. 5.) Korm. határozat viszont úgy módosította az ügyrendet, hogy 1992. május 5-től csak tartalmi összefoglaló készült a kormány üléseiről. A jelen ügyben vizsgált Ügyrend visszaállította a szó szerinti jegyzőkönyvezést úgy, hogy e célra hangfelvétel rögzítését írta elő. 1995–1996-ban ilyen felvétel nem készült, mert az Ügyrendet megváltoztató 1070/1995. (VII. 29.) Korm. határozat kizárólag az összefoglaló készítésének a kötelezettségét tartotta fenn, a kormányülésen elhangzottakról való hangfelvétel-készítés kötelezettségét hatályon kívül helyezte. Az 1035/1996. (IV. 24.) Korm. határozat ismét kötelezővé tette a kormányülésen elhangzottak hangfelvételre rögzítését. Az 1090/1998. (VII. 15.) Korm. határozat viszont úgy módosította az Ügyrendet, hogy 1998. július 15-e és 2002. június 8-a között a Miniszterelnöki Hivatalnak sem hangfelvételt, sem szó szerinti jegyzőkönyvet nem kellett készítenie a kormány üléseiről, és a tanácskozáson elhangzó hozzászólások tartalmi összefoglalását sem kellett, hogy tartalmazza az összefoglaló. Az Ügyrend legutóbbi módosítása eredményeképpen, 2002 júniusától a kormány üléseiről összefoglaló és az ülés szó szerinti jegyzőkönyvéül szolgáló hangfelvétel készül. Az összefoglalók eredeti példányait és a hangfelvételeket a Miniszterelnöki Hivatal őrzi, nem selejtezhetők, és a kezelésükre a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény és a Titoktv. rendelkezései alkalmazandók.
A fentiekből jól látható, hogy az elmúlt több, mint másfél évtized során a kormányok saját belátásuk szerint, rendszeresen módosították az üléseken elhangzottak rögzítésére és a kormányülések iratainak kezelésére vonatkozó szabályokat. Ezek a változtatások esetlegesek voltak, ezért az ülések dokumentálására vonatkozó, következetesen érvényesülő gyakorlat nem alakult ki.
3.1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. A jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség az Alkotmányból akkor vezethető le közvetlenül – az erre irányuló, konkrét jogszabályi felhatalmazáson alapuló jogalkotói kötelezettség nélkül is – ha valamely alkotmányos alapjog érvényesülése vagy biztosítása ezt feltétlenül, kényszerítően megköveteli. [29/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 294, 299.]
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének első fordulata alapján a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Az alapjogokkal való összefüggés ugyanakkor nem minden esetben követel törvényi szintű szabályozást, de „valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is”. [Először 64/1991. (XII. 17.) AB határozat; ABH 1991, 297, 300.]
A kormányülések dokumentáltsága (még inkább annak hiánya) több alapjogot érint. Az indítványozók ezek közül az Alkotmány 61. § (1) bekezdését nevesítik. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje és terjessze. A közérdekű adatokhoz való szabad hozzáférés teszi lehetővé az állam polgárai számára a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás és az igazságszolgáltatás működése jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését. A nyilvánosság a közhatalom demokratikus működésének próbája. A közérdekű információk megismerhetősége garantálja a közügyek intézésének áttekinthetőségét. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt ellenőrzés és befolyás azonban csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat. [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 183–184.]
Az Alkotmánybíróság a korábbi határozataiban foglaltakat fenntartva jelen döntésben azt hangsúlyozza, hogy a közhatalmat gyakorló intézmények mellett az állami költségvetésből részesülő más intézmények is kötelesek működésüket kellőképpen dokumentálni: a közfeladat ellátásával kapcsolatos tevékenységüket érintő információkat mindenekelőtt le kell jegyezniük, azaz rögzíteniük kell a közérdekű adatokat.
A magyar alkotmányos rendszerben a kormány egyrészt politikai, kormányzati szerepet tölt be, másrészt a közigazgatás központi szerve. Ülésein – mindkét funkciójából adódóan – az ország életét nagyban befolyásoló közhatalmi, politikai döntések születnek. Egy demokratikus jogállamban a polgároknak joguk van arra, hogy az életükre alapvetően kiható döntéseket, az azokat alátámasztó indokokat és a döntéshozatalban részt vevők szakmai álláspontjait (esetleges ellenvéleményeiket) – akár késleltetetten is – megismerjék. A kormányüléseken elhangzottak lejegyzéséről való döntés ezért egyszersmind a közérdekű információk rögzítéséről szóló döntés és a későbbi kutathatóság előfeltétele.
Az Alkotmány 37. § (1) bekezdésének első fordulata szerint a miniszterelnök vezeti a kormány üléseit. Ezenkívül az Alkotmány nem nevesíti a kormányüléseket. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 46. § (1) bekezdése alapján a határozati formában elfogadott Ügyrend V. fejezete rendelkezik arról, hogy a kormány az üléseiről milyen típusú információkat köteles rögzíteni. Az Ügyrend 83. pontja összefoglaló készítését és a szó szerinti jegyzőkönyv alapjául szolgáló hangfelvétel rögzítését követeli meg. A 84. pont alapján a kormány üléséről szóló összefoglaló a jelenlevők névsorát, az előterjesztések címét, a hozzászólók nevét, szavazás esetén ennek tényét és számszerű arányát, a koalíciós egyetértési jogot gyakorló kormánytag esetleges ellenvéleményére való utalást, valamint a döntést tartalmazza. Jelenleg a kormány határoz tehát arról, hogy milyen mélységben rendeli el a kormányüléseken megjelenő álláspontok rögzítését.
A Jat. 46. § (1) bekezdése alapján elfogadott kormányhatározat az állami irányítás egyéb jogi eszköze, vagyis olyan nem jogszabályi jogforrás, amely nem közvetlenül a jogalanyokat, hanem kizárólag az adott szervezetet, jelen esetben a kormányt kötelező rendelkezést tartalmaz. A kormány határozatát – az Alkotmány keretein belül – bármikor módosíthatja. Abban az esetben, ha a kormány az üléseiről szóló összefoglaló kötelező tartalmi kellékeit és/vagy az ülésen elhangzottakat rögzítő hangfelvételre vonatkozó szabályokat úgy állapítja meg, hogy az nem tesz eleget az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének, a kormányhatározat utólagos alkotmányossági vizsgálata keretében teremthető meg az összhang az Alkotmánnyal. Egy ilyen utólagos vizsgálat azonban nem alkalmas arra, hogy a kormányülések rögzítésének elmaradását követően a tanácskozáson elhangzottak tartalmát rekonstruálja. Hiányos vagy más módon elégtelen szabályozás esetén nem történik meg a kormányülések megfelelő dokumentálása, ami pedig utólag nem orvosolható jogsérelmet okoz.
Az a lehetőség, hogy a kormány rövidebb-hosszabb ideig nem rögzíti a közérdekű információkat, ellehetetlenítve ezzel az információszabadságot, közvetlenül és jelentősen korlátozza az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított közérdekű adatok megismerésének jogát. Következésképpen, a kormány tanácskozásáról készült összefoglalók, jegyzőkönyvek tartalmára, valamint az ülésen készült hangfelvétel kezelésére vonatkozó szabályok az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből következően törvényhozási tárgyak. A kormányülések dokumentálásáról ezért nem dönthet a kormány, az Országgyűlésnek törvényben kell megállapítania azokat a szabályokat, amelyek alapján a kormány jegyzőkönyvet, de legalábbis tartalmi összefoglalót készít az ülésein elhangzottakról.
3.2. A kormányülésekre vonatkozó dokumentálási kötelezettség az Alkotmány 8. § (2) bekezdése és a 61. § (1) bekezdése mellett következik az Alkotmány 2. § (1) és a 39. § (1) és (2) bekezdéseiből is. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság követelménye alapján „csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények”. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.] Vagyis csak az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályoknak megfelelő, formalizált szabályok szerinti közhatalmi döntéshozatal felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének. A végrehajtó hatalmat gyakorló kormány felelősséggel tartozik azért, hogy a köz érdekében végzett tevékenysége, a döntéshozatal folyamata és a meghozott döntések megfelelnek e követelménynek. Ez a felelősség a parlamentáris kormányformából következően elsősorban az Országgyűléssel szemben jelenik meg. A testületi felelősséget nevesíti az Alkotmány 39. § (1) bekezdése, az egyes kormánytagok felelősségét pedig az Alkotmány 39. § (2) bekezdése.
Az Alkotmánybíróság megállapította: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta törvényben a kormányülések tartalmi dokumentálásának rendjét. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy 2006. december 31-ig törvényben tegye kötelezővé a kormány számára, hogy megfelelő módon rögzítse az ülésein elhangzottakat.
Mindez nem érinti a kormány ügyrendalkotási autonómiáját, azaz a saját működésére vonatkozó részletszabályok kidolgozásának lehetőségét. Jelen határozat kifejezetten a kormány döntési folyamatának a lényegét érintő dokumentálással kapcsolatban állapít meg törvényalkotási kötelezettséget.
IV.
1. Az Alkotmánybíróság a következőkben az államtitokköri jegyzék 13. pontja második fordulatának alkotmányosságát vizsgálta, amely alapján törvényes eljárás keretében államtitokká minősíthető a kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv.
Az egyik indítvány szerint e rendelkezés sérti a közérdekű adatok megismerhetőségéhez és terjesztéséhez való alapvető jogot. Az indítványozók úgy vélik, a szabály diszkrecionális jogkörbe utalja a kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testületek üléseiről készült összefoglalók, emlékeztetők és jegyzőkönyvek titkosítását, amikor az üléseken elhangzó információ tartalmára való tekintet nélkül teszi lehetővé a titkosítást.
A kérelmezők azt követően fordultak az Alkotmánybírósághoz, hogy az Országgyűlés az 1999. évi CXIII. törvénnyel a Titoktv. 3. § (1) bekezdését kiegészítette a „továbbá a Kormány és az ügyrendje által létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő érdekeit” szövegrésszel, az államtitokköri jegyzék 13. pontját pedig úgy módosította, hogy államtitokká minősíthető legyen a kormány és az ügyrendje alapján létrejött testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv. E törvénymódosítást megelőzően a 13. pont alapján a kormány és az ügyrend alapján létrehozott testületek működése során keletkező azok az adatok voltak államtitokká minősíthetők, amelyek az államtitokköri jegyzék valamely pontja alá tartoztak.
A 2003. évi LIII. törvény hatályon kívül helyezte az 1999. évi CXIII. törvény által a Titoktv. 3. § (1) bekezdésébe beiktatott szövegrészt, az államtitok fogalmában meghatározott védendő értékek sorából kikerült „a Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő” érdek, azt ma már szolgálati titokként védi a Titoktv. Az államtitokköri jegyzék 13. pontját azonban a törvénymódosítás változatlanul hagyta.
2. Alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmánybíróság arra a kérdésre kereste a választ: összeegyeztethető-e az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével, hogy az államtitokköri jegyzék 13. pontjának második fordulata lehetővé teszi a kormány és az ügyrendje alapján létrejött testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv államtitokká minősítését, és ezzel azok legfeljebb ötven évre történő titkosítását.
2.1. A közügyek intézésének áttekinthetőségét és ellenőrizhetőségét a közérdekű információk megismerhetősége garantálja. A közérdekű információk birtokában lehetünk képesek a közhatalom, ezen belül a végrehajtó hatalom működésének jogszerűségét és hatékonyságát megfelelő módon ellenőrizni. A végrehajtó hatalom számára az Alkotmány 35. §-ában biztosított hatáskörök teljességét a kormány gyakorolja. Különösen fontos tehát a közérdekű adatok megismeréséhez való alapvető emberi jog érvényesülése a kormányzati munka felülvizsgálatában. Nem képzelhető el a közügyekről folyó érdemi vita a kormány kezelésében lévő releváns közérdekű információk ismerete nélkül.
Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése is szorgalmazza a kormányzati dokumentumok lehető legnagyobb mértékű nyilvánosságát, pontosabban azt, hogy „néhány elkerülhetetlen kivételtől eltekintve, az állampolgárok megismerhessék a kormányzati dokumentumokat” különös tekintettel arra, hogy „a parlamenti demokrácia csak akkor működhet megfelelőképpen, ha az állampolgárok és választott képviselőik teljes körűen informáltak” [az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 854 (1979) ajánlása]. Az ajánlás indokolásában a következőképpen fogalmaz a Közgyűlés: „Csak egy informált társadalom lehet demokratikus társadalom. Ebből következik, hogy egy demokratikus társadalomban a kormány politikáját és annak megvalósítása módját érintő informáltság nemcsak egyéni jog, hanem a kormánynak is kötelessége a közvélemény tájékoztatása”. A Miniszteri Bizottság hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló (2002) 2. számú ajánlása annak érdekében, hogy a közvélemény tájékozott módon vehessen részt a közügyek megvitatásában, hogy a korrupció kockázata csökkenjen és hogy erősödjön a kormányzati intézményekbe vetett bizalom, egy minimum követelményszintet megjelenítő listát tett közzé. Ez alapján fő szabály szerint kérésre bárki hozzáférhet a hatóságok birtokában lévő hivatalos dokumentumokhoz, mely alól bizonyos esetekben kivétel tehető. A kivételeket azonban jogszabálynak kell megállapítania. A nyilvánosságot korlátozó indoknak emellett szükségesnek kell lennie egy demokratikus társadalomban és a korlátozás mértékének arányban kell állnia az ajánlásban felsorolt védendő érdekekkel. Az ajánlás IV.1.x. pontja alapján ilyen védendő érdek a hatóságok vagy a hatóságok egymás közötti bizalmas tanácskozása a döntések előkészítése során. Az Európa Tanács tagállamaiban az aktanyilvánosság követelménye ezért nem vonatkozik a belső használatra szánt munkaanyagokra, emlékeztetőkre, tervezetekre, javaslatokra. [Lásd erről 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 175, 190–191.; 655/B/1995. AB határozat, ABH 1997, 604, 607.]
2.2. A választott testületek és azok bizottságainak üléseivel ellentétben a kormányülés a hatályos magyar szabályok szerint nem nyilvános. Ennek egyrészt az a célja, hogy a kormány tagjai szabadon és részletekbe menően vitázhassanak az egyes előterjesztésekről és az ülésen felmerülő politikai, gazdasági, társadalmi kérdésekről. A kormány üléseit a miniszterelnök vezeti [Alkotmány 37. § (1) bekezdés], és a miniszterelnökön keresztül érvényesül a kormány Országgyűléssel szembeni felelőssége [Alkotmány 39/A. §]. A kormány hatásköreit a miniszterelnök vezetésével testületként gyakorolja. A kormány politikájának egységességét kérdőjelezné meg, ha az ülések és az ott elhangzó ellentétes vélemények folyamatosan és kivétel nélkül nyilvánosságot kapnának.
Emellett, az ország életét befolyásoló fontos politikai és gazdasági döntések későbbi végrehajtását gyakran lehetetlenné tenné, ha a kormányülésen megtárgyalandó tervezett lépések a döntéshozatal előtt nyilvánosságot kapnának. Annak is lehet méltányolható indoka, ha a kormány egy korábbi ülésén elfogadott döntés nyilvánosságra hozatalát későbbi időpontra halasztja, elkerülendő, hogy a tervezett intézkedések bevezetése előtt meghiúsuljon a kormányzati politika végrehajtása.
Végül, a nyilvánosságnak a kormányülésről való kizárása elősegítheti, hogy az ülésen elhangzó felszólalások ne váljanak kortesbeszéddé, azaz ne a választópolgárok számára közvetítsenek politikai üzeneteket.
2.3. A zárt üléseken a kormányzati döntéshozatal folyamatáról dokumentáció készül. Az ilyen dokumentáció (összefoglaló, emlékeztető, jegyzőkönyv) különféle adatokat tartalmaz. Van közte olyan közérdekű adat, amely esetében az átmeneti nyilvánosságkorlátozás sem elfogadható, (ilyen például – tipikus esetben – az ülés napirendje, a döntéshozatalban részt vevők neve, a meghozott döntések stb.). Ezek egy részének elektronikus úton való közzétételére az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény és az ahhoz kapcsolódó, általános közzétételi listát tartalmazó melléklet kötelez. A melléklet II. 8. pontja alapján a közfeladatot ellátó szerv (a változásokat követően azonnal) köteles az interneten közzétenni a testületi szerv döntései előkészítésének rendjét, az állampolgári közreműködés (véleményezés) módját, eljárási szabályait, a testületi szerv üléseinek helyét, idejét, továbbá nyilvánosságát, döntéseit, ülésének jegyzőkönyveit, illetve összefoglalóit, valamint a testületi szerv szavazásának adatait, ha ezt jogszabály nem korlátozza.
[Jelenleg a kormány – többek között – a www.meh.hu honlapon keresztül tájékoztatja a közvéleményt az ülésein elhangzottakról. Itt teszi közé a Miniszterelnöki Hivatal a kormányülések időpontját, a résztvevők listáját és a kormány döntéseit. Emellett, a kormányüléseket követő sajtótájékoztatók írásos anyaga érhető el a honlapon.]
Emellett, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 20. § (1) bekezdése alapján bárki benyújthatja a közérdekű adat megismerésére vonatkozó igényét. Az igény teljesítésének megtagadásáról, annak indokaival együtt, nyolc napon belül értesíteni kell az igénylőt. Ezt követően az igénylő a bírósághoz fordulhat. A bíróság előtt a megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani [Avtv. 20. § (6) bekezdés, 21. § (1), (2) bekezdések].
2.4. A kormányülésen elhangzottakat rögzítő dokumentumok (összefoglalók, emlékeztetők, jegyzőkönyvek) tartalmazhatnak olyan információt, amelynek titkosítása alkotmányosan nem kifogásolható. Jogrendszerünk ma több lehetőséget biztosít arra, hogy a kormányülést rögzítő iratokba foglalt közérdekű adatok egy része a stabil kormányzás érdekében ne legyen azonnal megismerhető.
Az Avtv. 19/A. § (1) bekezdése alapján a döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Az Avtv. alapján azonban a döntés előkészítése során keletkezett és/vagy a döntést megalapozó adat megismerését a kezelő szerv vezetője engedélyezheti. Az igény abban az esetben utasítható el, ha az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné [Avtv. 19/A. § (1)–(3) bekezdések].
A Titoktv. 4. § (1) bekezdése alapján – többek között – a Kormány ügyrendje szerint működő testület vezetője szolgálati titokká minősítheti azt a szolgálati titokkörbe tartozó adatot, amelynek az érvényességi idő lejárta előtti nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése és felhasználása, illetéktelen személy részére hozzáférhetővé tétele, továbbá az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele sérti vagy veszélyezteti az állami vagy közfeladatot ellátó szerv működésének rendjét, akadályozza a feladat- és hatáskörének illetéktelen befolyástól mentes gyakorlását, és ezáltal közvetve a Magyar Köztársaság törvényben meghatározott érdekeit hátrányosan érinti. A szolgálati titok érvényességi ideje az adat minősítésétől számított legfeljebb húsz év lehet. A kormány zavartalan működése érdekében tehát szolgálati titokká minősíthetőek azok az egyébként közérdekű adatok, amelyek nem érintenek a Titoktv. 3. § (1) bekezdésében szereplő, államtitokként védendő érdeket (honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési, bűnmegelőzési, központi pénzügyi, külügyi vagy nemzetközi kapcsolatokkal összefüggő, továbbá igazságszolgáltatási érdeket). Amennyiben ezen érdekek védelme érdekében szükséges, a Titoktv. 3. § (1) bekezdése és az államtitokköri jegyzék 13. pontja alapján minősíthetőek államtitokká az összefoglalóban, emlékeztetőben, jegyzőkönyvben foglalt adatok.
2.5. Bizonyos tárgyak államtitokkörbe való felvétele mindenképpen az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog közvetlen és jelentős korlátozását jelenti.
Az állam abban az esetben korlátozhatja az alapjogokat, ha a legitim cél védelme más módon nem érhető el. „Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.” (Összefoglalóan: 879/B/1992. AB határozat, ABH 1996, 401.)
Jelen ügyben is a korlátozó szabályozásnak a cél elérésére való alkalmassága, továbbá szükségessége és arányossága vizsgálandó. A „közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása csak akkor alkotmányos, ha az nem csupán formális szempontokon nyugszik, hanem a korlátozással szemben tartalmi követelmények is érvényesülnek, s a korlátozás addig marad fenn, amíg azt a tartalmi követelmények indokolják”. [12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217, 226.] Tartalmi követelmény, hogy az információszabadság korlátozásának kényszerítő oka legyen, és a korlátozás mértéke az elérendő céllal arányban álljon.
Jelen ügyben az alapjog-korlátozás – törvényben meghatározott – legitim indoka az, hogy a kormányülésekről készült dokumentumoknak a honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési, bűnmegelőzési, központi pénzügyi, külügyi, nemzetközi kapcsolatokkal összefüggő és az igazságszolgáltatási érdeket közvetlenül sértő vagy veszélyeztető adatai csak késleltetetten, egy bizonyos idő elteltével legyenek megismerhetők.
A 2003. évi LIII. törvény hatálybalépésével a Titoktv. 3. § (1) bekezdésében az államtitok fogalmában meghatározott védendő értékek sorából kikerült „a Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő” érdek. Ez azt jelenti, hogy jelenleg a Titoktv. 3. § (1) bekezdése és az államtitokköri jegyzék 13. pont második fordulata alapján akkor minősíthető államtitokká a kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület üléséről készült összefoglalóban, emlékeztetőben vagy jegyzőkönyvben foglalt adat, ha arról törvényes minősítési eljárás keretében a minősítő megállapította: nyilvánosságra hozatala vagy illetéktelen személy tudomására hozatala közvetlenül sérti vagy veszélyezteti az imént felsorolt, államtitokként védendő érdekeket.
Az államtitokköri jegyzék 13. pontjának második fordulata alapján nem a kormányülésekről szóló összefoglalók, emlékeztetők, jegyzőkönyvek egésze titkosítható tehát, hanem csak azok az adatok, amelyek esetében teljesül a Titoktv. 3. §-ában foglalt valamennyi feltétel. Ilyen körülmények között az államtitokköri jegyzék 13. pontjának vizsgált része nem tekinthető a közérdekű adatok megismeréséhez való jog szükségtelen korlátozásának.
Valamely adat államtitokká minősítésének jogszerűségét az adatvédelmi biztos vizsgálhatja. Ha az adat minősítését indokolatlannak tartja, a minősítőt annak megváltoztatására vagy a minősítés megszüntetésére szólítja fel. A felszólítás megalapozatlanságának megállapítása iránt a minősítő bírósághoz fordulhat [Avtv. 26. § (5) bekezdés].
Emellett, a IV. 2.3. pontban kifejtettek szerint bárki kérheti a kormánytól a közérdekű adatok megismerhetővé tételét. Ha a kormány az igényt azon az alapon tagadja meg, hogy a kért adat államtitok, és ezért az igénylő által meg nem ismerhető, akkor a bíróság előtt a kormány köteles bizonyítani érveinek jogszerűségét és megalapozottságát.
Az adatvédelmi biztos felszólítása alapján indult és a közérdekű adatot igénylő által indított perben is a bíróság jogosult dönteni abban a kérdésben, hogy a kérdéses adat minősítése az Alkotmánynak és az alkotmányos jogszabályoknak megfelelően történt-e. Egyes közérdekű adatok államtitokká minősítésének indokoltságát az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja, az ugyanis az Avtv. 21. § és 26. §-ai alapján a bíróság feladata. Az államtitokká minősítés tartalmi indokoltsága törvényi követelmény, ezért annak felülvizsgálata során a bíróság is tartalmi kontrollt végez. [A szolgálati titokkal kapcsolatban lásd 12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217, 224.]
Minthogy az Avtv. több garanciát tartalmaz a kormányülésről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv jogszerűtlen államtitokká minősítésének elkerülésére, az államtitokköri jegyzék 13. pont második fordulata nem korlátozza aránytalan módon az Alkotmány 61. § (1) bekezdését. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az államtitokköri jegyzék 13. pontja, „valamint az e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
V.
Az indítvány benyújtását követően, az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény, valamint azzal összefüggésben más törvények módosításáról szóló 2003. évi LIII. törvény 2. §-a módosította a Titoktv. 3. § (1) bekezdését, és az indítványozó által kifogásolt, „továbbá a Kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő” szövegrész 2003. július 19. óta nem része a jogszabályszövegnek. Az indítványozó által sérelmezett jogszabályi szövegrész hatályon kívül helyezése miatt az Alkotmánybíróság a Titoktv. 3. § (1) bekezdés „továbbá a Kormány és az ügyrendje által létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő érdekeit” szövegrészének alkotmányossági felülvizsgálatára indult alkotmánybírósági eljárást megszüntette. [Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § a) pont (ABH 2003, 2065.)]
Az Alkotmánybíróság a rendelkező rész 1. pontjára tekintettel rendelte el a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét.
Alkotmánybírósági ügyszám: 656/E/1999.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás