19/2004. (V. 26.) AB határozat
19/2004. (V. 26.) AB határozat1
2004.05.26.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvénynek – az egyes pénzügyi tárgyú törvények jogharmonizációs célú módosításáról szóló 2004. évi XXVII. törvény 39. és 40. §-ával kiegészített – 7. § (4) bekezdése és 24. §-a alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. A megsemmisített rendelkezések nem lépnek hatályba.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény 19. §-a alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy az árakra vonatkozó rendelkezésre csak a feltételek együttes fennállása esetén, kivételesen, átmeneti jelleggel, a beavatkozás időbeli hatályának meghatározása mellett kerülhet sor; újabb ármeghatározás csak a felhatalmazásban meghatározott együttes feltételek ismételt bekövetkeztében történhet.
Az Alkotmánybíróság az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény 19. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és egyes tápszerek átmeneti árszabályozásáról szóló 48/2004. (III. 19.) Korm. rendelet alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezés 2004. június 30-án veszti hatályát.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról rendelkező 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendeletnek – a 91/2004. (IV. 26.) Korm. rendelet 1. §-ával módosított – 7. § (2) bekezdésében az „áráról,” és az „árának vagy” szövegrész alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
A 7. § (2) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
„Az egyes gyógyszerek társadalombiztosítási támogatásba való befogadásáról és a támogatás mértékéről a külön jogszabályban foglalt feltételek alapján az OEP egy eljárásban, a kérelem benyújtását követő 180 napon belül – az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter által kijelölt szerv véleményének kikérését követően – határozatban dönt. Az OEP a már támogatott gyógyszer támogatása mértékének változására irányuló kérelem esetén 90 napon belül dönt.”
5. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a társadalombiztosítási támogatással rendelhető gyógyszerekről és a támogatás összegéről szóló – a társadalombiztosítási támogatással rendelhető gyógyszerekről és a támogatás összegéről szóló 1/2003. (I. 21.) ESZCSM rendelet módosításáról szóló 18/2004. (III. 24.) ESZCSM rendelet 2. §-ával módosított – 1/2003. (I. 21.) ESZCSM rendelet 4. számú melléklete alkotmányellenes, ezért az 2004. június 30-ától nem alkalmazható.
6. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kiegészítő vénykezelési díjról szóló 22/2004. (IV. 1.) ESZCSM rendelet alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezés 2004. június 30-án veszti hatályát.
7. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványt, amely szerint a Kormány mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal, hogy nem alkotott jogszabályt az átmeneti árszabályozás következtében a közforgalmú gyógyszertárak által elszenvedett veszteségek teljes körű kompenzációja tárgyában.
8. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványt, amely szerint a törvényhozó alkotmányellenes mulasztást idézett elő azzal a mulasztásával, hogy az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény 19. §-ában nem biztosította megfelelő garanciákkal a Kormány részére adott rendelkezési jog kivételes gyakorlását annak kimondásával, hogy a szabályozási eszközök újabb lényeges változása nélkül a Kormány nem rendelkezhet ismételten ugyanazon nem hatósági árak körében.
9. Az Alkotmánybíróság a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet módosításáról szóló 101/2003. (VII. 17.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtására kiadott 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendeletnek – az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és tápszerek árának és társadalombiztosítási támogatásának átmeneti szabályait érintő egyes jogszabályok módosításáról szóló 134/2003. (VIII. 27.) Korm. rendelet 1. §-ával megállapított – 7/A. § (3), (4) és (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, tápszerek ármegállapításáról szóló 108/2000. (VI. 29.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és tápszerek átmeneti árszabályozásáról szóló 103/2003. (VII. 17.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
10. Az Alkotmánybíróság „A 2004. évi gyógyszer-támogatási előirányzat betarthatóságát biztosító intézkedések” című, az OEP Gyógyszerügyi Főosztálya által 2004. március 8-án kiadott tájékoztatásban szereplő döntés megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz számos indítvány érkezett az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, tápszerek ármegállapításával összefüggő egyes jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezve. Az indítványok lényege az alábbiak szerint foglalható össze:
1. A Kormány 2000. június 29-i hatállyal megalkotta a 108/2000. (VI. 29.) Korm. rendeletet az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, tápszerek ármegállapításáról (a továbbiakban: R. 1.). Az R. 1. – az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártv.) 19. §-ában foglalt felhatalmazásra hivatkozva – legfeljebb 180 napra maximálja a mellékletében felsorolt árakon az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek, tápszerek termelői/beszerzői és fogyasztói árát. Az R. 1. a kihirdetése napján lépett hatályba, azzal, hogy a hatálybalépésétől számított 180. napon hatályát veszti.
Az egyik indítványozó szerint az R. 1. – az Ártv.-ben kapott felhatalmazás hiánya, illetve ezen felhatalmazás túllépése miatt – sérti a Kormány rendeletalkotási jogával összefüggésben az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában, ugyanezen szakasz (2) bekezdésében, valamint az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében megfogalmazott azt az elvet, amely szerint az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
Az indítványozó hivatkozott a 12/1991. (IV. 12.) AB határozatra, amely kimondta, hogy „alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal; végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazás kereteit a felhatalmazás jogosultja nem lépheti túl” (ABH 1991, 393.). Hivatkozott továbbá az indítványozó a 17/1990. (VII. 31.) AB határozatra is, mely szerint „a végrehajtás során hozott szabályok a fogalmat kitölthetik, az időtartamot meghatározhatják, de a törvény által megfogalmazott rendelkezéseket nem szűkíthetik.” (ABH 1990, 176.)
Az indítványozó az R. megalkotásával kapcsolatban utalt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 4. § b) pontjára, mely szerint a gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni a gazdálkodó szervezetek jogállását és állami irányításuk alapvető rendjét. Álláspontjuk szerint az Ártv. ezt a célkitűzést valósítja meg, ennek megfelelően e törvénynek rendeleti úton történő továbbszabályozása a törvényhozási tárgy szabályozási koncepciójával összhangban, a gazdasági és jogpolitikai céljaival összefüggésben történhet, mivel a jogforrási hierarchia csak így marad sértetlen.
Az indítványozó szerint az Ártv. szabályozási koncepciója a piacgazdaságokban szokásos módon alapvetően a szabad árak alapján áll. Az Ártv. rendelkezései értelmében hatósági árak bevezetésére csak törvényi szinten van lehetőség. Kivételes lehetőségként az Ártv. 19. §-a alapján a Kormány legfeljebb hat hónapra rendelkezhet a nem hatósági árak körében is. A beavatkozásnak az Ártv. által megszabott feltételei, hogy az árak alakulására ható szabályozási eszköz változása kihatással legyen a gazdaság egészére, vagy legalábbis jelentős részét érintse.
Az indítványozó állítása szerint e rendelkezések a jelen esetben együttesen nem állnak fenn, a Kormány tehát felhatalmazásával visszaélve alkotott rendeletet. Az R. 1. – az indítványozó szerint – nem teljesíti az Ártv. 19. §-ában foglalt követelményeket; mivel a szabad árak rendszere és a támogatási rendszer egymással nem hozható összefüggésbe. A támogatással nem a szabad ár változik, hanem a fogyasztó által fizetendő ár, így nem teljesül az Ártv. 19. §-ában foglalt azon követelmény, miszerint az árak alakulására ható szabályozás változása a feltétele a rendkívüli kormányzati beavatkozásnak. Az indítványozó állítása szerint az „árbefagyasztásnak tehát önálló léte, – más szabályozási eszköz már bekövetkezett, vagy azzal egyidejűleg bekövetkező változásától független – létjogosultsága nincs”.
Végül az indítványozó szerint az R. 1. azonnali hatályba léptetése nem biztosított kellő felkészülési időt, így sérti a jogbiztonság követelményét is.
Az indítványozó 2003. augusztus 4-én érkezett indítványában – miután a korábbi beadványában az R. 1. hatályvesztése miatt indítványát az R. 1.-et érintő körben visszavonta és csak az Ártv. 19. §-a vonatkozásában tartotta fenn – korábbi észrevételeit fenntartva kérte az alkotmánybírósági eljárás kiterjesztését a Magyar Közlöny 2003. július 17-i számában megjelent, az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és tápszerek átmeneti árszabályozásáról szóló 103/2003. (VII. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R. 2.) szabályaira is.
Az indítványozó állítása szerint semmilyen szabályozási eszköz változás nem történt az árral kapcsolatos kormányzati beavatkozás hátterében, így az R. 2. teljes egészében sérti az Alkotmány 35. § (1) és (2) bekezdését, mivel a felhatalmazás által szabott feltételek hiánya miatt a Kormány felhatalmazását túllépve alkotta meg a piaci viszonyokba beavatkozó rendeletét, így az alkotmányellenes.
Az R. 2. eredetileg 2003. augusztus 16-án lépett volna hatályba, ám az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és tápszerek átmeneti árszabályozására vonatkozó rendelkezések módosításáról szóló 121/2003. (VIII. 14.) Korm. rendelet 2. §-a az R. 2. 2. §-ának „2003. augusztus 16. napján” szövegrésze helyébe a „2003. szeptember 1. napján” szövegrészt léptette, így megállapítható, hogy az R. 2. 2003. augusztus 16. (szombat) helyett egy 2003. augusztus 14-én kihirdetett Korm. rendelet értelmében 2003. szeptember 1. napján lépett hatályba.
2. Az indítványozó az R. 1. és az R. 2. alkotmányellenességének megállapítása mellett és azzal összefüggésben támadta magát az Ártv. 19. §-át is. Állítása szerint az Ártv. 19. §-a alapján nem csak a gyógyszerpiac tekintetében, hanem más területeken is „a Kormány magának vindikálhatja a jogot”, hogy tervezett jogszabályi változások esetén hatósági ár alkalmazását rendelje el. Az indítványozó szerint ez generális árbefagyasztást tesz lehetővé, vagyis a rendeleti kormányzásra való áttérés bármikori megismétlődésének lehetőségét vetíti előre.
Az indítványozó állítása szerint az Ártv. 19. §-a sérti a jogbiztonság követelményét, mert nem egyértelmű, hogy a Kormány milyen intézkedést tehet e felhatalmazás birtokában. Az indítványozó szerint az időbeli tartam meghatározatlansága miatt is sérül a jogbiztonság. Az Ártv. 19. §-a ugyanis nem rendelkezik arról, hogy „hányszor és milyen gyakorisággal nyúlhat a Kormány ehhez az eszközhöz”. Az indítványozó hivatkozott a 11/1992. (III. 5.) AB határozatra, amely értelmezése szerint irányadó a jelen ügy elbírálásakor is, mely szerint a jogszabály határozatlansága és többértelműsége sérti a jogbiztonság elvét, és ennek alapján alkotmányellenes az Ártv. 19. §-a is.
Az indítványozó megállapítása szerint az Ártv. 19. §-a sérti továbbá az Alkotmány 9. § (2) bekezdését is. A piacgazdaság működésébe való kormányzati, állami beavatkozás a felhatalmazás terjedelménél, meghatározatlanságánál, korlátlanságánál fogva közvetlenül is sérti a piacgazdaság államcélját és a gazdasági verseny szabadságát. Álláspontja alátámasztása érdekében utalt az Alkotmánybíróság 54/1993. (X. 13.) AB határozatára, amely értelmezése szerint „egyrészt garantálja a vállalkozóvá válást az esetleges állami beavatkozással, korlátozással szemben, másfelől annak gyakorlását [194/B/1998. Abh (ABH 1999, 665.)]”. Hivatkozik továbbá a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatra és annak alapján azt állítja, hogy az Ártv. 19. §-ában foglaltak megfelelnek az Alkotmánybíróság által szélsőséges esetnek minősített helyzetnek, melynek során a piacgazdaság működésébe való állami beavatkozás sérti a piacgazdaság államcélját.
Az indítványozó kifogásolta továbbá, hogy a rendeleti kormányzásra való áttérés ilyen széles és meghatározhatatlan tartalmú és időtartamú felhatalmazása által sérül a végrehajtó hatalomnak a törvényhozó hatalomnak való alárendeltsége, és így az Ártv. 19. §-a sérti az Alkotmány 19. §-át is.
Az indítványozó szerint az Ártv. 19. §-a sérti az Alkotmány 35. § (3) bekezdését is, mivel „a gazdaság egészét vagy jelentős részét érintő és az árak alakulására ható szabályozási eszköz változása” törvényi fordulat nem felel meg az Alkotmány veszélyhelyzet fogalmának, annak kereteit jelentősen túllépi.
Az indítványozó kétségbe vonta, hogy az Ártv. 19. §-a alkotmányosan adott felhatalmazást az áraknak a Kormány általi kivételes szabályozására. Az indítványozó hivatkozott az Alkotmánybíróság több korábbi döntésére, ahol az alkotmányellenességet a felhatalmazás hiánya alapozta meg. Utalt többek között az 58/1991. (XI. 8.) AB határozatra (ABH 1991, 288, 289.), a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatra (ABH 1991, 40, 46.), valamint az 58/1993. AB határozatra (ABH 1993, 505.).
Egy 2003. október 14-én érkezett beadványban az indítványozó szintén kifogásolta az R. 2.-ben megjelenő szabályozást, valamint kérte a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet módosításáról szóló 101/2003. (VII. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R. 3.) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését azon az alapon, hogy a szabályozás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 13. § (1) bekezdését, 37. § (3) bekezdését, 70/A. §-át, valamint 70/D. §-át.
Az R. 3. a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 7/A. §-át a (3)–(7) bekezdésekkel egészítette ki.
Az Alkotmánybíróság az eljárása során a fenti kérdések vonatkozásában megkereste az egészségügyi minisztert és az igazságügyi-minisztert.
3. Egy újabb indítványban az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és egyes tápszerek átmeneti árszabályozásáról szóló 48/2004. (III. 19.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R. 4.) alkotmányellenességét állították. Arra hivatkoztak, hogy az R. 4. az Ártv. 19. §-ában foglalt felhatalmazás kereteit túllépi és ezzel az Alkotmány 35. § (1) és (2) bekezdését sérti. Utaltak arra, hogy a beavatkozás okát közvetlenül nem az R. 4., hanem a kibocsátását megelőzően az illetékes minisztériumnak a gyógyszergyártókhoz és -forgalmazókhoz küldött levele tartalmazza. A levélben befizetésre szólítják fel a gyártókat, ennek elutasítása esetén pedig hatósági árcsökkentést helyeznek kilátásba – a befizetési kötelezettségvállalási szerződést aláírók mentesültek az R. 4. szerint bevezetett hatósági árak alkalmazása alól. Az indítványozó szerint nem állt elő semmilyen szükséghelyzet a gyógyszerpiacon, kizárólag az történt, hogy az állam a költségvetésben nem biztosította a szükséges pénzeszközöket; a gyógyszertámogatási előirányzat betartása mind indok nem felel meg az Ártv. felhatalmazásában rögzített kettős konjunktív feltételnek.
Azzal is érvelt, hogy míg a korábbi, hasonló rendeletekkel csupán árbefagyasztás történt, ezzel szemben az R. 4. szerint bevezetett árak a termelői árak 15%-os csökkentését eredményezték; a Kormány felhatalmazás nélkül egyoldalúan csökkentette a korábban jogszabály alapján konszenzussal megállapított árat: több mint 1200 gyógyszerre egységes mértékű, semmilyen közgazdasági elemzéssel alá nem támasztott azonos mértékű csökkentést írt elő. Ez, véleménye szerint, az Ártv. 8. § (1) bekezdésében foglaltakkal ellentétes.
Hivatkozott arra, hogy – figyelemmel a döntés közgazdasági hatásaira – a kihirdetés és a hatálybalépés között túl rövid idő telt el, ami miatt a jogállamiság követelménye sérült.
4. Egy másik beadványban az indítványozó utal a legkorábban érkezett indítványra és – részben megismételve annak alkotmányellenességi érveit – az R. 4. és az Ebtv. Vhr. 7/A. § (3), (4) és (7) bekezdései alkotmányellenességét is állította, hivatkozva az Alkotmány 13. § (1) bekezdése és 70/A. § (1) bekezdése sérelmére is.
Az indítvány tartalma szerint az R. 4. azzal sérti az Alkotmány felhívott szabályait, hogy túlterjeszkedik az Ártv. 19. §-ának felhatalmazásán, mert egyrészt szabályozó eszköz változás nélkül avatkozik be az árakba – különösen igaz ez a nem támogatott gyógyszerek árára; másrészt nem szerepel az R. 4.-ben a beavatkozás időbeli korlátozása.
Az R. 4. diszkriminatív, mert az érintett piac nem valamennyi szereplőjére, hanem csak azokra terjed ki a hátrányosabb szabályozás, akik nem kötöttek megállapodást az OEP-pel; diszkriminatív azért is, mert a megállapodást nem kötőknél a nem támogatott termékekre is kiterjed a beavatkozás. A hatályba léptetés módja a jogállamiságot sérti, mert egyrészt túl rövid volt a felkészülési idő, másrészt a megállapodás megkötésére előírt határidő az R. 4. kihirdetése előtti időpontra esik, ami azzal jár, hogy az R. 4.-gyel érintett piaci szereplők utóbb nem választhatják ezt a lehetőséget. Az árakat az R. 4. az indítványozó szerint a korábbihoz képest 15%-kal csökkenti, ami meg nem engedett tulajdonelvonást jelent.
Az indítványozó utal arra, hogy az Ebtv. Vhr. támadott szabályai az úgynevezett „gyártói befizetés” intézményét tartalmazzák. Habár a befizetés részletes szabályai hatályos jogunkban az indítványozó szerint már nem szerepelnek, a gyártói befizetés a lényege szerint a gyártó saját vagyona terhére, az OEP számlájának javára vállalt kötelezettséget jelent, ami az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvénnyel (a továbbiakban: Áht.) ellentétes: az Áht. 8/A. § (3) bekezdése, 10. § (2)–(3) bekezdése nem teszi lehetővé sem azt, hogy a költségvetési hiányt magánjogi szerződések alapján finanszírozzák, sem azt, hogy törvénynél alacsonyabb szintű jogforrásban fizetési kötelezettséget írjanak elő.
Az indítványozó kezdeményezte a társadalombiztosítási támogatással rendelhető gyógyszerekről és a támogatás összegéről szóló 1/2003. (I. 21.) ESZCSM rendelet módosításáról szóló 18/2004. (III. 24.) ESZCSM rendelet 2. §-a vizsgálatát is. Utalt arra, hogy az ESZCSM rendelet 4. számú melléklete az R. 4-ben foglaltakkal azonos rendelkezéseket tartalmaz az árakat illetően. Az ESZCSM rendelet 4. számú melléklete termelői/beszerzői árat, nagykereskedelmi árat, közfinanszírozás alapján fogyasztói árat, és a TB támogatás mértékét állapítja meg.
5. Több indítványozó – hasonló érvek alapján – szintén az R. 4. hatálybalépése miatt fordult az Alkotmánybírósághoz és az R. 4. 1. §-a és 2. § (1) bekezdése alkotmányellenességét állította az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 13. § (1) és (2) bekezdése, 35. § (2) bekezdése, 70/A. § (1) bekezdése és 70/I. §-a sérelmére hivatkozva. Olyan újabb indítvány is érkezett, amely az Ártv. 19. §-a alkotmányellenességét állította az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelmére hivatkozva.
A beadványok és azok mellékletei az alkotmányjogi érvelésen túl ismertetik egyebek között az R. 4. megszületéséhez vezető folyamat egyes elemeit, a szerződéskötési ajánlatot és az egyes termékek nettó termelői ára 15%-ának befizetésére vonatkozó szerződéstervezetet, az elfogadásra irányadó határidőt, a lehetséges döntések közgazdasági és jogi hatásait, a 2003. szeptember és december közötti időszakra kötött szerződés tartalmi elemeit.
6. Van olyan beadvány, amely szerint az Ártv.-nek az egyes pénzügyi tárgyú törvények jogharmonizációs célú módosításáról szóló 2004. évi XXVII. törvény 39. és 40. §-ával kiegészített 7. § (4) bekezdése és 24. §-a az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik részben a normavilágosság, részben a Kormány korlátlan felhatalmazása következtében.
7. Egy indítványozó azt is kifogásolja, hogy a Kormány nem alkotott jogszabályt az átmeneti árszabályozás következtében a közforgalmú gyógyszertárak által elszenvedett veszteségek teljes körű kompenzációja tárgyában. Véleménye szerint ezzel a Kormány mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet idézett elő. Hivatkozott az Alkotmány 13. §-ának sérelmére, mert a gyógyszertárat üzemeltetők vállalkozások tulajdonhoz való joga sérült az R. 4. következtében, jelentős összegű kárt, veszteséget okoz a működtetőknek. Az R. 4. hatálybalépésével és alkalmazásával okozott veszteségek, károk polgári bíróság általi teljes körű kompenzálásának lehetőségétől a sérelmet elszenvedőket a jogszabályi forma alkalmazása fosztja meg.
Véleménye szerint az állami jogalkotó megkülönböztetése, és ezáltal a jogalkotással okozott károkért való felelőtlenségének elismerése az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetés. Hivatkozott arra is, hogy alapjogok megsértése esetén kártérítési igény keletkezik, amely bíróság előtt érvényesíthető az Alkotmány 70/K. §-a alapján.
8. Egy másik indítvány szerint a kiegészítő vénykezelési díjról szóló 22/2004. (IV. 1.) ESZCSM rendelet 2. §-a (a továbbiakban: Díjrendelet) sérti a tulajdonhoz való alapvető jogot, mert az átmeneti árszabályozás kompenzálása a rendelet e szabályából következően nem teljes körűen, hanem csak meghatározott keretösszeg erejéig történik.
Állítja, hogy a rendelkezés ellentétben áll a Jat. 20. §-ával, 27. §-ának c) pontjával, a Magyar Gyógyszerész Kamaráról szóló 1994. évi LI. törvény (Tv.) 2. §-ával, 2/A. §-ával és ezzel sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését, 37. § (3) bekezdését.
9. Az egyik indítványozó, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmére hivatkozva, hiányolja az Ártv.-ből annak kimondását, hogy a szabályozási eszközök újabb lényeges változása nélkül a Kormány nem rendelkezhet ismételten ugyanazon nem hatósági árak körében és ennek alapján kéri annak megállapítását, hogy a törvényhozó alkotmányellenes mulasztást idézett elő azzal a mulasztásával, hogy az Ártv. 19. §-ában nem biztosította megfelelő garanciákkal a Kormány részére adott rendelkezési jog kivételes gyakorlását.
10. Az egyik indítványozó „A 2004. évi gyógyszer-támogatási előirányzat betarthatóságát biztosító intézkedések” című, az OEP Gyógyszerügyi Főosztálya által 2004. március 8-án kiadott tájékoztatásban szereplő döntés megsemmisítését is kezdeményezte.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és tartalmuk szerint bírálta el; a jogszabályok alkotmányellenességét és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az indítványok keretei között vizsgálta.
11. Az indítványok zömére okot adó R. 4. hatálybalépését, április 1-jét követően a gyógyszerek árának, támogatotti voltának, a támogatás mértéke meghatározásának szabályai változtak. Módosult az Ebtv. Vhr. 7. §-a, 7/A. §-a, 7/B. §-a, 7/C. §-a, 10/D. §-a, a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról rendelkező 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet módosításáról szóló 91/2004. (IV. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhrm.) hatálybalépése következtében; hatályba lépett a törzskönyvezett gyógyszerek és a különleges táplálkozási igényt kielégítő tápszerek társadalombiztosítási támogatásba való befogadásának szempontjairól és a befogadás vagy a támogatás megváltoztatásáról szóló 32/2004. (IV. 26.) ESZCSM rendelet.
A Vhr.-nek a Vhrm. 1. §-ával módosított 7. § (2) bekezdése értelmében az egyes gyógyszerek áráról, a már támogatott gyógyszer árának vagy támogatása mértékének változására irányuló kérelemről az OEP határozatban dönt.
Az Alkotmánybíróság a szoros összefüggés okán az indítványokat kiterjedtnek tekintette erre a szabályra is.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványokban hivatkozott rendelkezései a következők:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. ...
7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. ...
8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. ...
9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. ...
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. ...
19. § (1) A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés.
(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
(3) E jogkörében az Országgyűlés ...
b) törvényeket alkot;
c) meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét;
d) megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását; ...
35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
(3) Veszélyhelyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat. A veszélyhelyzetben alkalmazható szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. ...
37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni. ...
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül ...
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. ...
70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. ...
70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők.”
2. Az Ártv.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezése:
„19. § A gazdaság egészét vagy jelentős részét érintő és az árak alakulására ható adózási, pénzügyi vagy egyéb szabályozási eszköz változása esetén a Kormány – legfeljebb hat hónapra – az árakra vonatkozóan rendelkezhet a nem hatósági árak körében is.”
Az R. 4. szerint:
„Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény 19. §-ában kapott felhatalmazás alapján a Kormány az alábbiakat rendeli el:
1. § (1) Az e rendeletben meghatározott, emberi felhasználásra kerülő, törzskönyvezett és forgalomba hozatalra engedélyezett gyógyszerek és egyes tápszerek belföldi forgalmazása során érvényesíthető árait e rendelet mellékletei tartalmazzák.
(2) Az e rendelet mellékleteiben meghatározott árnál magasabb ár nem köthető ki.
(3) A (2) bekezdésben foglalt rendelkezés a gyógyszerek termelői árának, illetve nagykereskedelmi árának meghatározása szempontjából nem alkalmazható azon gyógyszer gyártási, illetve gyógyszer nagykereskedelmi engedéllyel rendelkezők által gyártott, illetőleg forgalmazott termékek esetében, amelyekre a befizetési kötelezettségvállalási szerződést 2004. március 16-ig az Országos Egészségbiztosítási Pénztárral megkötötték.
2. § (1) Ez a rendelet 2004. április 1. napján lép hatályba.”
A Vhr.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezései szerint:
„7/A. § (1) A támogatás megállapítható meghatározott (fix) összegben vagy százalékos mértékben. A százalékos mértékű támogatás alapja az egészségbiztosítás körében gyógyító-megelőző céllal nyújtott szolgáltatás során, az OEP által a támogatás alapjául elfogadott – általános forgalmi adóval (a továbbiakban: áfa) megnövelt (bruttó) – fogyasztói ár (a továbbiakban: közfinanszírozás alapjául elfogadott ár).
(2) A százalékos támogatás mértéke
a) a gyógyszer (1) bekezdés szerinti fogyasztói ára 0,50, 70, 90, illetve 100%-ának
b) a gyógyászati segédeszközök (1) bekezdés szerinti fogyasztói ára 50, 70, 85, 95, illetve 100%-ának
megfelelő összeg.
(3) Az adott hónapban értékesített gyógyszerek és különleges táplálkozási igényt kielégítő tápszerek (a továbbiakban együtt: termék) árához elszámolt támogatás korrekciójához (gyógyszertámogatás), valamint a (7) bekezdés szerinti gyártói befizetés meghatározásához alapul szolgáló összeg – ide nem értve a jelen § (4) bekezdésében felsorolt tételeket – 2003. december 31-ig a következő:
Szeptember 6,826 Mrd Ft
Október 17,126 Mrd Ft
November 17,426 Mrd Ft
December 18,009 Mrd Ft
(4) Nem képezik a korrekció és a (7) bekezdés szerinti gyártói befizetés alapját az alábbi tételek:
a) egyedi behozatal alapján finanszírozott termékek támogatásának I. félévi, havi átlagához viszonyított adott tárgyhónapban kifizetett többlete,
b) magisztrális készítmények támogatásának I. félévi, havi átlagához viszonyított, az adott tárgyhónapban kifizetett többlete,
c) támogatás-volumen megállapodásba vont új készítmények II. félévi, adott hónapban kifizetett termelői áron számolt támogatás többlete,
d) koleszterinszint csökkentők emelt támogatásának termelői áron számolt I. félévi havi átlagához viszonyított, az adott tárgyhónapban kifizetett többlete az ATC csoportot figyelembe véve: így a C10AA, illetve C10AB csoportra kifizetett összes támogatás növekedésével számolva,
e) irányított betegellátási modellkísérlet megtakarításából származó, a szervezők részére utalandó gyógyszertámogatást terhelő többletkiadás,
f) a gyári gyógyszerekre elszámolt támogatás teljes kis- és nagykereskedelmi árrés tömegének I. félévi, havi átlagához viszonyított, az adott tárgyhónapban kifizetett többlete,
g) a 120 Ft-os támogatás emelés támogatás többletének 50%-a.
(5) Az egyes termékekhez tartozó – havonta változó – támogatás összege a támogatott termék külön jogszabály szerinti támogatási összegének a korrekciós hányadossal korrigált összege. A korrekciós hányados értéke 1,0-nél nagyobb nem lehet. A korrekciós hányados kiszámításának módját és havonta változó értékét az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter rendeletben hirdeti ki.
(6) Az OEP – a társadalombiztosítási támogatások havonta változó mértéke szerint – a közforgalmú és intézeti (zárt forgalmú) gyógyszertárak részére a külön jogszabály szerint maximálisan elszámolható támogatási összegek és a ténylegesen a tárgyhónapban kifizetett támogatás közötti kis- és nagykereskedelmi árréstömeg eltérést gyógyszertáranként az elszámoláskor utalványozza.
(7) A (3)–(6) bekezdések nem terjednek ki azon gyógyszergyártási és gyógyszer-nagykereskedelmi engedéllyel rendelkezők termékeire, amelyek az OEP-pel megkötik a (3) bekezdésben foglalt keretösszegek alapján számított, a 101/2003. (VII. 17.) Korm. rendelet 2. §-a szerinti havi korrekció arányos, az Egészségbiztosítási Alap részére történő közvetlen, a gyógyszertámogatási hozzájárulás befizetésére vonatkozó kötelezettségvállalási szerződést. A hozzájárulási kötelezettségvállalás részletes szabályait az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter és a pénzügyminiszter rendeletben állapítja meg. A hozzájárulási kötelezettségvállalás havonta teljesítendő az alábbiak szerint:
A hozzájárulási kötelezettségvállalás
teljesítésének határideje A támogatás elszámolt hónapja
teljesítésének határideje A támogatás elszámolt hónapja
Október Szeptember
November Október
December November, december
Végelszámolás 2004. január
Decemberben a gyártói befizetés alapjául szolgáló maximális gyógyszertámogatás a szeptember-október-november hónapokban kifizetett támogatási összegek havi átlagának a 2002. december hónapban kifizetett támogatások és a 2002. szeptember-október-november hónapokra kifizetett támogatás hányadosával korrigált összeg.”
A kiegészítő vénykezelési díjról szóló 22/2004. (IV. 1.) ESZCSM rendelet szerint:
„1. § Az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és egyes tápszerek átmeneti árszabályozásáról szóló 48/2004. (III. 19.) Korm. rendeletben meghatározott átmeneti árszabályozás ideje alatt az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: OEP) kiegészítő vénykezelési díjat fizet a közforgalmú gyógyszertárak részére.
2. § A kiegészítő vénykezelési díj fizetésére fordítható összeg havonta az átmeneti árszabályozás kompenzálására meghatározott összeg időarányos része. (...)
4. § A kiegészítő vénykezelési díj havi összegét az OEP állapítja meg a jóváhagyott kompenzációs összeg havi időarányos részének és az irányadó időszak forgalmi adataiból számított árréstömeg gyógyszertárankénti arányosításával.
(2) Az OEP 2004. május 31. napjáig a közforgalmú gyógyszertárak által benyújtott forgalmi elszámolások alapján gyógyszertáranként kiszámítja az árrés tömeg alakulását az átmeneti árszabályozás ideje alatt, valamint az átmeneti árszabályozást megelőző időszakban érvényben lévő árakon és közli a gyógyszertárakkal.
(3) Az OEP a (2) bekezdés szerint számolt párhuzamos adatokból a támogatott készítményekre megállapított tényleges árréstömeg kiesés alapján gyógyszertáranként meghatározza az átmeneti árszabályozás teljes időszakára szóló kompenzáció számításának módját és mértékét.”
A Vhr. 7. § (2) bekezdése szerint:
„Az egyes gyógyszerek áráról, társadalombiztosítási támogatásba való befogadásáról és a támogatás mértékéről a külön jogszabályban foglalt feltételek alapján az OEP egy eljárásban, a kérelem benyújtását követő 180 napon belül – az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter által kijelölt szerv véleményének kikérését követően – határozatban dönt. Az OEP a már támogatott gyógyszer árának vagy támogatása mértékének változására irányuló kérelem esetén 90 napon belül dönt.”
Az egyes pénzügyi tárgyú törvények jogharmonizációs célú módosításáról szóló 2004. évi XXVII. törvény szerint:
„39. § Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártörvény) 7. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki:
„(4) A költségvetési támogatással forgalmazott humán törzskönyvezett gyógyszerek és speciális táplálkozási igényt kielégítő tápszerek (a továbbiakban együtt: gyógyszerek) kiskereskedelmi forgalomban felszámítható legmagasabb árát a külön jogszabályban meghatározott hatóság egyedi határozatban állapítja meg.”
40. § Az Ártörvény a következő 24. §-sal egészül ki:
„24. § Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalomban felszámítható legmagasabb ára megállapításának részletes szabályait, az eljáró hatóságot és az ár közzétételének módját rendeletben állapítsa meg. (...)
72. § E törvény 39–40. §-a 2005. január 1-jén lép hatályba.”
III.
1. Az indítványok részben megalapozottak.
Az árak legfőbb szabályozója általában a piac és a gazdasági verseny. Habár a közgazdaságtudomány számos ármechanizmust, ártípust stb. megkülönböztet, az Ártv. alapvetően a hatósági ár – nem hatósági ár fogalmakat használja, s az „ár” alatt alapvetően azt az árat érti, amelyet a vevő, megrendelő fizet valamely áruért, szolgáltatásért. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban hatósági ár alatt azt az árat érti, amelyet az Ártv. hatósági árként meghatároz. Az árakra vonatkozó közvetlen kormányzati beavatkozás – az Ártv. preambuluma szerint – csak ott indokolt, ahol a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvényben (a továbbiakban: Tptv.) foglaltak nem elégségesek a káros versenykorlátozás és a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés megakadályozására.
Az Ártv. hatálya kiterjed a gazdasági tevékenységet folytató jogi személyre, jogi személyiség nélküli gazdasági és egyéb társaságra, természetes személyre, valamint az általuk belföldön érvényesített árakra és díjakra, továbbá a hatósági ár megállapítójára.
A törvény hatálya nem terjed ki a jogszabályok alapján kötelezően igénybe vett szolgáltatások díjára; a külön törvény felhatalmazása alapján szabályozott szolgáltatási díjakra; a hegyközség által megállapított termőhelyi védőárra; az agrárpiaci rendtartásról szóló 2003. évi XVI. törvény alapján megállapított árakra.
Az Ártv. alkalmazásában gazdasági tevékenység: nyereség- és vagyonszerzés céljából üzletszerűen, ellenérték fejében történő termelő vagy szolgáltatási tevékenység folytatása.
Az Ártv. alapvető feladata a törvényhozó szándéka szerint, hogy a piacgazdaság körülményei között az árakba történő kormányzati beavatkozás kereteit kijelölje, valamint annak kinyilvánítása, hogy ahol a törvény nem ad felhatalmazást a beavatkozásra, ott a piaci verseny árkialakító szerepe az árakra vonatkozó közvetlen állami beavatkozással nem korlátozható.
Az Alkotmánybíróság a 254/B/1992. AB határozatában többek között azt is megállapította, hogy „Gazdasági verseny (...) csak a fogyasztói érdekek fokozott védelme mellett folytatható, ezért az állam – alkotmányos keretek között – jogszabályi úton tehet a piacot befolyásoló, szabályozó intézkedéseket.” (ABH 1995, 821, 823.)
Az árat általános szabályként a felek megegyezéssel alakítják ki. Olyan termékek esetében azonban, amelyek piacán a Tptv.-ben megfogalmazott kritériumok szerint gazdasági erőfölény alakult ki, felhatalmazást ad az Ártv., hogy a felhatalmazás terjedelmének megfelelően a jogalkotó a törvény melléklete által meghatározott körben mérsékelje a piaci viszonyok árszabályozó mechanizmusában bekövetkező olyan változásokat, amelyek a jogalkotói beavatkozás mérlegelése szerint sérthetik a gazdasági hatékonyságot és a társadalmi felemelkedést szolgáló piaci verseny fenntartásához szükséges közérdeket.
A piacgazdaság és a versenyszabadság fontos összetevője, hogy a termékek és szolgáltatások árát az eladók és a vevők megállapodása határozza meg általában. Az árak megállapításába való állami beavatkozás egy mértéken túl a versenyszabadságot korlátozhatja, ezért arra csak ésszerű indokok alapján és szűk körben kerülhet sor.
Az indítványozók által kifogásolt Ártv. 19. §-ának felhatalmazása a gazdaság egészét, vagy jelentős részét érintő és az árak alakulására ható adózási, pénzügyi vagy egyéb szabályozási eszköz változása esetén a Kormánynak lehetőséget biztosít arra, hogy legfeljebb hat hónapra rendelkezzen az árakra vonatkozóan a nem hatósági árak körében is. Az Ártv. 19. §-ához fűzött indokolás szerint a gazdaság lényeges területeit érintő, jelentős árszerkezeti változást eredményező pénzügyi konstrukciót érintő döntés meghozatalakor szükségessé válhat bizonyos kormányzati iránymutatás az árakat illetően.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként az Ártv. 19. §-át érintő kifogásokat vizsgálta.
Az indítványozó állítása szerint az Ártv. 19. §-ában foglalt felhatalmazás többértelműsége és határozatlansága folytán sérti az Alkotmány 2. §-át. Azt, hogy egy konkrét norma eleget tesz-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő alkotmányos elvárásoknak, az Alkotmánybíróság esetről esetre állapítja meg.
Az Alkotmánybíróság áttekintette a normatartalommal, normavilágossággal szemben fennálló alkotmányossági elvárásokhoz kapcsolódó döntéseit. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy „a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” (ABH 1992, 135, 142.)
A 1160/B/1992. AB határozatában az Alkotmánybíróság tovább pontosította a normatartalommal szemben fennálló alkotmányos követelményeket: „A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. (...) Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot.” (ABH 1993, 607, 608.)
Az Ártv. 19. §-a a nem hatósági árak körében a kormányzati beavatkozásra ad felhatalmazást. Az Ártv. 19. §-a – az Ártv. által megfogalmazott céllal összhangban – egyrészről a beavatkozás feltételeit, másrészről annak időbeli korlátjait állapítja meg.
Eszerint a Kormány a nem hatósági árak körében az árakról akkor rendelkezhet, ha „a gazdaság egészét, vagy jelentős részét érintő és az árak alakulására ható adózási, pénzügyi vagy egyéb szabályozási eszköz” változott meg. A felhatalmazás jogosultja tehát a Kormány, a felhatalmazás alapján tehető kormányzati intézkedés az ármeghatározás, mely időben meghatározott; legfeljebb hat hónapra szól.
A beavatkozás törvényi indoka: az árszerkezetet érintő „szabályozási eszköz”-változás, amely a gazdaság egészét vagy jelentős részét érinti. A szabályozási eszköz változás okozati összefüggésben áll a szabad árak alakulásával. A szabályozási eszköz „adózási, pénzügyi vagy egyéb szabályozási eszköz” lehet.
Az Ártv. 19. §-a alapján alkalmazható kormányzati beavatkozás megvalósulhat mind törvényi, mind kormányzati szintű szabályozási eszköz-változás nyomán; feltéve, ha az árak alakulására kiható okozati összefüggés is igazolható. Az adózási szabályozási eszköznek törvényben kell megjelennie, ami ebben a körben az Alkotmány 70/I. §-ából következik. Az Alkotmánybíróság szerint az Ártv. 19. §-ában foglalt feltételek együttes megléte esetén a nem hatósági árakba való kormányzati beavatkozás a törvényi felhatalmazás alapján történik. Az Ártv. 19. §-ának a beavatkozás feltételeit, időbeli terjedelmét meghatározó része egyértelmű szabályozást tartalmaz, így az nem sérti az Alkotmány 2. §-ában foglalt jogbiztonság elvéből levezetett normavilágosság elvét.
Az indítványozó jogbizonytalanságot látott abban a törvényi rendelkezésben is, amely szerint nem világos az, hány alkalommal élhet a Kormány e felhatalmazás alapján beavatkozással. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában a hat hónapra szóló időhatár egyértelműen korlátozza a beavatkozás tartamát. A felhatalmazáson alapuló jogalkotás feltételrendszere garancia arra, hogy csak a gazdaság lényeges területeit érintő, jelentős árszerkezeti változást eredményező pénzügyi konstrukciót érintő döntés meghozatalakor kerüljön sor a beavatkozásra; az időbeli korlát maga is a beavatkozás átmeneti jellegét és kivételességét hangsúlyozza. Az Ártv. 19. §-ában foglalt, időbeli korláttal terhelt felhatalmazás következtében az ármeghatározás időtartamának leteltével – amelyet a Korm. rendeletnek tartalmaznia kell – a felhatalmazás során létrejött jogszabály hatályát veszti, így az ármeghatározás tartama kiszámítható és előre látható. Újabb ármeghatározásra pedig csak a felhatalmazásban meghatározott együttes feltételek ismételt bekövetkeztében kerülhet sor.
Arra tekintettel azonban, hogy elvben nem zárható ki az Ártv. 19. §-ának ezzel ellentétes értelmezése vagy alkalmazása sem, az Alkotmánybíróság meghatározta azokat a követelményeket, amelyek mellett az Ártv. 19. §-ában foglalt felhatalmazás alkotmányos marad.
Az Alkotmánybíróság a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatban (ABH 1993, 256, 266.) fejtette ki, hogy valamely szabályozás mélysége és részletessége a törvényhozó elhatározásától függ. „A törvényhozó által nyitva hagyott kérdéseket a joggyakorlat válaszolja meg; értelmezésével a hézagokat kitölti. Az Alkotmánybíróságnak nem feladata, hogy akár a jogalkotó, akár a jogalkalmazó helyébe lépve a törvény által nyitva hagyott kérdéseket eldöntse, vagy a hiányokat pótolja. Az Alkotmánybíróságnak a jogszabály alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmány értelmezésével meg kell állapítania, hogy az adott jogszabályi rendelkezés tárgyában melyek az alkotmányos követelmények. A jogszabály alkotmányos, ha ezeknek megfelel. A megfelelés megállapítása logikailag elkerülhetetlenné teszi azonban a vizsgált jogszabály értelmezését is. Az Alkotmánybíróság mindig az Alkotmány és a vizsgált jogszabály egymásra tekintettel értelmezett megfelelését vagy ellentétét állapítja meg. A norma alkotmányosságának megállapítása egyben a norma alkotmányos értelmezéseinek tartományát is kijelöli: a norma mindazokban az értelmezéseiben alkotmányos, amelyek az adott ügyben megállapított alkotmányi követelményeknek megfelelnek.” Az Alkotmánybíróság kifejezetten is megállapíthatja az alkotmányos értelmezés tartományát, meghatározhatja azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma értelmezéseinek meg kell felelniük.
Az Alkotmánybíróság szerint az Ártv. 19. §-a alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy az árakra vonatkozó rendelkezésre csak a feltételek együttes fennállása esetén, kivételesen, átmeneti jelleggel, a beavatkozás időbeli hatályának meghatározása mellett kerülhet sor. Újabb ármeghatározás csak a felhatalmazásban meghatározott együttes feltételek ismételt bekövetkeztében történhet.
Mindezek alapján megállapítható, hogy az Ártv. 19. §-a nem sérti az Alkotmány 2. §-ában foglalt jogbiztonságot és azon keresztül a normavilágosság elvét, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásában elutasította.
3. Az indítványozó szerint az Ártv. vizsgált szabályozása sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdését. Érvelése szerint a vállalkozáshoz való jog érvényesülése attól függ, hogy a vállalkozó milyen „közgazdasági feltételrendszerbe lépve gyakorolhatja a vállalkozás alapjogát”.
Az Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdése 1989. október 23-tól 1990. június 24-ig úgy szólt, hogy Magyarország gazdasága a tervezés előnyeit is felhasználó piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül; a Magyar Köztársaság a versenysemlegesség elve alapján elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a verseny szabadságát, amelyet csak alkotmányerejű törvény korlátozhat.
Az 1990. évi XL. törvénnyel való módosítást követően az Alkotmány 9. § (1) bekezdése Magyarország gazdaságát – a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát hangsúlyozva e tulajdonformákat egyenlő védelemben részesítő – piacgazdaságként határozza meg és – a magánvállalkozások érdekeinek fokozott szem előtt tartásával – nem helyez kiemelt hangsúlyt a versenysemlegesség elvének deklarálására.
Akkor, amikor az Alkotmány elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a verseny szabadságát, egyben rögzíti azt is, hogy Magyarország gazdasága piacgazdaság. Piacgazdaságban az árat általában az ügyletben részt vevő felek megállapodása alakítja. Az árakba történő állami beavatkozás korlátozhatja a verseny szabadságát, bár a beavatkozás általában valamennyi piaci szereplőt érinti.
Bizonyos közvetlen állami árbeavatkozásra a piacgazdaság körülményei között is szükség lehet, ha a piaci mechanizmusok szabad érvényesülése a közérdekkel ellentétes magatartáshoz vezetne vagy a kivételes állami beavatkozás éppen a verseny érdekében történik.
A gazdasági verseny szabadságának alkotmányos tartalmát az Alkotmánybíróság számos korábbi határozatában már értelmezte. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem „a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami elismerése és támogatása megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek – a piacgazdasághoz hasonlóan – külön alkotmányossági mércéje nincs. Az Alkotmánybíróság a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás, fogalmilag és nyilvánvalóan ellentétes az államcéllal”. (818/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 759, 761.) [Lásd még: 21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 120.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.]
Kimondta azt is az Alkotmánybíróság, hogy „önmagában abból a tényből, hogy a versenyszabadság nem alapvető jog, következik az, hogy arra nem vonatkozik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt, az alapvető jogok lényeges tartalma korlátozására vonatkozó tilalom.” (782/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 854, 856.)
A Kormány – alkotmányos keretek között – bizonyos szabadságot élvez az árakra vonatkozó rendelkezéseket illetően. A kormányzati beavatkozás alkotmányos korlátairól a piacgazdaságra és a gazdasági verseny szabadságára vonatkozó alkotmányi rendelkezések tükrében az Alkotmánybíróság 21/1994. (IV. 16.) AB határozata a következőket állapítja meg: „[a] piacgazdaság közvetlen jellemzőjeként az Alkotmány csak annyit tartalmaz, hogy benne a köztulajdon és magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az Alkotmány egyébként nem kötelezi el magát a piacgazdaság semmilyen tartalmi modellje mellett. Az Alkotmánybíróság a 33/1993. (V. 28.) AB határozat indokolásában kifejtette, hogy az Alkotmány – a piacgazdaság deklarálásán túl – gazdaságpolitikailag semleges. Az Alkotmányból az állami beavatkozás nagysága, ereje, még kevésbé annak tilalma közvetlenül nem vezethető le. (ABH 1993, 153, 158.) Az Alkotmánybíróság ezért elvontan, általános ismérvvel csak a szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az „állami beavatkozás” kritikus nagyságát, amelynek túllépése már – a piacgazdaság sérelme miatt – alkotmányellenes. Az a beavatkozás minősíthető így, amely fogalmilag és nyilvánvalóan kizárná a piacgazdaság létét; például az általános államosítás és a szigorú tervgazdálkodás bevezetése. A „piacgazdaság” ugyanezen korlátok között jön számításba a „gazdasági rendszert” leíró, illetve meghatározó jogok és intézmények értelmezésénél is. Ezek: a tulajdonhoz való jog, a köztulajdon és magántulajdon egyenlősége; a vállalkozás joga, a versenyszabadság; az állami tulajdon; az állami vállalatok és a szövetkezetek, illetve az önkormányzatok tulajdoni önállósága – a munkához és a foglalkozásválasztáshoz való jog; az érdekvédelmi szervezkedés joga; a szabad mozgáshoz és letelepedéshez való jog – végül a diszkrimináció tilalma és végső esetre az emberi méltósághoz való jogból levezetett általános személyiségi jog (9–14., 70/B., 70/C., 58., 70/A., 54. §). Mindez nem zárja ki, hogy a piacgazdaság mint alkotmányos feladat éppen a korábbi rendszerből fennmaradt, vele összeegyeztethetetlen intézmények lebontásának alkotmányossági értékelésekor szerepet játsszon. (Lásd például a kárpótlási ügyeket.) Az ilyen szélső eseteken túl azonban a „piacgazdaság” irreleváns minden alkotmányossági vizsgálatnál. ... az adott gazdaságpolitika szerint más-más az ideális piaci szabadság, s a törvényhozó elképzelését erről az Alkotmánybíróság nem helyettesítheti a sajátjával. (Abban a kérdésben érvényesítheti az Alkotmánybíróság saját véleményét, hogy mi teszi a piacgazdaságot végképp lehetetlenné.) Végül pedig alkotmányos lehet a piac korlátozása a piac szabadságától teljesen független alapjogok és alkotmányos érdekek miatt is: például környezetvédelmi, egészségügyi vagy éppen honvédelmi okokból. Ugyanakkor e tétel megfordítva is igaz: alkotmányellenes lehet a piacnak – a piac szabadságától ugyancsak teljesen független – olyan korlátozása, amely valamely alapjogot sért. A piacgazdasággal mint alkotmányos feladattal és mint a gazdasági rend alkotmányos jellemzőjével kapcsolatban egyetlen, de lényeges szempontból hasonló a helyzet, mint a jogállamisággal: az Alkotmány hatálybalépésével a piacgazdaság alkotmányjogilag ténnyé vált és program maradt. Ténnyé vált, amennyiben az Alkotmány erejénél fogva hatályosultak mindazon jogok és intézmények, amelyek a piacgazdaság működéséhez szükségesek: az (egyenlően védett) tulajdon, a vállalkozás joga stb., lásd fenn. ... „A gazdasági verseny szabadsága” szintén nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami „elismerése és támogatása” megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi – az 1. pontban felsorolt – alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek – a piacgazdasághoz hasonlóan – külön alkotmányossági mércéje nincs.” (ABH 1994, 120.)
Ennek megfelelően az árakba való beavatkozásnak többféle, akár viszonylag széles körben is alkalmazott, alkotmányosan megengedett formája lehet (pl. ártámogatások, kiegészítések, fogyasztási adók, a mezőgazdasági piacok stabilizációja az ellátás és a fogyasztók számára megfelelő árak biztosítása révén stb.). Az Ártv. 19. §-a nem az egyedüli alkotmányos lehetőség. Más eszközök is a Kormány rendelkezésére állhatnak, törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján szabályozott keretek között. Az Ártv. vizsgált rendelkezése a felek szabad megállapodásába az ár tekintetében átmenetileg biztosít beavatkozást, de ez a beavatkozás nem korlátozhat alapvető jogot. Nem ésszerűtlen beavatkozás az, ha az ármegállapítást az állam a fogyasztói érdekek és az érintett piac védelmét szolgálva, törvényben meghatározott feltételek megléte esetén alkalmazza.
Az Ártv. 19. §-a az idézett Abh. szerint az Alkotmány 9. §-ából eredő követelményeket nem sérti, a piacgazdaságot végképp lehetetlenné nem teszi, nem zárja ki fogalmilag a piacgazdaság létét, nem jelent általános államosítást és szigorú tervgazdálkodás bevezetését sem. Az árakba való beavatkozásnak határozott törvényi feltételei vannak, a beavatkozás időben korlátozott és nem ismételhető csak akkor, ha a feltételek ismét fennállnak, az Ártv. 19. §-a önmagában nem korlátoz alapvető jogot. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásában sem tartotta megalapozottnak.
4. Az Országgyűlés és a Kormány normaalkotási viszonyában a rendező elvet az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében írt – a jogforrási hierarchiából következő – azon tilalom jelenti, amely szerint a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A törvénnyel való ütközést jelenti az is, ha az azonos szabályozási tárgyban a Kormány rendelete túlterjeszkedik a törvény által adott felhatalmazáson. Egy korábbi ügyben az Alkotmánybíróság már megállapította, hogy „[a] felhatalmazás kereteinek túllépése – a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül alkotmányellenességet eredményez.” [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 433.]
„A 35. § (2) bekezdése alapján a Kormány rendeleteket bocsáthat ki, ezek a rendeletek azonban törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. A Kormány rendeletalkotási tevékenységének alkotmányos ellenőrzése körében az Alkotmánybíróság vizsgálja, hogy a rendelet meghozatalának időpontjában fennállt-e a felhatalmazás (507/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 527, 528.), illetőleg, hogy a Kormány a rendeletalkotáskor saját feladatkörében járt-e el, nem szabályozott-e olyan életviszonyokat, amelyek törvényhozási tárgyat képeznek (990/B/1995. AB határozat, ABH 1997, 824, 825.).” [11/2003. (IV. 9.) AB határozat, ABK 2003. XII. évf. 4. szám]
Az Ártv. fő szabálya kimondja, hogy az árban, valamint az ár alapjául szolgáló értékesítési feltételekben a szerződő felek – a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényben, valamint az Ártv.-ben foglaltak megtartásával, egymás méltányos érdekeit tiszteletben tartva és kölcsönösen együttműködve – állapodnak meg, ideértve a versenytárgyaláson vagy árverésen történő ármegegyezést is.
Az Ártv. 19. §-a az Ártv. e rendelkezéseitől enged eltérést. A Kormány az Ártv. 19. §-ával összefüggésben ezért nem saját feladatkörében [Alkotmány 35. § (1) bekezdés], hanem az Ártv. e szakasza felhatalmazása alapján – a felhatalmazás keretei között – jogosult rendelkezni a nem hatósági árak körében. Ezért az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálhatja, megfelelő indítvány alapján azt, hogy az Ártv. 19. §-a alapján megvalósuló kormányzati beavatkozás során fennálltak-e azok a feltételek, amelyek a Kormány e kivételes beavatkozását megalapozzák. E vizsgálat során az Alkotmánybíróság nem veheti át a jogalkotó felelősségét, és nem vizsgálhatja a beavatkozás feltétlen szükségességét vagy tartalmi indokoltságát, hanem csupán annak vizsgálatára szorítkozhat, hogy a beavatkozás feltételei formálisan fennállnak-e, a Kormány nem lépte-e túl a felhatalmazás kereteit. Az Ártv. alapján azonban a Kormány az, amely észleli, ha a beavatkozás szükségessége felmerül – mint ahogyan legtöbbször a szabályozási eszköz változás is a Kormány döntéseire vezethető vissza. A Kormány jogosult dönteni arról is, hogy beavatkozik-e vagy nem. Az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja egy ilyen döntésnek a célszerűségét, hatékonyságát vagy igazságosságát sem – de a beavatkozás feltételeinek fennállását esetről esetre vizsgálhatja.
Az Ártv. 19. §-a elvben megengedi, hogy a Kormány a gyógyszerárak mint nem hatósági árak tekintetében is rendelkezzék az árakra vonatkozóan, ha ennek feltételei az Ártv. szerint fennállnak. Habár a gyógyszerpiac és a gyógyszer termékek ára más termékek piacaitól és áraitól eltérő jellegzetességekkel rendelkezik, az Ártv. 19. §-a nem zárja ki a gyógyszerárakat sem a beavatkozással érintett árak köréből. Indokolt lehet ilyen beavatkozás akár a támogatott, akár a nem támogatott árakat illetően.
(A Kormány ugyanúgy, mint más áraknál, a gyógyszerárak területén is rendelkezhet az árakra vonatkozóan, a termékek árszerkezetének változását eredményező döntéssel összefüggésben.) Ez a beavatkozás is akkor felel meg a felhatalmazásnak, ha annak feltételei együttesen teljesülnek, a beavatkozás kivételes, átmeneti, meghatározott idejű.
Az Ebtv. a kötelező egészségbiztosítás egészségügyi szolgáltatásai között tartalmazza az árhoz nyújtott támogatással igénybe vehető szolgáltatásokat. Az Ebtv. 21. § (1) bekezdése értelmében a biztosított meghatározott feltételek mellett jogosult a gyógyszer, gyógyászati segédeszköz, különleges táplálkozási igényt kielégítő tápszer és gyógyászati ellátás árához nyújtott támogatásra.
E termékek termelői és fogyasztói ára jelenleg nem hatósági ár, ugyanakkor a támogatásra vonatkozó szabályozás (a támogatott kör, a támogatás módja és mértéke meghatározása), továbbá a kereskedelmi árrés meghatározása az árak alakulására jelentős hatással lehet, ami az árakra vonatkozó rendelkezést indokolhat az Ártv. 19. §-a alapján. Más kérdés, hogy az Ártv. 19. §-a elvileg azzal számol, hogy az alapján tehető beavatkozás kivételes, nem rendszeres, nem ismétlődő; a beavatkozással érintett ár tartósan nem hatósági ár.
5. Az indítványozó kifogása szerint a rendeleti kormányzásra való áttérés ilyen széles és meghatározhatatlan tartalmú és időtartamú felhatalmazása által sérül a végrehajtó hatalomnak a törvényhozó hatalomnak való alávetettsége, és így az Ártv. 19. §-a sérti az Alkotmány 19. §-át.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ártv. 19. §-a nem áll értékelhető összefüggésben az Alkotmány 19. §-ával.
Szintén az összefüggés hiányát állapította meg az Alkotmánybíróság az indítványozó azon felvetésével kapcsolatosan is, miszerint az Ártv. 19. §-a sérti az Alkotmány 35. § (3) bekezdését: az Alkotmány e szabálya ugyanis a veszélyhelyzet [az Alkotmány 35. § (1) bekezdés i) pontja értelmében az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárítása] esetén alkalmazható szabályokról szóló törvény és az Országgyűlés felhatalmazása alapján tehető intézkedések, hozható rendeletek tekintetében tartalmaz előírást, s az nem hozható kapcsolatba az Ártv. 19. §-a által szabályozott esetekkel.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggések hiánya az indítvány elutasítását eredményezik. (698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716–717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523–524.)
Az Alkotmánybíróság ezért a kifogásolt szabályozás megsemmisítésére irányuló indítványt ezekben a vonatkozásokban is elutasította.
IV.
1. Az Alkotmánybíróság az R. 4. alkotmányellenességével kapcsolatban elsőként azokkal az indítványozói felvetésekkel foglalkozott, amelyek szerint az R. 4. túlterjeszkedett az Ártv. 19. §-ában foglalt felhatalmazás keretein: valamennyi indítványozó hivatkozik az Alkotmány 35. § (2) bekezdése sérelmére. Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta ennek megfelelően, hogy az Ártv. fentiek szerint értelmezett tartalmának az R. 4. egyes rendelkezései hogyan felelnek meg. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a felhatalmazás kereteinek túllépése alkotmányellenességet eredményez [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 433.; 551/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 840, 841–842.]. A formai alkotmányellenesség egyúttal a jogállam követelményeinek megsértését is megvalósítja [27/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 127–128.; 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 409, 414.].
Az Ártv. 19. §-ának az alkotmányos követelmények szerint értelmezett tartalma alapján alkalmazható kormányzati beavatkozás a kifejtettek szerint csakis szabályozási eszköz „változása esetén” valósulhat meg – feltéve, hogy a változás a gazdaság egészét vagy jelentős részét érinti, továbbá hat az illető ár alakulására, és e kettő között az okozati összefüggés is igazolható.
Az R. 4. 1. § (1) bekezdése szerint „az e rendeletben meghatározott, emberi felhasználásra kerülő, törzskönyvezett és forgalomba hozatalra engedélyezett gyógyszerek és egyes tápszerek belföldi forgalmazása során érvényesíthető árait e rendelet mellékletei tartalmazzák.” Az 1. számú melléklet 1. pontja a törzskönyvezett gyógyszerkészítményekre, 2. pontja a tápszerekre, 3. pontja az immunológiai készítményekre vonatkozik. A 2. számú melléklet 1. pontja a nem támogatott készítményekre tartalmaz rendelkezéseket.
Az Ártv. 19. §-ában foglalt kivételes felhatalmazással a Kormány – az R. 4. szabályain kívül – eddig két esetben élt. Mindkét esetben a beavatkozás a támogatott gyógyszerárakra vonatkozott. Az R. 1. 2000. június 29-től 2000. december 25-ig rendelkezett a nem hatósági árak vizsgált körében, az R. 2. 2003. szeptember 1-jétől 2003. december 31-ig. Mindkét rendelet az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek árához nyújtott társadalombiztosítási támogatás megállapítására vonatkozó jogszabályi változásokra hivatkozott preambulumában. Az R. 4. preambuluma ilyen vagy hasonló hivatkozást sem az 1. számú melléklettel, sem a 2. számú melléklettel kapcsolatban formálisan nem tartalmaz. Az Ártv. 19. §-a szerinti beavatkozást indokoló szabályozási eszköz változásra az R. 4. rendelkezéseinek a tartalma alapján sem lehet következtetni.
A beavatkozás indoka a jelen esetben nem lehet az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek árához nyújtott társadalombiztosítási támogatás megállapítására vonatkozó jogszabályi változás, mert egy ilyen változás a nem támogatott készítmények árszerkezetét nem érinti, az R. 4. viszont a nem támogatott készítményekre is vonatkozik a 2. számú melléklete szerint.
De nem lehet ilyennek tekinteni az általános forgalmi adónak a 2003. november 14-én kihirdetett, 2004. január 1-jén hatályba lépett változását sem, amely a gyógyszereket az ötszázalékos felszámított adómérték alá tartozó termékek körébe sorolja. Nem minősül az Ártv. 19. §-a alkalmazásában az adott esetben szabályozási eszköz változásnak a gyógyszerek kereskedelmi árréséről szóló 19/2001. (V. 23.) EüM rendelet módosításáról szóló, 2004. január 1. napján hatályba lépett és az Ártv. 7. §-ában foglalt felhatalmazás alapján kiadott 70/2003. (XII. 18.) ESZCSM rendelet sem. Mindkét változást még az R. 2. hatályban léte alatt tették közzé, és mindkét változás hatálybalépése négy hónappal előzte meg az R. 4. hatálybalépését.
Az R. 4. 1. és 2. számú melléklete – az R. 4. 1. § (3) bekezdéséből következően – nem általában a gyógyszerek árára vonatkozik, hanem – a gyógyszerek termelői árának, illetve nagykereskedelmi árának meghatározása szempontjából – azon gyógyszer gyártási, illetve gyógyszer nagykereskedelmi engedéllyel rendelkezők által gyártott, illetőleg forgalmazott termékekre, akik befizetési kötelezettségvállalási szerződést nem kötöttek. (Jóllehet az általános forgalmi adó és a kereskedelmi árrés változása valamennyi terméket érintette.)
Az Alkotmánybíróság rendelkezésére álló adatok alapján az is megállapítható, hogy a befizetési kötelezettségvállalási szerződés szerint a gyártó befizetési kötelezettsége nem terjed ki a társadalombiztosítási ártámogatásban nem részesített termékekre.
Mindezek alapján az R. 4. 1. és 2. számú mellékletei ellentétesek az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében foglaltakkal, mert a törvényben előírt feltételek hiányában, szabályozási eszköz változás nélkül tartalmaznak rendelkezést az árakra vonatkozóan.
Az Ártv. 19. §-a szerint a kormányzati beavatkozás „az árakra vonatkozóan” történhet. Az olyan beavatkozás, amely az azonos piacon jelen lévő, azonos terméket gyártó vagy forgalmazó személyek között különböztet, és a rendelkezés nem mindegyikre vonatkozik, nem felel meg az Ártv. 19. §-ában foglalt felhatalmazásnak, hanem túllép annak keretein, mert nem csak az árak, hanem a gyártók, forgalmazók tekintetében is rendelkezést tartalmaz.
Az R. 4. hatálya ugyanis nem terjed ki a gyógyszerek termelői árának, illetve nagykereskedelmi árának meghatározása szempontjából azokra a gyártókra, forgalmazókra és a termékeikre (akár támogatott, akár nem támogatott termékről van szó), akik befizetési kötelezettségvállalási szerződést kötöttek. Az R. 4. 1. §-ának (3) bekezdése ezért ellentétes az Ártv. 19. §-ával és ezért sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését.
Az R. 4. 1. § (3) bekezdése értelmében az R. 4. azokra terjed ki a gyógyszerek termelői árának, illetve nagykereskedelmi árának meghatározása szempontjából, akik nem kötöttek 2004. március 16-ig szerződést. Az R. 4. kihirdetésének napja március 19. Az R. 4. hátrányosabb rendelkezést tartalmaz azokra, akik nem kötöttek szerződést, noha ilyen kötelezettségüket jogszabály nem írta elő. Az R. 4. 1. § (3) bekezdése ezért a visszaható hatályú jogalkotásnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt tilalmába ütközik.
Habár az Ártv. 19. §-a kimondja azt is, hogy a Kormány „legfeljebb hat hónapra” rendelkezhet az árakról, az R. 4. rendelkezéseiből nem derül ki, hogy a Kormány az átmeneti árszabályozásról mennyi időre rendelkezett. Valamely jogszabály mikénti hatályvesztéséről a Jat. rendelkezik.
A Jat. 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt.
Jelenleg nincs olyan jogszabály, amely az R. 4. hatályon kívül helyezéséről vagy a hatályvesztésének időpontjáról szólna.
Az R. 4. 2. § (1) bekezdése ezért hiányosságánál fogva az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő jogbizonytalanságot okoz és ellentétes az Ártv. 19. §-ával. Sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését, mert időbeli hatálya a felhatalmazás keretein túlterjeszkedhet.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint formai alkotmánysértés állapítható meg akkor, ha a jogszabályi hierarchia Jat.-ban meghatározott rendje sérül, s ez önmagában is a támadott jogszabály megsemmisítését vonhatja maga után [összefoglalóan pl.: 2/2002. (I. 25.) AB határozat, ABH 2002, 41, 56.]. A végrehajtási jellegű jogszabályokkal kapcsolatban pedig úgy foglalt állást, hogy azok: „[...] az alapszabály keretei között – elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése – a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül – alkotmányellenességet eredményez.” [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432–433.] A felhatalmazás kereteinek túllépése – a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül – alkotmányellenességet eredményez.” [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432–433.]
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 4. és mellékletei a felhatalmazás kereteinek túllépése miatt, formai okból alkotmányellenesek, ezért azt a mellékleteivel együtt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
2. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét – a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben – érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.].
3. Az ESZCSM rendelet 4. számú melléklete az R. 4. 1. számú mellékletében foglaltakkal azonosan állapítja meg a termelői/beszerzői árat, a nagykereskedelmi árat, a közfinanszírozás alapján fogyasztói árat. Az ESZCSM rendelet 4. számú melléklete ebben a körben az R. 4. szabályain alapul, ezért a jelen esetben osztja az R. 4. sorsát, így azt az Alkotmánybíróság a szoros összefüggés okán, az Ártv. 19. §-ával való ellentét és az Alkotmány 37. § (3) bekezdése sérelme miatt, alkotmányellenessé nyilvánította és rendelkezett az alkalmazhatóságáról.
A Vhrm. 9. § (2) bekezdés c) pontja értelmében ugyanis az 1/2003. (I. 21.) ESZCSM rendelet 4. számú melléklete 2004. május 1-jén hatályát vesztette azzal, hogy az abban foglaltakat a Vhr. módosított 7. § (9) bekezdés b) pontja szerinti közzétételig alkalmazni kell.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata követi azt az elvet, hogy a hatályos jogot lehetőleg kímélni kell. A 4. számú mellékleten túl az ESZCSM rendelet 1–8. §-ai és 1–10. számú mellékletei számos más – az indítványokban sem kifogásolt – rendelkezést tartalmaznak. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 40. §-a értelmében, ha az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, azt teljesen vagy részben megsemmisíti. Az elbírált esetben a rendelet szabályainak részleges megsemmisítése a szövegösszefüggésekre, a jogszabálynak a gyakorlatban való alkalmazhatósága szempontjaira is figyelemmel lehetséges volt. Az Alkotmánybíróság ezért az ESZCSM rendelet 4. számú mellékletének alkotmányellenességéről és alkalmazhatóságáról rendelkezett.
4. Több indítványozó az R. 4. visszaható hatályú hatályvesztésének kimondását javasolta.
Az Abtv. 43. § (4) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)–(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
Az Alkotmánybíróság e szabály alapján számos esetben és formában élt az ex tunc vagy pro futuro hatályvesztés kimondásával, ha ennek indokai fennálltak.
A vizsgált esetben az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdésben foglalt kivételes jogosultságának gyakorlására, az Abtv. 43. § (1) bekezdésétől való eltérésre a visszaható hatályú hatályvesztés kimondása tekintetében nem látott kellő indokot.
Ugyanakkor az R. 4. és a Díjrendelet hatályvesztése időpontját az Alkotmánybíróság 2004. június 30. napjában határozta meg, az ESZCSM rendelet 4. számú melléklete pedig ettől az időponttól nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság kivételesen egy időközben hatályon kívül helyezett, de még alkalmazandó jogszabály tekintetében állapította meg az alkotmányellenességet és rendelkezett úgy, hogy a jogszabály rendelkezései nem alkalmazhatók. [Így járt el a 4/1992. (I. 28.) AB határozattal befejezett ügyben: ABH 1992, 332.]
Az említett rendelkezések azonnali hatályvesztése azzal a következménnyel járhatna, hogy az egyes gyógyszereknél a támogatás alapjául elfogadott ár, illetve a TB támogatás mértéke meghatározatlan maradna. A pro futuro hatályvesztés kimondását ezért a jelen esetben a jogbiztonság érdeke indokolta, mert így lehetőség lesz a gyógyszertámogatással kapcsolatos, szükséges intézkedések megtételére.
Így az Abtv. 43. § (1)–(2) bekezdése rendelkezései értelmében a megsemmisített R. 4., az ESZCSM rendelet 4. számú melléklete és a Díjrendelet szabályait június 30-át követően, a többi megsemmisített rendelkezést a határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni; a jogszabályoknak a megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.
V.
1. Azzal az indítvánnyal kapcsolatban, amely a közforgalmú gyógyszertárak által az indítvány szerint elszenvedett veszteségek teljes körű kompenzációja hiánya miatt állít alkotmányellenes helyzetet és mulasztást az Alkotmány 13. §-a, 70/A. §-a és 70/K. §-a sérelmére hivatkozva, az Alkotmánybíróság a következőket állapítja meg.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában mondta ki először, hogy az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti védelemben. (ABH 1993, 373, 380.) Az alkotmányos tulajdonvédelem a polgári jogi értelemben vett tulajdonvédelmen túlterjeszkedve biztosítja azt, hogy a tulajdonhoz való jog alanyai az életviszonyokat és gazdasági kapcsolatokat alakító gazdasági döntéseket önállóan és szabadon hozzák meg. Ez magyarázza, hogy az alkotmányos tulajdonvédelem nemcsak a polgári jogilag a tulajdon közvetett tárgyának minősülő dolgokra terjed ki, hanem az egyéb dologi jellegű vagyoni jogokra és egyes nem dologi jellegű vagyoni jogosultságokra is. A cselekvési autonómiára hivatkozva részesítette védelemben az Alkotmánybíróság – egyebek mellett – a helyi önkormányzatok, az egyházak, a köztestületek vagyonát. Az alkotmányos tulajdonvédelem addig terjedhet, amíg a védeni kívánt jogosultságok a tulajdon személyes autonómiát biztosító feladatát látják el. [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.; 33/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 188, 190.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, 48, 66–67, 72.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 195.; 40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 282, 286–287.]
Az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja azt, hogy valamely jogszabály tulajdon kisajátítását jelenti-e.
Annak a kérdésnek a megítélésénél, hogy sérült-e az Alkotmány 13. §-a szerinti tulajdonjoga a gyógyszertárat üzemeltető vállalkozásoknak az R. 4. hatálybalépése következtében, és az R. 4. jelentős összegű kárt, veszteséget okozott-e a működtetőknek, az Alkotmánybíróságnak ténykérdésben kellene állást foglalnia.
Igaz, hogy az R. 4. 1. számú mellékletében szereplő árak eltérnek az R. 2. mellékletében szereplő áraktól. Önmagában ebből az eltérésből azonban a jelen esetben nem lehet arra következtetni, hogy a közforgalmú gyógyszertárak az Alkotmány hivatkozott szabályainak sérelmét eredményező veszteséget szenvedtek el az R. 4. következtében.
A nyereséget vagy veszteséget ugyanis számos más tényező befolyásolja, ezek közül csak az egyik az ár. Az államok gazdasági természetű intézkedéseket fogadnak el a gyógyszerek forgalomba hozataláról; a vonatkozó közegészségügyi kiadások ellenőrzése céljából, a gyógyszerek piacán fennálló verseny nem kielégítő volta vagy hiánya következtében a gyógyszerek árának közvetlen és közvetett ellenőrzése is ismert; az intézkedések magukban foglalják, illetve kiterjednek az olyan készítmények körének korlátozására, amelyek árához az egészségbiztosítási rendszerek támogatást adnak. A gyógyszerpiacról azt lehet megállapítani, hogy az speciális piac, a gyógyszer termékek pedig speciális termékek. Mindkettőre jellemző a nagymértékű állami szabályozottság. Hatással van a gazdálkodás eredményére és a gyógyszerforgalomra a támogatási rendszer is. A támogatási rendszer nem egyszer és mindenkorra adott, hanem változó rendszer. A gyártók, kereskedők és gyógyszertárak jövedelmezősége nem értelmezhető önmagában, hanem csak a támogatási rendszer összefüggéseiben. Nyilvánvaló, hogy a termék forgalmát befolyásolhatja annak támogatott volta vagy helyettesíthetősége más, olcsóbb termékekkel és más körülmények is.
Figyelmet érdemel továbbá az, hogy a hatályos jogszabályok nem csupán termékhez kötik a támogatás meghatározását sem, hanem kiszerelési egységekhez is.
Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben az indítvány alapján azt kellett vizsgálnia, hogy a hatályos szabályozási környezetben az Alkotmány 13. §-a szerinti kisajátítást eredményezett-e az R. 4., döntő jelentősége a jelen ügyben annak van, hogy az R. 4. nem a gyógyszer termékekre, hanem a termékek árára vonatkozik – egy, az árakat lényegesen befolyásoló támogatási rendszerben. Az alkotmányos értelemben vett tulajdonjog nem vonatkoztatható a gyógyszer termék mint sajátos áru várható árára. Az R. 4. nem szól tulajdonjog elvonásáról. A kifejtettek alapján a Díjrendelet 2. §-áról sem állapítható meg, hogy az a tulajdonjogot alkotmányellenesen korlátozza. A Díjrendelet 2. §-át ebből az okból támadó indítvány nem alapos.
2. Az Alkotmány elvileg biztosítja mindenki számára a bírói utat és a jogorvoslatot, akinek a jogait a közhatalom bizonyos intézkedései sértik. A jogalkotói hatalom intézkedései ellen igénybe vehető jogvédelem viszont kivételes.
Szabályai az Alkotmányban és ennek alapján más törvényekben jelennek meg (lásd pl. az absztrakt és konkrét normakontroll kezdeményezésének jogát, a közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzését az önkormányzati normák felett, az ügyészi óvás intézményét az állami irányítás egyéb jogi eszközeivel kapcsolatban).
Sajátos problémát vet fel ezért az a helyzet, amikor arra hivatkoznak, hogy egy jogszabály maga okoz kárt és ennek kompenzálására jelentenek be igényt. Nyilvánvaló, hogy pl. egy állami tulajdonba vételt elrendelő törvénynek teljes, feltétlen és azonnali kártalanításról kell rendelkeznie, ennek hiánya a tulajdonjog sérelme miatt alkotmányellenességet okozna.
Valamely jogszabály alkotmányellenességének következményeit az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése, illetve az Abtv. 43. §-a rendezi.
A jogszabályalkotással kapcsolatosan történő károkozás rendes bíróság előtt való perelhetőségének szabályozása, az ilyen igény érvényesítésének lehetővé tétele – abban az általánosságban, ahogyan azt az indítványozó állítja –, nem vezethető le sem az Alkotmány 13. §-ából, sem 70/K. §-ából; alkotmányellenes helyzet nem állapítható meg.
Ha jogszabály maga sért alapvető jogot, akkor az alkotmányellenes és ennek következménye a jogszabály megsemmisítése [Alkotmány 32/A. § (2) bekezdés], illetve hatályvesztésének, alkalmazhatóságának meghatározása az Alkotmánybíróság által, az Abtv. 43. § (3) és (4) bekezdése alapján.
Az „állami jogalkotó megkülönböztetése, és ezáltal a jogalkotással okozott károkért való felelőtlenségének elismerése” az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetést sem jelent.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.]. A megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, „ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne” (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.).
A jogalkotáshoz kapcsolódó felelősségre, a jogalkotás korlátaira a közjog, az alkotmányjog szabályai vonatkoznak. Egységes a szabályozás abban, hogy annak a jogalkotó szervnek, amelynek a jogszabálya nem ellentétes magasabb szintű jogszabállyal és nem ütközik az Alkotmányba sem, nincs az Alkotmányon alapuló jogi felelőssége a jogalkotásával összefüggésben. Így az a helyzet, amelynek alkotmányellenességét az indítványozó állítja, nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével.
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt a kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította.
3. Az egyik indítványozó állította, hogy a vénykezelési díjat bevezető Díjrendelet az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétes, mert megalkotásakor nem kérték ki a Magyar Gyógyszerész Kamara véleményét, jóllelet ezt a Kamaráról szóló Tv. kifejezetten előírja.
A Díjrendelet 1. §-a szerint „az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és egyes tápszerek átmeneti árszabályozásáról szóló 48/2004. (III. 19.) Korm. rendeletben meghatározott átmeneti árszabályozás ideje alatt az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: OEP) kiegészítő vénykezelési díjat fizet a közforgalmú gyógyszertárak részére.”
Nyilvánvaló, hogy az R. 4. hatályvesztése a Díjrendeletre is hatással van, mert az OEP az „árszabályozás ideje alatt” fizet vénykezelési díjat. A Díjrendelet, a szoros összefüggés kapcsán, osztja az R. 4. sorsát, ezért az Alkotmánybíróság a Díjrendeletet az R. 4. hatályvesztésével azonos időpontban, megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróságnak nem kellett vizsgálnia azt az indítványozói kifogást, amely a Díjrendelet alkotmányellenességét a véleményezési jog elmulasztásával kapcsolatban állította.
4. Az egyik indítvány hiányolja az Ártv.-ből annak kimondását, hogy a szabályozási eszközök újabb lényeges változása nélkül a Kormány nem rendelkezhet ismételten ugyanazon nem hatósági árak körében és ennek alapján kéri annak megállapítását, hogy a törvényhozó alkotmányellenes mulasztást idézett elő azzal a mulasztásával, hogy az Ártv. 19. §-ában nem biztosította megfelelő garanciákkal a Kormány részére adott rendelkezési jog kivételes gyakorlását.
Az Alkotmánybíróság szerint az Ártv. 19. §-a nem engedi a kormányzati beavatkozás ismétlését a szabályozási eszközök újabb, lényeges változása nélkül. E tilalom ismételt törvénybe iktatására nincs alkotmányos kényszer sem a jogállamiság, sem a szerződési szabadság, sem a tulajdonjog védelme szempontjából. Az Alkotmánybíróság nem látta megállapíthatónak azt, hogy a jogalkotó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, ezért az indítvány elutasításának volt helye.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor alkotmányos követelményt határozott meg, e határozat III. 2. pontjában foglaltak szerint, az Ártv. 19. §-a alkalmazásával összefüggésben.
5. Az Ártv. 7. § (4) bekezdésével és 24. §-ával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg:
Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése értelmében a Kormány a maga feladatkörében bocsát ki rendeletet, a Kormány feladatkörét a 35. § (1) bekezdése határozza meg. Ennek b) pontja szerint a Kormány „biztosítja a törvények végrehajtását”, k) pontja szerint pedig „ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket törvény a hatáskörébe utal”. Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése szerint azonban „a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit” az Országgyűlés határozza meg. A Jat. 2. § a) és b) pontja szerint az Országgyűlés törvényben állapítja meg a társadalmi rendre, valamint a társadalom meghatározó jelentőségű intézményeire, az állam szervezetére, működésére, és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető rendelkezéseket, a gazdasági rendre, a gazdaság működésére és jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályokat.
Az Alkotmánybíróság szerint az idézett rendelkezések egymásra vonatkozott értelmezéséből az következik, hogy az Ártv. nem adhat felhatalmazást arra, hogy az áraknak az Ártv.-ben szereplő megállapítási rendjéről ne törvény, hanem csupán alacsonyabb szintű jogszabály rendelkezzék az ármegállapítás szempontjait illetően.
A gazdaság jelentős részét érintő, alapvető szabályokat törvény kell hogy tartalmazza. Az ár megállapítójának az eljárása olyan hatósági eljárás, amely az ügyfél és a hatóság eljárási jogaival és kötelezettségeivel jellemezhető, ezek lényeges elemeit törvényben kell szabályozni. Az Alkotmánybíróság szerint az árakba való beavatkozás általában a gazdaság jelentős részét érinti, közvetlen és lényeges hatást gyakorol az érintett piacra és annak szereplőire, szerződéseik lényeges tartalmi elemét határozza meg, ezért a beavatkozás alapjául szolgáló rendelkezések minden esetben alapvető szabálynak minősülnek, az ár meghatározásának szempontjai törvényi szintű szabályozást igényelnek.
Az Alkotmánybíróság szerint „mind az egyedi jogviszonyok, tehát egy-egy konkrét szerződés tartalmának megváltoztatása, mind pedig a jogviszonyok társadalmi méretű, tehát jogszabály útján történő megváltoztatása csak alkotmányos keretek között történhet meg. A változtatás alkotmányos garanciája pedig az egyedi jogviszonyok tekintetében a bírói, a jogviszonyok társadalmi méretű megváltoztatása körében pedig az alkotmánybírósági kontroll.” [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 154.].
Az Ártv. 7. § (4) bekezdése arról rendelkezik, hogy a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalomban felszámítható legmagasabb árát „a külön jogszabályban meghatározott hatóság”, „egyedi határozatban” állapítsa meg. (Az Ártv. nem szól arról, hogy az ármegállapításra melyik hatóság jogosult és arról sem, hogy az egyedi határozatban való ármegállapításnak milyen eljárási és anyagi szabályoknak kell megfelelnie.)
Az Ártv. 7. § (4) bekezdése ezzel a tartalommal alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alkotmánysértés egyrészt azért áll fenn, mert az Ártv. e szabálya feltételek nélküli eltérést enged az Ártv. hatósági ármegállapításra vonatkozó szabályaitól, másrészt, mert az eltérést a „külön jogszabályban” meghatározott hatóságnak és a Kormány rendeletében meghatározott részletes szabályok szerint engedi meg. Holott az Alkotmány 8. §-a (2) bekezdése kimondja: „A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” Az ármegállapításra vonatkozó törvényi és más jogszabályi rendelkezések alapvető jogokat is érinthetnek. Olyan törvényi és a törvény – megfelelő keretek közötti – felhatalmazása alapján rendeleti szabályozásra van szükség, amely biztosítja a piacgazdaság minden szereplője számára az ármeghatározás átláthatóságát.
A jövőbeni szabályozás lényeges elemei mind a hatóság, mind az ár meghatározásának módja és az egyedi határozat hozatalához vezető eljárás tekintetében – az Ártv. 7. § (4) bekezdése határozatlan tartalma miatt – kiszámíthatatlan.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban többször értelmezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményét. Ennek során megállapította, hogy: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.] Kifejtette továbbá az Alkotmánybíróság, hogy „a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is”. [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.]
„A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]
A „külön jogszabályban meghatározott hatóság egyedi határozatára” vonatkozó törvényi rendelkezés felveti a határozatokkal kapcsolatban a hatóság indokolási kötelezettségével, az iratokba való betekintés jogával és a jogorvoslat rendjével, továbbá a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatával kapcsolatos, alkotmányos elvárások megfelelő szintű jogszabályban való rendezése kérdését. A jogorvoslathoz való alapjogot, illetőleg az annak gyakorlásához elengedhetetlen eljárási jogokat törvény sem korlátozhatná. Ehhez képest e kérdések rendezésére az Ártv. felhatalmazást sem adhat.
Az Ártv. 7. § (4) bekezdése és 24. §-a – a beavatkozással érintett árak mikénti meghatározása tekintetében – minden törvényi korlátozás nélküli, diszkrecionális jogkört biztosít a Kormány számára. A törvényi felhatalmazás módot ad arra, hogy önkényesen, diszkriminatív módon állapítsák meg az árakat.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényi felhatalmazásnak ez a módja, az árakat érintő rendelkezési jog gyakorlására vonatkozó garanciális törvényi szabályok hiánya, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét. A jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye, hogy „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.].
Az Alkotmánybíróság egy alkotmányjogi szempontból hasonló ügyben, a 6/1999. (IV. 21.) AB határozatban már megállapította, hogy alkotmányellenes helyzetet eredményez az olyan törvényi rendelkezés, amely oly módon adott felhatalmazást közszolgáltatás díjának megállapítására, hogy nem határozza meg a díjmegállapításra vonatkozó garanciális rendelkezéseket; a törvényi felhatalmazásnak ez a módja, a díjmegállapítási jogkör gyakorlására vonatkozó garanciális törvényi szabályok hiánya, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét. Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is.
A jelen esetben a kifejtettek alapján az állapítható meg, hogy a felhatalmazásnak az Ártv. módosításában foglalt módja az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti.
Az Alkotmánybíróság szerint a gyógyszerek kiskereskedelmi forgalomban felszámítható legmagasabb árát illetően nem adható általános, korlátozás nélküli – az ármegállapítás lényeges szempontjait, az ármegállapító hatóság megnevezését és egyedi határozatának jellemzőit sem tartalmazó – felhatalmazás arra, hogy a Kormány a hatósági ár megállapításának szabályait teljes egészében, belátása szerint szabályozza, mert ez jogbizonytalanságot okoz.
Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy az Ártv. 7. § (4) bekezdése és 24. §-a ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. Az Abtv. 42. § (2) bekezdése szerint a már kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabály az alkotmányellenességének megállapítása esetén nem lép hatályba.
6. Az Alkotmánybíróság szoros összefüggés okán az indítványokat kiterjedtnek tekintette a Vhr.-nek arra, a május 1-jén hatályba lépett rendelkezésére, amely feljogosítást ad arra, hogy az egyes gyógyszerek áráról, a már támogatott gyógyszer árának változására irányuló kérelemről az OEP határozatban döntsön.
Az Ebtv. 83. § (2) bekezdés c) pontja szerint felhatalmazást kap a Kormány a gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök és egyes gyógyászati ellátások árához nyújtott támogatás megállapítására vonatkozó szabályok meghatározására.
A Kormánynak sem az Ebtv., sem más törvény alapján nincs felhatalmazása arra, hogy az egyes gyógyszerek áráról, a már támogatott gyógyszer árának változására irányuló kérelemről való döntésre az OEP-et felhatalmazza.
A Vhr. 7. § (2) bekezdésének a gyógyszer árakra vonatkozó rendelkezései ellentétesek az Alkotmány 35. § (2) bekezdésével, ezért az árakra vonatkozó alkotmányellenes szövegrészeket az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
VI.
1. Az indítványozó 2003. február 26-án kelt, az Ártv. 19. §-ára vonatkozó, indítványt fenntartó beadványában az egyébként addigra hatályát vesztett R. 1. vonatkozásában az indítványát nem tartotta fenn, így azt abban a körben az Alkotmánybíróság visszavontnak tekintette, és ezért az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. számú határozat 31. §-ának d) pontja alapján (ABK. 2003. augusztus–szeptember 569.) az eljárást az R. 1. összefüggésében megszüntette.
Az R. 2. vonatkozásában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a benne foglalt rendelkezések alkalmazására előírt határidő 2003. december 31-én lejárt; a 2003 decemberében kiskereskedelmi forgalomba hozott gyógyszerek és különleges táplálkozási igényt kielégítő tápszerek után járó társadalombiztosítási támogatás elszámolása során azonban még alkalmazni kellett az R. 2. rendelkezéseit. Az Alkotmánybíróság ezért a jogszabály hatályossága kérdésének körében megvizsgálta, hogy az R. 2. – továbbélése folytán – milyen körben és határidővel alkalmazandó.
A járóbeteg-ellátás keretében rendelt gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök és gyógyfürdőellátások árához nyújtott támogatások elszámolásáról és folyósításáról szóló 134/1999. (VIII. 31.) Korm. rendelet 3. § (3) bekezdése értelmében az Országos Egészségbiztosítási Pénztár a gyógyszertáraknak a termék – 103/2003. (VII. 17.) Korm. rendelet szerint kihirdetett – beszállításkori termelői ára, valamint a fogyasztói ár kis- és nagykereskedelmi árréstartalmának térítési díjjal csökkentett összegét utalja át hóközben és a tárgyhavi értékesítést követő hónap 20. napjáig hajtja végre a korrekciót a 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet 7/A. §-ának (5)–(6) bekezdésében foglaltak szerint. Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár legkésőbb három banki napon belül kezdeményezi a Magyar Államkincstár felé a kifizetést.
A Jat. 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. Az Alkotmánybíróság több határozatában a Jat.-nak ezt a szabályát a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezte. E határozataiban megállapította, hogy a szabály alkalmazására jogszabályban előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek, s már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát veszti. (1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905, 906.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 700.; 880/B/1992. AB végzés, ABH 1996, 803, 804–806.; 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600, 603.; 385/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 789–790.; 739/H/2002 AB végzés, ABK 2003. XII. évf. 4. szám)
Mivel a fenti rendelkezés értelmében a 2003. év december tárgyhavi értékesítést követő elszámolásra előírt határidő is eltelt, megállapítható, hogy az R. 2. hatályát vesztette.
A Vhr.-nek az R. 3. 1. §-ával kiegészített 7/A. §-át az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek és tápszerek árának és társadalombiztosítási támogatásának átmeneti szabályait érintő egyes jogszabályok módosításáról szóló 134/2003. (VIII. 27.) Korm. rendelet (R. 3. M.) 1. §-a módosította.
Az R. 3. M., valamint az R. 3. támadott szabályai – az R. 3. M. 6. § (1) bekezdésében és az R. 3. 3. § (1) bekezdésében foglalt határidők elteltének következtében – ugyancsak hatályukat vesztették.
Az R. 3. 3. § (1) bekezdése ugyanis úgy rendelkezett, hogy a rendelet – bizonyos rendelkezések kivételével, melyek között az 1. § nem szerepel – 2003. december 31-én hatályát veszti azzal, hogy rendelkezéseit a 2003. decemberében kiskereskedelmi forgalomba hozott gyógyszerek és különleges táplálkozási igényt kielégítő tápszerek után járó társadalombiztosítási támogatás elszámolása során még alkalmazni kell.
Az R. 3. M. 6. § (1) bekezdése pedig kimondta, hogy a rendelet 2003. december 31-én hatályát veszti azzal, hogy rendelkezéseit a 2003. decemberében kiskereskedelmi forgalomba hozott gyógyszerek és különleges táplálkozási igényt kielégítő tápszerek után járó társadalombiztosítási támogatás elszámolása során még alkalmazni kell. A végelszámolást 2004. január hónapban végre kellett hajtani.
A Vhr. 7/A. §-át 2004. május 1-jétől a Vhrm. 2. §-a állapítja meg.
E szabályokra figyelemmel nem tekinthetők hatályban lévőnek a Vhr. 7/A. § (3), (4) és (7) bekezdésének az R. 3. M. 1. §-ával megállapított rendelkezései.
Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét nem vizsgálja, hacsak nem annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990/13. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.). Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányossági vizsgálata a konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés, és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján lehetséges, mivel ezekben az esetekben az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és – ha az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja – a konkrét ügyben való alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség.
A jelen ügyben az R. 2.-t és az R. 3.-at, valamint a Vhr. 7/A. § (3), (4) és (7) bekezdését támadó indítványok az Abtv. 1. § b) pontja alapján absztrakt normakontrollra irányulnak, ezért e szabályok vonatkozásában az Alkotmánybíróság az ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. számú határozat 31. §-ának a) pontja alapján (ABK. 2003. augusztus–szeptember 569.) az eljárást megszüntette.
2. Az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre „A 2004. évi gyógyszer-támogatási előirányzat betarthatóságát biztosító intézkedések” című, az OEP Gyógyszerügyi Főosztálya által 2004. március 8-án kiadott tájékoztatásban szereplő döntés megsemmisítésére, mivel az sem elnevezése, sem tartalma alapján nem minősül az állami irányítás egyéb jogi eszközének, ezért az erre irányuló indítványt visszautasította.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 597/B/2000.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás